Agenzie europee [dir. UE]

Abstract

Le agenzie dell’Unione europea sono organismi dotati di personalità giuridica e di autonomia amministrativa e finanziaria. Sono molto diffuse in numerosi settori, ne esistono di più tipi e non se ne ha una definizione ufficiale. Sono istituite tramite un atto di diritto derivato al fine di attuare politiche europee e svolgono funzioni eterogenee: di natura consultiva basata su competenze tecnico-scientifiche, di raccolta e diffusione di informazioni, o di regolazione diretta di specifici settori. Costituiscono uno strumento organizzativo finalizzato a decentrare la governance di determinate materie, sottraendo poteri alle autorità politico-amministrative, ma garantendo la collaborazione con la Commissione e con i governi nazionali. L’utilizzo di competenze tecniche e specialistiche favorisce l’armonizzazione a livello europeo, ma presenta problemi di accountability.

Definizione, Tratti distintivi e classificazione
Nascita, sviluppo e prospettive dell’agencification nell’UE
Funzioni e organizzazione delle agenzie europee
Le agenzie e l’unione e le agenzie e gli stati membri
Amministrare tramite le agenzie
I problemi aperti: atipicità e accountability
Conclusioni
FONTI NORMATIVE
BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE
Definizione, Tratti distintivi e classificazione

Le agenzie dell’Unione europea sono organismi dotati di personalità giuridica e di autonomia amministrativa e finanziaria. Vengono istituite tramite un atto di diritto derivato per favorire lo sviluppo del mercato unico e per attuare le politiche dell’Unione. Svolgono funzioni di natura consultiva basata su competenze tecnico-scientifiche, di raccolta e diffusione di informazioni, di gestione diretta di specifici settori (EU, Analytical Fiche n. 1, 2010, 1-2).

Un primo aspetto decisivo per comprendere la ratio delle Agenzie risiede nel ruolo di supporto e ausiliarietà loro affidato: nella Comunicazione della Commissione europea sull’Inquadramento delle agenzie europee di regolazione si legge che queste «sono incaricate di partecipare attivamente all’esercizio della funzione esecutiva mediante atti che contribuiscono alla regolamentazione di un dato settore» (Commissione CE, Comunicazione della Commissione, Inquadramento delle agenzie europee di regolazione, Bruxelles, 11.12.2002, COM(2002)718, 4). Le Agenzie, quindi, non dispongono direttamente del potere di regolazione – salvo alcune eccezioni –, ma vi «contribuiscono» nei vari settori di competenza: in questo modo, pur non avendo poteri decisionali diretti, «partecipano attivamente alla funzione esecutiva». Questa ambivalenza costituisce un elemento chiave del successo delle agenzie, visibile in un ricorso massiccio e sempre più frequente a tale modello, ossia la capacità di condizionare e indirizzare in misura rilevante la governance di un settore, senza sottrarre poteri regolatori formali alla Commissione e agli Stati membri.

A dispetto dei vari tentativi di delineare un modello uniforme – con definizioni comuni («any autonomous legal entity set up by the legislative authority, in order to help regulate a particular sector at European level and help implement a Community policy», Commissione UE, 2005, 11) o con l’approvazione di un documento strategico che delinea un orientamento unico (Dichiarazione congiunta del Parlamento europeo, del Consiglio dell'UE e della Commissione europea sulle agenzie decentrate, UE, 2012) – un elemento fondamentale caratterizza strutture e poteri di tali figure: l’eterogeneità. A oggi non si può identificare e definire un solo modello di agenzia europea.

Come è stato osservato (Alberti, J., 2018, 1 ss.), non vi è una definizione pacifica di “agenzia dell’Unione europea” ed essa è assente sia nei Trattati, sia nel diritto derivato. A conferma, le agenzie non sono ricomprese tra gli organi contenuti nell’elenco dell’art. 13, par. 1, TUE, né tra quelli a cui il medesimo articolo, al par. 4, attribuisce funzioni consultive. Quindi non possono essere considerate istituzioni dell’Unione. A quanto detto si aggiunga che, con l’intensificarsi del cosiddetto fenomeno di agencification e con la comparsa, nel 2003, delle «agenzie esecutive», vi sono state numerose sovrapposizioni tra le varie categorie di agenzie.

