Aeroporti e concessioni aeroportuali. Le tariffe dopo il decreto liberalizzazioni

Aeroporti e concessioni aeroportuali. Le tariffe dopo il decreto liberalizzazioni

Aeroporti e concessioni aeroportuali
La tariffe dopo il decreto liberalizzazioni

Con le previsioni di cui agli artt. 71-82 del d.l. 24.1.2012, n. 1 (cd. decreto liberalizzazioni), convertito con modificazioni nella l. 24.3.2012, n. 27, l’ordinamento italiano ha dato attuazione alla direttiva 2009/12/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio dell’11.3.2009, che stabilisce i principi comuni da applicare a tutti gli scali comunitari con traffico commerciale annuo superiore alla soglia dei cinque milioni di movimenti passeggeri e in quelli che abbiano il maggior traffico passeggeri. Il legislatore italiano, nel recepire detti principi comunitari, ha predisposto un unico sistema normativo applicabile per tutti gli aeroporti nazionali, indipendentemente dalla quantificazione del volume di traffico e ha previsto l’istituzione di un’Autorità indipendente di regolazione dei trasporti.

La ricognizione. La regolamentazione dei diritti aeroportuali nel decreto sulle liberalizzazioni

La normativa comunitaria di cui alla direttiva 2009/12/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio dell’11.3.2009, avente ad oggetto la materia dei diritti aeroportuali, ha fissato i principi da osservare nella predisposizione di un sistema normativo di determinazione e riscossione dei cosiddetti proventi della gestione aeroportuale. Sistema questo obbligatorio per gli aeroporti il cui volume di traffico annuale superi la soglia dei cinque milioni di passeggeri – quindi in Italia si applicherebbe, facendo fede ai dati aggiornati al 2010, solo per gli aeroporti di Roma Fiumicino, Milano Malpensa, Milano Linate, Bergamo, Venezia, Catania, Napoli e Bologna – e facoltativo per gli aeroporti con soglie di traffico inferiore.

L’ambito di applicazione della direttiva coinvolge la materia dei diritti aeroportuali da intendersi in senso stretto, ossia gli importi che gli utenti dell’aeroporto corrispondono al gestore a titolo di utilizzo sia delle infrastrutture che dei servizi offerti dal medesimo gestore, relativi all’atterraggio, al decollo, all’illuminazione ed al parcheggio degli aeromobili ed alle operazioni tutte inerenti i passeggeri e le merci.

In particolare la direttiva stabilisce criteri armonizzati per la determinazione dei diritti aeroportuali, volti a garantire la non discriminazione, la trasparenza, la consultazione delle compagnie aeree, l’aderenza ai costi; la direttiva, inoltre, prevede la costituzione di un’Autorità di vigilanza, il cui compito è individuato nel garantire la piena e corretta applicazione delle misure adottate con l’assegnazione delle funzioni indicate all’art. 6.

Il legislatore italiano ha provveduto al recepimento della direttiva 2009/12/CE oltre il termine comunitario di trasposizione ed esecuzione fissato al marzo del 2011¹, con il d.l 24.1.2012, n. 1, (cosiddetto decreto sulle liberalizzazioni), convertito nella l. 24.3.2012 n. 27, predisponendo dall’art. 71 all’art. 82: a) un sistema di determinazione e riscossione dei diritti aeroportuali per tutti gli aeroporti nazionali aperti al traffico commerciale senza discriminazioni tra gli utenti dell’aeroporto; b) l’istituzione dell’Autorità indipendente con compiti di regolazione, vigilanza, approvazione dei sistemi di tariffazione e quantificazione dei diritti aeroportuali; c) l’individuazione delle reti aeroportuali con possibilità di autorizzare l’applicazione di un sistema di tariffazione comune e trasparente; d) la differenziazione dei servizi agli utenti e dell’ammontare dei diritti aeroportuali da parte dei gestori previa autorizzazione dell’Autorità di vigilanza; e) la possibilità di accordi tra utenti e gestore aeroportuale in merito al livello del servizio offerto; f) la determinazione dei diritti aeroportuali, negli aeroporti militari aperti al traffico civile, da definire tenendo conto delle infrastrutture e dei servizi offerti dall’Aeronautica militare. La nuova normativa è destinata a ricevere applicazione a decorrere dalla data di scadenza dei contratti di programma stipulati prima dell’entrata in vigore di detto decreto.

