Ambiente. Il cd. 'quarto correttivo' al testo unico ambientale

Ambiente. Il cd. 'quarto correttivo' al testo unico ambientale

Ambiente.
Il cd. 'quarto correttivo' al testo unico ambientale

Il d.lgs. n. 205/2010 introduce, nella disciplina dei rifiuti contenuta nel codice dell’ambiente, una serie di innovazioni sostanziali ispirate dalla finalità di razionalizzare il quadro normativo, senza peraltro modificarne la struttura essenziale. Si tratta di innovazioni – qui analizzate con particolare riferimento ai profili sanzionatori – che sarebbero dovute entrare in vigore in parallelo con l’entrata in funzione, a regime, del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI); quest’ultima, però, è stata più volte prorogata, rendendo necessaria l’adozione di disposizioni transitorie. Tali disposizioni hanno creato non pochi problemi interpretativi, in particolare quanto all’individuazione dei precetti e delle sanzioni applicabili ratione temporis, tanto da rendere necessario un successivo intervento legislativo, con il d.lgs. n. 121/2011.

La ricognizione. La genesi della nuova disciplina e i suoi rapporti con il quadro normativo previgente

La quarta parte del d.lgs. 3.4.2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), comunemente denominato «codice dell’ambiente » o «testo unico ambientale», la quale contiene norme in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati (artt. 177-266), è stata più volte modificata nel corso degli anni. Tra le modifiche che il legislatore ha inteso apportare a tale complessa e articolata disciplina, la più rilevante è, senza dubbio, quella rappresentata dal cosiddetto «quarto correttivo», il d.lgs. 3.12.2010, n. 205 (Disposizioni di attuazione della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive), emanato in forza della delega contenuta nell’Allegato B alla l.n. 88/2009 (cosiddetta Legge comunitaria 2008); delega il cui termine era fissato al 12 dicembre 2010. Il decreto, che è entrato in vigore il 25 dicembre 2010, introduce nel corpo del testo unico una serie di innovazioni sostanziali, ispirate dalla finalità – che emerge dalla relazione governativa – di razionalizzare il complesso delle disposizioni sui rifiuti, senza peraltro modificarne la struttura essenziale, potenziando, in particolare: la riduzione, in conformità alla strategia europea sulle risorse, degli impatti ambientali derivanti dalla produzione di rifiuti, nonché la prevenzione della loro gestione illegale¹. Quanto a tale ultimo profilo, ha particolare rilievo l’entrata in funzione a regime – nella prima intenzione del legislatore, in parallelo con la novella – del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI), cui sono obbligati ad aderire, a norma dell’art. 188 ter del codice dell’ambiente: gli enti e le imprese produttori di rifiuti speciali pericolosi; le imprese e gli enti produttori di rifiuti speciali non pericolosi, di cui all’articolo 184, co. 3, lett. c), d) e g) con più di dieci dipendenti, nonché le imprese e gli enti che effettuano operazioni di smaltimento o recupero di rifiuti e che producano per effetto di tale attività rifiuti non pericolosi, indipendentemente dal numero di dipendenti; i commercianti e gli intermediari di rifiuti; i consorzi istituiti per il recupero o il riciclaggio di particolari tipologie di rifiuti che organizzano la gestione di tali rifiuti per conto dei consorziati; le imprese e gli enti che effettuano operazioni di recupero o smaltimento di rifiuti; gli enti e le imprese che raccolgono o trasportano rifiuti speciali a titolo professionale; in caso di trasporto intermodale, i soggetti ai quali sono affidati i rifiuti speciali in attesa della presa in carico degli stessi da parte dell’impresa effettua il successivo trasporto; i comuni e le imprese di trasporto dei rifiuti urbani del territorio della regione Campania. Possono aderire al SISTRI, su base volontaria: le imprese e gli enti produttori di rifiuti speciali non pericolosi di cui all’articolo 184, co. 3, lett. c), d) e g) che non hanno più di dieci dipendenti; gli enti e le imprese che raccolgono e trasportano i propri rifiuti speciali non pericolosi di cui all’articolo 212, co. 8; gli imprenditori agricoli che producono rifiuti speciali non pericolosi; le imprese e gli enti produttori di rifiuti speciali non pericolosi derivanti da attività diverse da quelle di cui all’articolo 184, co. 3, lett. c), d) e g); i comuni, i centri di raccolta e le imprese di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani di regioni diverse dalla regione Campania. Il SISTRI è stato inizialmente disciplinato dal d.m. 17.12.2009, in seguito modificato, ed è attualmente disciplinato dal d.m. 18.2.2011, n. 52 (cd.«testo unico sul SISTRI»). I termini inizialmente fissati dal legislatore per consentire l’entrata in vigore a regime del sistema contestualmente all’entrata in vigore del quarto correttivo sono stati più volte prorogati, facendo venire meno tale contestualità. Da ultimo, il d.m. 26.5.2011 ha stabilito nuovi termini, differenziati in base alle dimensioni delle aziende e alle tipologie di rifiuti, che vanno dal 1° settembre 2011 al 2 gennaio 20122. Non è questa la sede per trattare analiticamente della struttura, dell’organizzazione logistica e dei numerosi profili critici del concreto funzionamento del nuovo sistema evidenziati dalla dottrina³ e dagli operatori del settore. Basti qui ricordare che, il principale intento del legislatore è stato quello, espresso dalla formulazione del nuovo art. 188 bis, di realizzare un’alternatività tra l’adesione al SISTRI e la sottoposizione al sistema di documentazione di cui agli artt. 190 e 193, basato sulla tenuta dei registri di carico e scarico dei rifiuti e del formulario di identificazione. In altri termini, il soggetto aderente al SISTRI diverrà, a regime, esente dagli obblighi imposti dagli artt. 190 e 193 e sarà tenuto ad accompagnare i rifiuti trasportati con una copia cartacea della scheda di movimentazione SISTRI, nonché a fornire all’autorità di controllo la documentazione in formato elettronico.