Per ciò che concerne i poteri attribuiti a tali organismi, si registrano importanti differenze, tra agenzie con meri compiti ausiliari e di diffusione di informazioni (Istituto europeo per l’uguaglianza di genere – EIGE; Agenzia europea per le sostanze chimiche – ECHA; Agenzia europea dell’ambiente – AEA), agenzie con funzioni consultive, istruttorie e di assistenza tecnica (Agenzia europea per i medicinali – EMA; Autorità europea per la sicurezza alimentare – EFSA; Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera – Frontex), agenzie con poteri regolatori diretti e a efficacia vincolante (Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia – ACER; Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati – ESMA).

Si riscontrano modelli diversi anche nei rapporti con la Commissione: alcune agenzie godono di piena indipendenza (si pensi all’EFSA o al Sistema europeo di vigilanza finanziaria – SEVIF); altre invece si trovano in posizione di autonomia parziale rispetto all’organo esecutivo dell’Unione (come l’AEA).

Per tutte vige il criterio del decentramento: il modello si configura come «uno strumento organizzativo al quale si ricorre al duplice fine di dare un ordinamento decentrato alla materia e di garantire la collaborazione tra l’amministrazione centrale comunitaria e i governi nazionali» (Chiti, E., 2002, 401). Pertanto, determinate funzioni di regolazione, per lo più di natura indiretta, sono sottratte alla Commissione Ue e affidate a organismi indipendenti o solo autonomi, collegati e coordinati con autorità nazionali operanti nelle medesime materie di competenza (Chiti, E., 2018, 752).

La finalità dell’agencification, quindi, è quella di evitare di accentrare troppi poteri regolatori in capo alla Commissione, mantenendo la governance di determinati settori appannaggio dell’Ue e, al contempo, coinvolgere gli Stati membri, attraverso sistemi organizzativi a rete. In questo modo si sottraggono alcuni poteri e attività agli organi elettivi o comunque politico-amministrativi, affidandoli, per varie ragioni e con varie modalità operative, ad altri organismi, stabilendo al contempo meccanismi di collegamento e raccordo «settoriale» – ossia basato sulla materia, sul settore di riferimento – con analoghe strutture nazionali. Ciò favorisce il modello amministrativo a rete, molto diffuso in ambito extra-nazionale, in cui più attori istituzionali instaurano una serie di relazioni stabili, continuative e non gerarchiche.

Le agenzie definite decentrate, o regolatorie, contribuiscono all’attuazione delle politiche dell’UE e rafforzano la cooperazione tra quest’ultima e i governi degli Stati membri, riunendo le competenze tecniche e specialistiche disponibili a livello nazionale ed europeo. Sono istituite per un periodo indeterminato, hanno sede in vari Paesi dell’UE e forniscono alle istituzioni e ai Paesi dell’UE conoscenze specializzate in molteplici campi.

Al fine di stabilire una classificazione di tali soggetti, si può guardare proprio ai settori di competenza. A riguardo, ventisette agenzie si occupano di questioni attinenti alle politiche e alle azioni interne dell’Ue. Oltre a queste, sono state istituite agenzie per svolgere compiti molto specifici di natura tecnica, scientifica e amministrativa nell’ambito della politica di sicurezza e di difesa comune dell’Unione europea: i soggetti competenti sono in entrambi i casi tre, per un totale di trentatré agenzie.

Vi sono poi anche le «agenzie esecutive», recentemente istituite dalla Commissione europea per gestire compiti specifici relativi a programmi dell’UE per un periodo di tempo limitato, che hanno un ruolo marginale rispetto a quelle decentrate o regolatorie.

Nascita, sviluppo e prospettive dell’agencification nell’UE

Le prime agenzie furono create tramite Regolamenti adottati dal Consiglio negli anni Settanta (il Centro Europeo per lo Sviluppo della Formazione Professionale e la Fondazione Europea per il Miglioramento delle Condizioni di Vita e di Lavoro) con il fine di contribuire alla conoscenza e all’informazione sull’Europa, ma la maggioranza di esse ha avviato l’attività tra il 1994 e il 1995. Quest’ultime sono state pensate come strumenti per attuare le politiche Ue, come il mercato comune. La maggior parte delle agenzie nate dal 2000 in poi ha un duplice compito: fornire un supporto tecnico-scientifico e migliorare la cooperazione tra Stati membri in varie aree (UE, Analytical Fiche nr. 2, 2010b, 1).