La focalizzazione

Giova soffermarsi sulle caratteristiche del modello unico di determinazione dei diritti aeroportuali, anche sotto il profilo della conformità delle disposizioni nazionali ai principi comunitari, e sulla previsione dell’istituzione di un’Autorità di regolazione dei trasporti con funzioni di Autorità di vigilanza.

2.1 La determinazione dei diritti aeroportuali

Il d.l. n. 1/2012, laddove disciplina le modalità di determinazione dei diritti aeroportuali, richiama espressamente i principi di cui alla direttiva comunitaria in esame e più precisamente, all’art. 75, il principio di non discriminazione, all’art. 76, quello di consultazione e, all’art. 77, quello di trasparenza.

Nonostante l’art. 75 menzioni il principio di non discriminazione tra gli utenti dell’aeroporto, viene comunque prevista la possibilità di predisporre un sistema di modulazione dei diritti aeroportuali – per motivi di interesse pubblico e generale, anche ambientale, e con un impatto neutro per il gestore aeroportuale – il cui compito viene affidato all’Autorità di vigilanza che, nello svolgimento della propria attività, risulta vincolata al rispetto dei criteri di pertinenza, obiettività e trasparenza.

Altra fondamentale funzione attribuita all’Autorità di vigilanza, ai sensi dell’art. 76, co. 1, riguarda la predisposizione di specifici modelli tariffari, nel rispetto dei principi e dei criteri di cui all’art. 11 nonies del d.l. 30.9.2005 n. 203, convertito, con modificazioni, nella l. 2.12.2005, n. 248. Detti specifici modelli tariffari devono, altresì, essere regolati sul parametro del traffico annuo di movimenti passeggeri registrato dall’aeroporto al fine di garantire che i diritti applicati agli utenti siano rispondenti ai principi indicati all’art. 80, co. 1, del medesimo decreto. Tale disposizione normativa prevede che la misura dei diritti aeroportuali venga fissata, per ogni aeroporto, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze nel rispetto dei criteri indicati dal Cipe con fissazione anche della variazione massima annuale da applicare ai diritti aeroportuali per un periodo da tre a cinque anni. Per la quantificazione della variazione massima annuale si considerano: a) il tasso di inflazione programmato; b) il recupero della produttività come compito affidato al gestore aeroportuale (sulla base di un sistema di contabilità analitica certificato, con individuazione dei ricavi e dei costi relativi ad ogni servizio, del livello sia quantitativo che qualitativo dei servizi, della necessità di recuperare costi, del raggiungimento in concreto degli obiettivi di tutela ambientale, del rispetto di una quota almeno pari al cinquanta per cento del margine effettivamente conseguito dal gestore aeroportuale per lo svolgimento delle attività non regolamentate); c) la remunerazione del capitale oggetto di investimento; d) l’ammortamento degli investimenti nuovi ed indicati nei contratti di programma tra Enac e gestore aeroportuale come approvati dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze. Il gestore aeroportuale quindi, ai sensi del co. 2 del medesimo articolo, individua, dopo aver consultato gli utenti dell’aeroporto, il modello tariffario applicabile al caso specifico e lo sottopone all’Autorità di vigilanza la quale procede alla verifica della corretta applicazione del modello tariffario in coerenza rispetto agli obblighi di concessione².

All’art. 78 viene individuata un’ipotesi di deroga al principio comunitario di non discriminazione nel momento in cui si prevede la possibilità di concludere accordi tra il gestore e gli utenti dell’aeroporto sul livello del servizio, con attribuzione all’Autorità di vigilanza della funzione di adottare le misure necessarie affinché gestore ed utenti procedano alle necessarie negoziazioni, consentendo al gestore, ai sensi dell’art. 79, di variare qualità ed estensione di specifici servizi, al fine di fornire agli utenti dell’aeroporto servizi personalizzati o terminali o parti di terminali specializzati con conseguente previsione di diritti aeroportuali di importo diverso.