1.1 I principali contenuti dell’intervento normativo

Nella congerie delle modifiche al codice dell’ambiente, non sempre pienamente intelligibili nella ratio, le principali novità introdotte dal «correttivo», che si compone di 39 articoli e 5 allegati, riguardano, in estrema sintesi: a) una nuova definizione di rifiuto – in conformità all’art. 3 della direttiva – con l’eliminazione della seconda delle condizioni previste dalla normativa previgente, cioè l’inserimento nell’elenco delle categorie di rifiuti previsto dal vigente Allegato A, che è, di conseguenza, abrogato (art. 183, co. 1, lett. a); b) una nuova disciplina – recata dagli artt. 16 e 17 del «correttivo» – degli adempimenti documentali, in conformità all’art. 17 della direttiva, che prevede la tracciabilità per i rifiuti pericolosi, e al d.m. 17.12.2009, istitutivo del SISTRI, con l’introduzione dei nuovi artt. 188 (Responsabilità della gestione dei rifiuti), 188 bis (Controllo della tracciabilità dei rifiuti), 188 ter (Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti - Sistri), 189 (Catasto dei rifiuti), 190 (Registri di carico e scarico), 193 (Trasporto dei rifiuti) e 194 (Spedizioni transfrontaliere); c) la previsione, da parte dell’art. 39, co. 2, del correttivo, che, al fine di graduare la responsabilità nel primo periodo di applicazione a regime del SISTRI, i soggetti obbligati che omettono l’iscrizione o il relativo versamento nei termini previsti, sono sottoposti a sanzioni amministrative in misura ridotta. Più in particolare, con riferimento ai profili di diritto intertemporale, va evidenziato che l’art. 16 del correttivo, il quale introduce i nuovi testi degli artt. 188, 188 bis, 188 ter, 190, 193, prevede, al comma 2, che le sue disposizioni entrano in vigore a decorrere dal giorno successivo alla scadenza del termine di cui all’articolo 12, co. 2, del decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare del 17.12.2009, e successive modificazioni, cioè dal la scadenza del termine per l’entrata a regime del SISTRI. Parallelamente, l’art. 39, co. 1, prevede che «Le sanzioni del presente decreto relative al sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI) di cui all’art. 188 bis, co. 2, lett. a), si applicano a partire dal giorno successivo alla scadenza del termine di cui all’ articolo 12, co. 2, del decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare in data 17.12.2009 e successive modificazioni». Ne consegue che, al momento, le norme che sanzionano il mancato rispetto degli obblighi relativi al SISTRI non trovano applicazione. Quanto agli obblighi di comunicazione e di tenuta di registri e formulari estranei al SISTRI, questi sono ancora disciplinati dai precetti normativi preesistenti alla riforma, da ritenersi ancora vigenti fino al momento indicato dal legislatore per l’effettiva abrogazione, non essendo entrati in vigore i nuovi testi degli artt. 188, 188 bis, 188 ter, 190, 193. Quanto, infine, alle sanzioni per l’inadempimento di tali ultimi obblighi, sembrerebbe più coerente con la tenuta del sistema – già messa a dura prova dalla peculiare disciplina transitoria fissata dal legislatore – ritenere applicabili le disposizioni previgenti, che a tali obblighi espressamente si riferivano, piuttosto che le disposizioni attualmente vigenti, che si riferiscono, invece, ai nuovi obblighi non ancora vigenti. Né a tale conclusione sembra potersi opporre la considerazione che le vecchie disposizioni sanzionatorie sono state abrogate e sostituite dalle nuove senza la fissazione di una disciplina transitoria che stabilisse espressamente una proroga della loro vigenza. Si può, infatti, ritenere – pur con qualche sforzo ermeneutico – che la proroga dell’entrata in vigore della disciplina sostanziale, espressamente prevista – come visto – dal legislatore, comprenda necessariamente in sé anche la proroga del relativo sistema sanzionatorio, perché esso è l’unico espressamente calibrato su tali precetti.