I Trattati europei non prevedono alcuna disposizione esplicita in merito al potere di istituire agenzie o altri organismi decentrati. La creazione di tali figure è sin qui avvenuta tramite normazioni secondarie (Regolamenti adottati dal Parlamento europeo e/o dal Consiglio), basate sulla cosiddetta clausola di flessibilità di cui all’art. 352 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), giustificando la creazione delle agenzie come «azioni necessarie per realizzare (…) uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine». Successivamente, il legislatore europeo ha fatto riferimento all’art. 114 TFUE, relativo al riavvicinamento delle legislazioni nazionali. Come è stato notato nella sentenza C. giust., 2.5.2006, C-217/04, Regno Unito c. Parlamento europeo e Consiglio dell’unione europea, il richiamo a tale articolo si giustifica in quanto l’atto istitutivo dell’organismo decentrato si inserisce in un quadro di misure aventi a oggetto l’armonizzazione del mercato interno e, parallelamente, all’agenzia vengono attribuiti poteri connessi alla materia oggetto dell’armonizzazione (Piselli, R., 2017, 6). Infine, la base legale delle varie agenzie è rinvenibile nelle specifiche discipline di settore.

Tre sono le peculiarità che caratterizzano le agenzie di più recente istituzione: più indipendenza dalla Commissione; un maggiore coinvolgimento dei regolatori nazionali; significativi poteri che rimangono in capo alla Commissione per ciò che concerne le funzioni propriamente regolative (Chiti, E., 2010, 67).

Con riferimento al primo aspetto, si nota un incremento di istituzioni indipendenti dalla Commissione – e in generale dalle istituzioni politico-amministrative –, che svolgono funzioni caratterizzate da elevate competenze di natura tecnico-scientifica (si pensi, ad esempio, al già citato SEVIF, istituito nel 2010 e comprendente le tre autorità europee di vigilanza, il Comitato europeo per il rischio sistemico e le autorità nazionali di vigilanza con il compito primario di assicurare una vigilanza finanziaria coerente e adeguata in tutta l’UE).

Il ricorso alle valutazioni tecniche migliora l’efficacia e l’efficienza del processo decisionale, che può basarsi sulle indicazioni date da esperti, più avvezzi – rispetto a burocrati e politici – ad affrontare determinati problemi. Inoltre è un modello decisionale tendenzialmente neutrale: è la tecnica e non l’opinione politica a indirizzare gli interventi pubblici, segnatamente in settori delicati e cruciali, dove possono entrare in conflitto visioni alternative. Infine, tale modello ha una valenza e un effetto comune, che prescinde dagli Stati, giacché, basandosi sull’oggettività delle opinioni di esperti indipendenti, è applicabile in tutti i Paesi dell’Ue o in aree anche più vaste senza bisogno del consenso della collettività. Questo modello di regolazione – a rete, fondato su expertise e competenza e indipendente dalla politica – è sempre più diffuso su scala extra-nazionale, giacché favorisce il dialogo tra autorità e la neutralizzazione – e quindi l’armonizzazione – del decision making.

Nello sviluppo di tale approccio regolatorio, le agenzie europee costituiscono uno strumento organizzativo agile e flessibile, che ben si attaglia a porre in essere e sviluppare le diverse tipologie di amministrazione tecnica e che però si distingue dalle autorità amministrative indipendenti operanti in ambito nazionale, le quali esercitano poteri di regolazione e di amministrazione diretta in posizione di totale indipendenza dai governi.

In merito alla seconda caratteristica, l’istituzione di nuove agenzie con poteri di governance indiretta (tramite attività consultiva) in vari settori cruciali dell’ordinamento Ue non pregiudica le competenze su scala nazionale. Queste, infatti, pur essendo sottratte al controllo politico degli esecutivi, riprendono vigore tramite autorità o enti dotati di ampia autonomia – quando non di vera e propria indipendenza – che tramite le loro competenze tecniche e operative dialogano con le agenzie europee, mantenendo voce in capitolo nell’attività istruttoria e in quella decisoria.

Infine, la Commissione non perde il controllo sulle potestà di intervento nei settori affidati alla cura delle agenzie, giacché in molti casi conserva il potere decisorio finale, che pur essendo influenzato dalle valutazioni degli organismi consultivi può comunque discostarsi da queste; in altri, partecipa direttamente alle decisioni interne alle agenzie, con dei rappresentanti nel consiglio di amministrazione; in altri ancora esercita un potere di controllo sull’operato delle stesse agenzie, condizionandone l’attività.

Nel complesso il modello è peculiare: composito, perché articolato su più soggetti di diversi ordinamenti; incentrato sull’esercizio di funzioni indirette, come quella consultiva; armonizzato e decentrato al tempo stesso; neutrale e tecnico, ma con poteri decisori in capo alle autorità di natura politico-amministrativa.