Per quanto attiene, invece, al principio di consultazione viene prevista una procedura obbligatoria di consultazione, da svolgersi almeno una volta l’anno, tra gestore aeroportuale ed utenti dell’aeroporto, disciplinata al successivo co. 3 dell’art. 76.

Merita, infine, attenzione la disposizione di cui all’art. 77 che indica tassativamente: a) le informazioni che, nel rispetto del principio comunitario di trasparenza, devono provenire dal gestore in favore degli utenti: indicazione dei servizi e delle infrastrutture offerti; metodo utilizzato per calcolare i diritti aeroportuali; sistemi di tariffazione che tengano conto di costi delle infrastrutture, obiettivi di efficienza, incentivazione degli investimenti connessi all’innovazione tecnologica alla sicurezza dello scalo ed alla qualità dei servizi prestati³; struttura dei costi; introiti dei diritti e costo dei servizi, per i servizi prestati in cambio; se e quali finanziamenti pubblici vengono ottenuti ed a quali infrastrutture e servizi essi si riferiscono; progetto di previsione di diritti, crescita del traffico e investimenti previsti; effettiva utilizzazione delle infrastrutture e delle istallazioni; effetti conseguiti dai grandi investimenti proposti; b) le informazioni che devono invece provenire dagli utenti al gestore nella fase della procedura di consultazione di cui al richiamato art. 76: previsione di traffico; composizione ed utilizzo della propria flotta aerea; esigenze e progetti di sviluppo.

In conclusione, il quadro normativo di recepimento della direttiva comunitaria dispone un unico sistema normativo applicabile per tutti gli aeroporti nazionali indipendentemente dalla quantificazione del volume di traffico prevedendo, solo per gli aeroporti con soglia di traffico uguale o inferiore ad un milione di movimento passeggeri annuo, al co. 6 dell’art. 76, modelli semplificati di aggiornamento che abbiano come parametro di riferimento l’effettivo valore dei beni fruiti dall’utenza.

2.2 L’Autorità di vigilanza e i poteri

Come noto, il settore aeroportuale è stato caratterizzato, negli ultimi dieci anni da una paralisi del sistema tariffario per la confusione del relativo quadro normativo. La frammentarietà delle norme di riferimento e la presenza di diversi organi (Enac, Cipe, Ministeri a vario titolo competenti, Corte dei Conti ed altri) hanno determinato incertezza sui rispettivi ruoli, sulle procedure e sui tempi di applicazione⁴, e, soprattutto, un sistema di responsabilità frammentata tra i numerosi interlocutori, con conseguente risultato di “irresponsabilità istituzionale” tale da aver rallentato, da una parte, il rinnovamento delle infrastrutture aeroportuali, dall’altra il miglioramento della qualità dei servizi prestati a favore del passeggero e degli utenti dell’aeroporto a discapito della crescita e dello sviluppo economico del Paese.

Proprio in tale contesto si inserisce l’istituzione dell’Autorità indipendente di regolazione dei trasporti e la disciplina di recepimento delle disposizioni di cui alla direttiva 2009/12/CE di cui al d.l. n. 1/2012. L’istituzione dell’Autorità dei trasporti, quale organo imparziale ed indipendente, consente infatti di individuare un unico soggetto responsabile del procedimento e di semplificare e snellire le procedure previste nell’ordinamento italiano per la determinazione dei diritti aeroportuali rappresentando, al contempo, un completamento del sistema di regolazione indipendente nel settore dei servizi di pubblica utilità.