1.2 Gli interventi sul sistema sanzionatorio: profili generali

Si analizzeranno, in questa sede, le sole modifiche e innovazioni apportate dal «quarto correttivo» che abbiano un’incidenza diretta e significativa sul sistema sanzionatorio, tra le quali sono necessariamente comprese quelle relative all’individuazione delle categorie di rifiuti oggetto di disciplina, dei soggetti attivi degli illeciti, degli obblighi che su tali soggetti incombono. Quanto ai profili di diritto intertemporale, va preliminarmente rilevato che la novella (art. 39, co. 4) differisce l’efficacia dell’abrogazione dell’art. 186 – il quale indica le condizioni che l’utilizzazione della «terre e rocce da scavo» deve soddisfare affinché queste siano escluse dall’àmbito della disciplina dei rifiuti – alla data di entrata in vigore del decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare previsto dal nuovo art. 184 bis, co. 2. Tale decreto ministeriale conterrà i criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano considerati sottoprodotti e non rifiuti e terrà evidentemente conto, oltre che della nuova nozione di sottoprodotto (art. 184 bis), anche delle altre rilevanti innovazioni introdotte dal correttivo in tema di casistica della cessazione della qualifica di rifiuto (art. 184 ter) e di esclusioni dall’àmbito di applicazione della disciplina sui rifiuti (art. 185). Il legislatore ha, dunque, scelto la via della sostanziale delegificazione dei criteri per la riconduzione delle terre e rocce da scavo alla nuova categoria dei sottoprodotti, senza attribuire efficacia diretta in tal senso alle condizioni fissate dall’art. 184 bis. Se ne deve dedurre che – pena l’illegittimità della disciplina in essi contenuta – i decreti ministeriali in questione non potranno derogare a tali condizioni fissando criteri meno restrittivi⁴. Più in generale, in relazione all’impianto sanzionatorio, va evidenziato che il d.lgs. n. 205/2010 lo mantiene strutturalmente inalterato, continuando a basarsi sul sistema del cosiddetto doppio binario, penale e amministrativo. Le innovazioni alle singole fattispecie di illecito sono, peraltro, assai significative. In particolare: a) il nuovo testo dell’art. 255 modifica la disciplina dell’abbandono di rifiuti; b) i nuovi artt. 260 bis e 260 ter provvedono ad adeguare la disciplina nazionale all’art. 36 della direttiva – che prevede l’adozione, da parte degli Stati membri, di sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive – introducendo il sistema sanzionatorio relativo al funzionamento del SISTRI; c) in tale nuovo quadro normativo, si inscrivono le modifiche all’art. 258, concernente la violazione degli obblighi di comunicazione, di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari, con particolare riferimento ai soggetti che possono, su base volontaria, non aderire al SISTRI; d) gli artt. 264 bis, 264 ter e 264 quater recano alcune disposizioni di coordinamento ed alcune abrogazioni rese necessarie dall’entrata a regime del SISTRI.