Con riferimento ai possibili sviluppi futuri, si deve menzionare nuovamente l’orientamento comune sulle agenzie decentrate dell’UE: concordato nel luglio 2012 dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione, esso definisce un quadro più coerente ed efficace per il funzionamento di tali organismi. Si tratta del primo accordo politico-strategico sul tema, ancorché privo di forza vincolante sulle agenzie già attive e con valenza per il futuro. Al fine di darvi seguito, nel corso di questi anni, la Commissione ha posto in essere varie attività e ha pubblicato una prima relazione nel 2013 e poi un’altra nel 2015. Per attuare l’orientamento comune e per dar luogo a una governance più coerente di tali organismi, essa ha stabilito una serie di indirizzi e linee guida che mirano a standardizzare e armonizzare: gli accordi di sede per l’istituzione delle agenzie; gli orientamenti sulla prevenzione e la gestione dei conflitti di interessi; le procedure da seguire nella fase di istituzione di un’agenzia; gli orientamenti in materia di elaborazione del bilancio in base ai risultati (Commissione Ue, Relazione sui progressi compiuti nell’attuazione dell’orientamento comune sulle agenzie decentrate dell’UE, Bruxelles, COM(2015), 2-3).

Funzioni e organizzazione delle agenzie europee

Come anticipato, non è agevole delineare le funzioni comuni a tutte le agenzie europee. Queste possono essere sintetizzate, come anticipato, in tre compiti fondamentali: diffusione di informazioni e notizie; consulenza tecnico-scientifica; interventi di amministrazione diretta.

Più in dettaglio, le agenzie svolgono le seguenti attività, anche se non tutte dispongono dei medesimi poteri e questi sono di volta in volta adattati ai vari settori oggetto di regolazione: integrare e coordinare i lavori delle autorità nazionali di regolamentazione; contribuire a creare un corpus unico di norme standard per i rispettivi settori di riferimento; assicurare un miglioramento delle garanzie procedurali (trasparenza, efficienza, partecipazione, equità di trattamento, ecc.) nella regolazione dei vari settori; promuovere la cooperazione fra autorità nazionali e, in caso di controversie che coinvolgono più di un Paese, svolgere un’opera di mediazione; adottare decisioni individuali vincolanti; fornire assistenza e consulenza tecnico-scientifica alle istituzioni europee e agli Stati membri; svolgere il monitoraggio, il controllo e la vigilanza dei mercati (dell’energia, della finanza, del credito, ecc.), in stretta collaborazione con le autorità nazionali di regolamentazione; fornire assistenza professionale e amministrativa; raccogliere informazioni e condividere le migliori pratiche fra i regolatori nazionali; istituire e assistere gruppi di lavoro di esperti; porre in essere azioni di sensibilizzazione; condividere conoscenze in rete per informazioni accurate e affidabili sui vari temi; dar vita a reti strategiche e partenariati con governi e organizzazioni di privati; svolgere attività di formazione e ricerca.

Con riferimento all’organizzazione, la struttura tipo delle agenzie prevede la presenza di: un consiglio di amministrazione; un direttore esecutivo; uno o più comitati scientifici.

Il consiglio di amministrazione si presenta in composizione diversa a seconda delle agenzie, all’interno delle quali svolge funzioni e attività sulla base di quanto disposto nei vari atti istitutivi. Nondimeno, in quasi tutte le agenzie esso consta di rappresentanti degli Stati membri e della Commissione. In due agenzie istituite nell’ex terzo pilastro (CEPOL e EUROJUST), la Commissione è presente meramente con lo status di osservatore. Nei consigli di amministrazione possono essere presenti anche altre agenzie, o altre istituzioni esterne all’Unione europea, e delegazioni di stakeholder (Alberti, J., 2018, 171). Le modalità con cui i membri del Cda vengono selezionati sono variabili, a seconda dell’agenzia e del suo grado di autonomia o indipendenza dalla Commissione.

Al vertice dell’agenzia vi è il direttore esecutivo, con poteri di rappresentanza nei rapporti con le istituzioni dell’Unione e con i soggetti esterni e responsabile dell’esecuzione della spesa. È nominato dal Cda, su proposta della Commissione ed esercita le proprie funzioni in maniera indipendente (Alberti, J. 2018, 178).