In sede di recepimento della previsione comunitaria di cui all’art. 11 dir. 2009/12/CE, che prevede che ciascun stato membro costituisca un’autorità di vigilanza nazionale indipendente alla quale attribuire il compito di garantire la piena e corretta applicazione delle misure adottate con assegnazione delle funzioni di cui all’art. 6, è stato previsto, all’art. 73 del d.l. n.1/2012, in sede di conversione del decreto, che nelle more dell’istituzione di detta Autorità le funzioni di Autorità di vigilanza siano svolte previo atto di indirizzo del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, in mancanza del quale risultano ancora svolte, sulla base di nota ministeriale di presa d’atto, da parte dell’Ente nazionale per l’aviazione civile (Enac).

All’Autorità di vigilanza sono stati attribuiti compiti autorizzativi, consultivi, direttivi, di differenziazione dei servizi, per qualità e specialità, e sanzionatori. Infatti, oltre alla funzione già accennata di istituzione di una procedura obbligatoria di consultazione periodica, tra gestore aeroportuale ed utente dell’aeroporto, l’Autorità di vigilanza ha altresì la duplice funzione di autorizzare il gestore aeroportuale di una rete aeroportuale – designabile sul territorio italiano con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze – ad introdurre un sistema di tariffazione aeroportuale comune e trasparente applicabile a tutta la rete, sempre nel pieno rispetto dei principi di cui all’art. 80, co. 1, del medesimo decreto legge nonché di applicare un sistema di tariffazione comune e trasparente presso gli aeroporti che servono la medesima città o agglomerato urbano. Quest’ultima facoltà risulta tuttavia subordinata al rispetto della normativa comunitaria, ad un dovere di informazione della Commissione europea, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero dell’economia e delle finanze e degli obblighi di trasparenza disciplinata nel sopra richiamato art. 77.

Con riferimento alla determinazione dei diritti aeroportuali per l’utilizzo delle infrastrutture e dei servizi in regime di esclusiva, l’art. 80 d.l. n. 1/2012 attribuisce all’Autorità in esame il compito di controllare che la misura dei diritti aeroportuali venga determinata nel rispetto dei principi di correlazione ai costi, trasparenza, pertinenza, ragionevolezza, consultazione, non discriminazione, orientamento alla media europea dei diritti aeroportuali esistenti in scali con analoghe caratteristiche infrastrutturali, di traffico e di standard del servizio offerto.

Nell’ambito del descritto complesso e poliedrico quadro delle funzioni attribuite all’Autorità di vigilanza rientra soprattutto quella di vigilanza e conseguentemente quella di natura sanzionatoria. Infatti, in caso di violazione dei principi enunciati in materia di determinazione dei diritti aeroportuali e di inosservanza delle linee di politica economica e tariffaria di settore, l’Autorità di vigilanza provvede, ai sensi dell’art. 80, co. 2-6, all’adozione dei provvedimenti di sospensione del regime tariffario istituito. A questo punto, dopo l’adozione del provvedimento di sospensione, dispone l’applicazione, per l’arco del periodo di sospensione, dei livelli tariffari preesistenti al regime sospeso, comunicando per iscritto al gestore le violazioni contestate con assegnazione di un termine di trenta giorni per procedere all’adozione dei provvedimenti dovuti. Nell’ipotesi in cui il gestore faccia decorrere inutilmente il termine indicato, l’Autorità di vigilanza adotta ogni idoneo provvedimento ai fini della determinazione dei diritti aeroportuali applicabili.

I profili problematici

Sulla base anche di quanto segnalato in sede parlamentare da parte dell’Associazione dei gestori aeroportuali, devono evidenziarsi alcune possibili criticità, in relazione alla concreta applicazione delle previsioni specifiche del d.l. n. 1/2012:

a) la necessità che l’Autorità di regolazione dei trasporti goda di una sostanziale ed effettiva imparzialità e indipendenza nell’esercizio delle funzioni alla stessa attribuite in sede di definizione dei modelli tariffari e di approvazione dei diritti aeroportuali come disciplinati nel d.l n. 1/2012. Infatti, sebbene le funzioni da attribuire a tale autorità siano dettagliatamente specificate, tuttavia nel nostro ordinamento sopravvivono ad oggi disposizioni normative che continuano ad attribuire a diversi soggetti, come Enti e Ministeri, alcune e specifiche competenze e funzioni relative a fasi di regolazione economica nell’ambito del trasporto aereo, con particolare riferimento a quella decisionale;