All’interno delle agenzie operano poi altri organi, con funzioni consultive e operative, prevalentemente di natura tecnico-scientifica. Possono essere permanenti o creati ad hoc, composti da esperti o da rappresentanti di vari interessi diffusi connessi con l’operato delle agenzie. In molti casi – visto il crescente ruolo consultivo di molte agenzie – si rinvengono comitati scientifici, con funzione di consulenza tecnica: tale attività costituisce la base delle decisioni dell’agenzia o informa il contenuto degli atti da questa adottati.

In sedici agenzie sono inoltre previsti organi di raccordo con gli Stati membri, composti da delegati nazionali, con funzioni di coordinamento, consultazione e cooperazione (EU, Analytical Fiche nr. 11. Agencies’internal bodies coordinating relations with national authorities,2010c, 1).

Le agenzie e gli stati membri e le agenzie e l’unione

Il modello organizzativo per agenzie contribuisce alla creazione di sistemi di regolazione settoriali e compositi, che mettono in relazione diretta organismi dell’Ue e degli Stati membri. In questo modo l’integrazione europea incide anche sull’attività e sull’organizzazione amministrativa domestica, talvolta alterando anche la struttura dei sistemi di regolazione nazionali: l’ordinamento europeo non si limita a un’influenza indiretta e di carattere discendente, ma assorbe le amministrazioni nazionali in un sistema a sé, comunicante e integrato, dotato di autonomia gestionale e organizzativa, in alcuni casi indipendente dai poteri politici; per far questo dispone che gli Stati membri si dotino di strutture aventi caratteri e natura analoghi a quelli europei.

Vengono così a costituirsi organismi che non fanno parte dell’organizzazione strumentale dello Stato e neanche dell’Ue, ma si qualificano in modo autonomo, con riferimento alla funzione da essi svolta: l’integrazione è funzionale, coesiste con una distinzione strutturale e risponde a finalità e interessi comuni. I rapporti tra agenzie e Stati membri sono in taluni casi di coordinamento; in altri di relazioni comunicative con scambio di informazioni, buone pratiche e azioni congiunte; in altri ancora il collegamento è istituzionale, con rappresentanti di organismi statali con funzioni analoghe, che operano all’interno delle stesse agenzie europee, ad esempio nei comitati consultivi.

Queste forme di dialogo sono di natura inter-amministrativa: non coinvolgono governi, ma direttamente le amministrazioni compenti. Inoltre si tratta di un dialogo tecnico-funzionale, non diretto a formulare strategie o indirizzi, ma finalizzato a completare istruttorie, migliorare la conoscenza su temi specifici, dare attuazione concreta a misure di regolazione, anche assunte altrove.

Un tipo di relazione ancora debole nel sistema delle agenzie è invece quella inter-settoriale, ossia la collaborazione e il dialogo tra organismi analoghi, operanti in settori diversi, con strumenti di coordinamento reciproco (Chiti, E., 2010, 74).

I rapporti tra le agenzie e le istituzioni dell’Unione, al contempo, non vengono meno: oltre alla presenza di rappresentanti della Commissione nel Cda, si devono citare il «sistema di allarme» delle agenzie e le valutazioni periodiche. Con riferimento al primo, il cosiddetto «alert-warning system» consiste nella responsabilità – sin qui non ancora esercitata –, in capo ai rappresentanti della Commissione, di avvisare con atto accuratamente motivato il Parlamento europeo e il Consiglio in caso vi siano «serious reasons for concern that an agency’s Management Board is about to take decisions which may not comply with the mandate of the agency, may violate EU law or be in manifest contradiction with EU policy objectives» (Commissione Ue, Roadmap on the follow-up to the Common Approach on EU decentralised agencies, Brussels, 2012, 1-2).

In merito alle valutazioni, gli atti istitutivi di diciassette agenzie stabiliscono che le stesse si affidino a forme di valutazione esterne e indipendenti, mentre per le restanti tale compito è affidato alla Commissione. Queste valutazioni hanno scadenza periodica variabile (possono essere annuali, triennali o anche di più lunga durata) e prendono in considerazione l’attuazione dell’atto istitutivo, i metodi di lavoro, i risultati ottenuti, il rispetto del mandato, l’esercizio effettivo dei poteri attribuiti e l’impatto dell’attività dell’agenzia (EU, Analytical Fiches nr. 29, Evaluation of Agencies, 2010d, 1-2). La presenza di tale istituto dà luogo a meccanismi di controllo e verifica, che in molti casi sono esercitati, come detto, dalla Commissione europea. Ciò costituisce una conferma del fatto che le agenzie non sono separate dalle istituzioni dell’Unione, segnatamente dalla Commissione, la quale – in molti casi – dispone di diversi strumenti per condizionarne l’operato.

Amministrare tramite le agenzie

Uno dei tratti distintivi più importanti del modello delle agenzie consiste nella maggiore “europeizzazione” della regolazione di alcuni settori, attuata tramite un sistema peculiare, al tempo stesso tecnico, decentrato e reticolare. La necessità di regolare determinate materie secondo un approccio comune non avviene semplicemente trasferendo il potere di governance di queste ultime in capo alla Commissione, ma tramite l’istituzione di organismi dislocati sul territorio europeo, che pur essendo in alcuni casi in posizione di indipendenza dalla stessa Commissione e dagli Stati, non si strutturano come autorità amministrative indipendenti.

Questo sistema regolatorio crea delle connessioni e segue, quindi, la «logica tendenzialmente sezionale” (Chiti, E., 2009, 419) dell’europeizzazione dei sistemi amministrativi nazionali, perché i network comuni si creano attorno a settori specifici. Al contempo, all’interno del modello delle agenzie, rileva la centralità della funzionalizzazione delle amministrazioni interne, necessarie per l’attuazione delle decisioni regolatorie nelle varie materie.

La governance europea tramite agenzie consente un’attuazione decentrata e parzialmente autonoma delle politiche comuni che al tempo stesso rafforza l’integrazione perché attrae le amministrazioni degli Stati membri su competenze che non sono di esclusiva pertinenza delle Istituzioni dell’Unione. Inoltre, essa scongiura un’eccessiva esecuzione diretta – che soffrirebbe del deficit amministrativo dell’Unione, priva di un apposito sistema amministrativo – e supera la resistenza degli Stati membri che non vogliono delegare troppi poteri regolatori alla Commissione. In questo modo, le amministrazioni nazionali mantengono un ruolo cruciale nell’attuazione delle policy, ma all’interno di un sistema comune, di un network, che tramite il modello a rete e la cooperazione tecnica, europeizza la governance di settori fondamentali, di rilevanza europea (Chiti, E., 2018, 751-752).

Al contempo, a livello nazionale, la regolazione dei settori di competenza delle agenzie si slega in misura ulteriore dall’esecutivo e dagli indirizzi provenienti dagli organi politici: l’europeizzazione e l’agencification di determinate materie rafforza lo scudo di indipendenza delle autorità competenti nei confronti dei governi nazionali e, grazie all’impalcatura normativa predisposta dal legislatore europeo, ne rafforza il carattere tecnico, accentuandone il ruolo di amministrazioni direttamente rivolte alla collettività servita.

In questo modo il diritto europeo svolge un duplice effetto su alcune figure giuridiche statali: favorendo la giuridicizzazione e la neutralità dell’amministrazione a discapito del predominio degli organi rappresentativi, agevola lo «sganciamento» delle amministrazioni dalla direzione e dal controllo delle istituzioni statali, dagli indirizzi di governo e dalla direzione politica e, al contempo, europeizza la regolazione del settore di riferimento.

L’aumento di competenze e funzioni di natura tecnica, quindi, tende a coincidere – contribuendo al suo sviluppo – sia con un aumento di compiti connaturati da criteri neutrali, sia con un più forte collegamento degli stessi soggetti pubblici nazionali ad istituzioni e ordinamenti extra-statali.

I problemi aperti: atipicità e accountability

Il modello di regolazione tramite agenzie solleva almeno due problemi, non ancora risolti ed entrambi connessi alle garanzie di accountability fornite dagli organismi in oggetto (per tutti Saurer, J., 2009, passim).

In primo luogo, la complicazione del modello e la sua eterogeneità se da un lato si rivelano utili ad affrontare le diverse problematiche proprie dei vari settori affidati alla governance delle agenzie, dall’altro sottraggono certezza giuridica al sistema, che non possedendo tratti comuni predefiniti e un inquadramento normativo riconoscibile, mostra la propria debolezza in termini di organizzazione, funzioni e attività. Oltre che di riconoscibilità per gli amministrati.