b) la determinazione dei modelli tariffari di riferimento rispetto alla soddisfazione di esigenze anche di natura economica. Si è infatti ritenuto che la fissazione di un unico modello, peraltro da adottare nel rispetto dei principi di cui al d.l. n. 248/05 che disciplina “un sistema di regolazione tariffaria in cui le compagnie aeree vengono sussidiate con una parte dei profitti delle attività commerciali realizzate, in modo imprenditoriale, dai gestori”⁵ possa disincentivare gli investimenti economici da parte dei soggetti privati con ciò impedendo che il settore in esame possa crescere e svilupparsi;

c) l’incertezza sulle procedure di determinazione dei diritti aeroportuali in quanto il decreto sulle liberalizzazioni non ha introdotto un limite di tempo entro il quale l’Autorità di vigilanza è tenuta a pronunciarsi sul modello tariffario indicato dal gestore aeroportuale, nei modi e nei termini sopra tracciati, e sulle tariffe specificate dal gestore stesso a seguito della consultazione con gli utenti. Tale assenza di determinazione potrebbe rappresentare un’ipotesi di contrasto tra la normativa nazionale di recepimento rispetto alle previsioni della direttiva comunitaria.

Altra possibile ipotesi problematica che merita di essere indicata è quella relativa alla designazione, ai sensi dell’art. 74, co. 1, d.l. n. 1/2012 delle reti aeroportuali sul territorio italiano. L’assenza di qualsivoglia indicazione di presupposti, condizioni, modi, termini e procedura, per la designazione delle reti aeroportuali potrebbe causare, da una parte, un caso di violazione dei principi di non discriminazione e di trasparenza, dall’altra, l’impossibilità di procedere alla stessa designazione.

Infine, un ulteriore aspetto problematico è rappresentato dalla disciplina di cui agli artt. 78 e 79 (norme di qualità e differenziazione dei servizi), in quanto, anche in quest’ambito, vengono indicati facoltà e poteri dell’Autorità di vigilanza senza che vi sia la specificazione della procedura in termini di condizioni e di tempi.

Note

¹ La Commissione europea, stante il decorso del termine ultimo del 15.3.2011 fissato per il recepimento delle direttiva comunitaria 2009/12/CE, ha avviato la procedura di infrazione n. 2001/0608 che attualmente è allo stadio di parere motivato.

² La previsione normativa di cui al comma in esame è stato oggetto di emendamento da parte del Senato della Repubblica. Più precisamente nel d.l. n. 1/2012 veniva prevista l’attribuzione, al gestore aeroportuale, dell’individuazione del modello tariffario e la determinazione dell’ammontare dei diritti aeroportuali e l’estensione all’attività dell’Autorità di vigilanza non solo del compito di verifica del modello tariffario ma anche dell’ammontare dei diritti con approvazione entro il termine di quaranta giorni.

³ L’art. 7 della direttiva 2009/12/CE non fa alcun riferimento ad ipotesi di tariffazione pluriennale e i sistemi di tariffazione di cui all’art. 77, co. 2, lett. c), d.l. n. 1/2012 non figura nella normativa comunitaria.

⁴ La Commissione Trasporti della Camera, con il documento conclusivo sull’indagine conoscitiva sul sistema aeroportuale italiano del 17.2.2010 e nelle relazioni della IX Commissione Trasporti del Parlamento hanno individuato, come una delle principali cause di limitazione al processo di liberalizzazione del trasporto aereo e dello sviluppo e della crescita delle infrastrutture aeroportuali, nella eccessiva complessità e frammentarietà del quadro normativo di settore.

⁵ Assaeroporti, Associazione Italiana Gestori Aeroporti, Audizione X Commissione, Commissione Industria del Senato, d.l. 07.02.2012, n. 3110, 2.