Un tale «heterogeneous pattern» (Gerardin, D., 2005, 222) rende difficile identificare funzioni, caratteri distintivi e attività proprie delle agenzie e ne rende più incerta la disciplina giuridica: la complicazione del quadro organizzativo, pur prevedendo strumenti di raccordo tra autorità e meccanismi di apertura a favore degli amministrati, diminuisce la certezza giuridica e favorisce l’irresponsabilità politica e giuridica delle agenzie, andando a ridurre i poteri di power-checking a favore dei destinatari delle decisioni. Sarà quindi più complesso discernere le fasi sovranazionali da quelle nazionali o prendere in esame gli atti imputabili alle agenzie o ad altre istituzioni e quindi individuare le ragioni di fatto e di diritto delle decisioni o rivalersi sugli autori di eventuali atti da contestare.

In secondo luogo, stante un incremento delle agenzie indipendenti, slegate dalla Commissione e dagli Stati membri, si registra un ulteriore problema di accountability, giacché queste, per mantenere il proprio status di indipendenza, si sottraggono a controlli efficaci sul loro operato, per non minare la terzietà nel valutare le decisioni, che sarebbero condizionabili da controlli e valutazioni di natura politica o teleologica. Per compensare questa diminuzione di accountability le agenzie indipendenti poggiano sulla competenza tecnico-scientifica – per cui tramite un livello elevato di expertise si neutralizza e rende oggettivo il momento decisionale – e sulle garanzie procedurali, che assicurano un’attività il più possibile legittima e sottoposta a criteri giuridici.

Sotto il primo profilo, si è già osservato come tale tecnica decisionale presenti vari pregi, neutralizzando il decision-making e scongiurando, quindi, eventuali forme di arbitrio, favorendo invece l’armonizzazione delle regolazioni, uniformate dall’oggettività dei responsi scientifici. Nondimeno, segnatamente quando la comunità scientifica è divisa, i dati sono incerti o gli esperti non sono adeguatamente protetti da pressioni o condizionamenti, il momento tecnico può costituire un fattore critico, perché indirizza – quando non vincola – l’amministrazione a scelte che non possono essere considerate neutrali, rischiando quindi di essere arbitrarie, discutibili o non condivise da destinatari e soggetti interessati. La tecnica, quindi, non è immune da contaminazioni di natura politico-discrezionale, sia per l’opinabilità di alcuni studi scientifici, sia per il condizionamento dei soggetti preposti a tali studi e non sempre riesce ad assicurare neutralità e obiettività.

Il peso regolatorio indiretto degli atti delle agenzie conferma la necessità di elevati ed efficienti meccanismi procedurali e organizzativi per assicurare imparzialità, buon andamento e trasparenza di tali organismi: anche gli organismi tecnici, come quelli politici, devono offrire garanzie di legittimazione e neutralità, arrivando ad aprirsi alla stessa società civile. Per ottenere questi risultati, adoperano strumenti del diritto amministrativo, sottoponendosi a principi e regole procedurali atte a garantire un’attività imparziale, trasparente, partecipata, motivata e proporzionata.

Attraverso l’applicazione di principi e garanzie tipiche dei procedimenti amministrativi domestici, segnatamente quelli componenti la clausola del due process of law, le agenzie, pur essendo organismi eterogenei e non sottoposti a un controllo politico-amministrativo, possono offrire adeguate garanzie di buon andamento e good governance. Il rispetto di requisiti come la trasparenza, la partecipazione degli interessati, l’obbligo di motivare i propri atti, la proporzionalità, ecc. possono avere l’effetto di incrementare efficienza ed efficacia, garantire imparzialità e buon andamento e sopperire alla diminuzione di democraticità, dovuta alla natura non rappresentativa delle agenzie e accentuata dalla peculiare struttura costituzionale dell’Unione che non consta di una soddisfacente divisione dei poteri istituzionali.

CONCLUSIONI

A oggi, la struttura e il funzionamento delle diverse agenzie europee costituiscono un tema di studio «a partire dal quale tentare di ricostruire tendenze più generali dell’organizzazione amministrativa europea» (Chiti, E., 2010, 59). A riguardo, si individuano almeno tre tratti distintivi, particolarmente importanti.

In primo luogo, la loro eterogeneità, giacché pur avendo molti tratti comuni, sul piano delle funzioni, dell’organizzazione e dei rapporti con altre istituzioni, non si ravvisa ancora un modello unico. Si conferma il modello dell’ad hoc-crazia e quindi la flessibilità dell’organizzazione amministrativa extra-nazionale e dell’Ue in particolare.

In secondo luogo, le agenzie tengono insieme più esigenze, di vario tipo: da un lato decentrano la competenza nella regolazione di determinate materie, in parte sottratta alla Commissione o ai governi nazionali, dall’altro europeizzano la governance di determinati settori, senza far uscire di scena gli Stati. Al contempo, sfruttano la neutralità delle competenze tecniche e specialistiche, mantenendo invariati alcuni poteri decisori che rimangono in capo agli organi politico-amministrativi (Commissione e governi nazionali).

In terzo luogo, favoriscono lo sviluppo di amministrazioni a rete, basate sul collegamento tra autorità (nazionali e sovranazionali) e sulla neutralizzazione del decision-making. Questo modello è funzionale a rafforzare l’integrazione e l’armonizzazione a livello europeo, ma si traduce spesso in forme di regolazione indiretta che, non essendo sottoposte a controlli o a meccanismi di revisione efficaci e diretti, sollevano problematiche di effettiva accountability degli organismi in parola, parzialmente risolvibili tramite le garanzie procedurali del diritto amministrativo.

FONTI NORMATIVE

Art. 352 del TFUE e art. 114 TFUE.

BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE

Tutti i manuali di diritto dell’Unione europea e di diritto amministrativo europeo dedicano una parte alle Agenzie.

Si segnalano qui inoltre, Alberti, J., Le agenzie dell’Unione europea, Milano, Giuffré, 2018; Arena, G., Agenzia amministrativa, in Enc. giur. Treccani, Roma, 1999, 1 ss.; Bassi, N., Agenzie nazionali ed europee, in Enc. dir., Annali, II, t. 2, Milano, 2009, 41 ss.; Chiti, E., Le agenzie europee. Unità e decentramento nelle amministrazioni europee, Padova, 2002; Chiti, E., La dimensione europea e globale, in Torchia, L. (a cura di), Il sistema amministrativo italiano, Il Mulino, 2009; Chiti, E., La trasformazione delle agenzie europee, in Rivistra trimestrale di diritto pubblico, 2010, 1; Chiti, E., Decentralized Implementation. European Agencies, in Oxford Principles of European Union Law, 2018; Commissione CE, 2002, Comunicazione della Commissione. Inquadramento delle agenzie europee di regolazione, Bruxelles, 11.12.2002, COM(2002) 718; Commissione Ue, Draft. Interinstitutional Agreement on the operating framework for the European regulatory agencies, Brussels, 25.02.2005, COM(2005)59; Commissione Ue, Roadmap on the follow-up to the Common Approach on EU decentralised agencies, Brussels, 2012; Commissione Ue, Relazione sui progressi compiuti nell'attuazione dell'orientamento comune sulle agenzie decentrate dell'UE,  Bruxelles, COM(2015) 179; EU, Analytical Fiche Nr 1, 2010; EU, Analytical Fiche Nr 2, 2010b; EU, Analytical Fiche Nr° 11. Agencies’ internal bodies coordinating relations with national authorities, 2010c; EU, Analytical Fiche Nr 29. Evaluation of agencies, 2010d; UE, Dichiarazione congiunta del Parlamento europeo, del Consiglio dell'UE e della Commissione europea sulle agenzie decentrate, 2012; Gerardin, D., The development of European Regulatory Agencies: Lessons frtom the American Experience, in Gerardin, D., Munoz, R., Petit, N., Regulation throug Agencies in the EU. A New Paradigm of European Governance, Edward Elgar, Cheltenham, UK – Norhtampton, 2005; Gilardi, F., Delegation in the Regulatory State. Independent Regulatory Agencies in Western Europe, Edward Elgar, Cheltenham, UK - Northampton, MA, USA, 2008; Matieu, E., Regulatory Delegation in the European Union. Networks, Committees and Agencies, MacMillan, London, 2016; Piselli, R., Uno sguardo alle agenzie decentrate attraverso il prisma del principio di sussidiarietà, in Amministrazione in cammino, 2017; Salvatore, V., a cura di, Le Agenzie dell’Unione Europea. Profili istituzionali e tendenze evolutive, Jean Monnet Centre of Pavia, 2011; Saurer, J., The Accountability of Supranational Administration: The Case of European Union Agencies, in American University International Law Review, 2009; Torchia, L., La regolazione indipendente nell’ordinamento europeo: i nuovi organismi di settore, in Bilancia, P., a cura di, La regolazione dei mercati di settore tra autorità indipendenti azionali e organismi europei, Giuffrè, Milano, 2012; Tovo, C., Le agenzie decentrate dell’Unione europea, Editoriale Scientifica, Napoli, 2016.