La focalizzazione. Analisi delle principali modifiche al sistema sanzionatorio apportate dal quarto correttivo

Le diverse fattispecie di illecito concernenti gli obblighi di comunicazione e di tenuta di registri e formulari già previste dalla previgente formulazione dell’art. 258 sono state, a seguito della novella, modificate e coordinate con le nuove sanzioni previste dall’art. 260 bis in relazione all’utilizzazione del SISTRI, in modo da fornire un apparato punitivo ad ampio spettro, che copra le violazioni poste in essere sia dai soggetti che aderiscono al SISTRI, sia da quelli che non vi aderiscono⁵.

2.1 Le sanzioni per la violazione degli obblighi di comunicazione, di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari

La proroga dell’entrata in vigore del SISTRI ha creato, però, gravi inconvenienti in punto di applicabilità del nuovo regime sanzionatorio, perché tale regime distingue ormai in modo netto le fattispecie di illecito applicabili ai soggetti che aderiscono al SISTRI da quelle applicabili a coloro che non vi aderiscono. Si potrebbe verificare cioè, al momento, la situazione paradossale per cui i soggetti che a regime sarebbero sottoposti al solo SISTRI continuano a essere sottoposti ai vecchi sistemi di registrazione e comunicazione di dati, senza essere sottoposti alle relative sanzioni perché queste ultime sono state riformulate nel senso di ricomprendere i soli soggetti che, a regime, non saranno sottoposti al SISTRI. L’apparente vuoto legislativo giustamente paventato da una parte della dottrina⁶ può, però, essere colmato – non senza qualche difficoltà interpretativa – sulla base delle considerazioni di carattere sistematico già svolte al § 1.1. Si può, infatti, ritenere che il differimento dell’entrata in vigore dei precetti di cui agli artt. 188, 188 bis, 188 ter, 190, 193 implichi il differimento dell’entrata in vigore delle relative sanzioni, con la conseguenza che i precetti e le sanzioni preesistenti alla riforma trovano ancora applicazione. Ne consegue che – fino all’entrata in vigore a regime del SISTRI – tutti gli operatori (anche quelli che saranno, a regime, sottoposti al SISTRI) sono sottoposti a tali obblighi di comunicazione e di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari e alle relative sanzioni. Diversa sembra essere, però, l’interpretazione del quadro normativo fornita, con riferimento ai soggetti sottoposti al SISTRI, dal d.m. 26.5.2011, il quale, nel disporre l’ulteriore proroga dell’entrata in vigore di tale sistema, fa presente, nell’ultimo «considerando», che «nelle more dello scadere del rispettivo termine di cui all’ art. 12, co. 2, del d.m. 17.12.2009 e successive modifiche e integrazioni, tutti i soggetti comunque tenuti all’iscrizione al SISTRI sono tenuti all’osservanza degli obblighi previsti dagli artt. 190 e 193 del d. lgs. 3.4.2006, n. 152, e sono soggetti alle relative sanzioni». Il d.m. sembra, in altri termini, dare per scontato che – contrariamente alla lettera dell’art. 16, co. 2, del «quarto correttivo» – almeno le disposizioni di cui agli artt. 190 e 193, per i soggetti tenuti al SISTRI, trovano applicazione immediata, con l’ovvia conseguenza che trova applicazione immediata il relativo nuovo sistema sanzionatorio. Il presupposto inespresso alla base di tale conclusione sembra essere un’interpretazione sistematica restrittiva del citato art. 16, co. 2, secondo cui la disposta posposizione dell’entrata in vigore degli artt. 188, 188 bis, 188 ter, 190, 193 deve essere intesa nel senso che essa ricomprende non la generalità degli obblighi fissati da tali disposizioni, ma solo quelli relativi al SISTRI. Venendo all’analisi delle singole disposizioni del nuovo art. 258 del d.lgs. n. 205/2010, va evidenziato che il comma 1 prevede la sanzione amministrativa pecuniaria da duemilaseicento euro a quindicimilacinquecento euro per i soggetti di cui all’articolo 190, co. 1, che non abbiano aderito al sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI) di cui alĺ’art. 188 bis, co. 2, lett. a), e che omettano di tenere ovvero tengano in modo incompleto il registro di carico e scarico di cui al medesimo articolo. Tali soggetti sono – a norma dell’art. 188 ter, co. 2, lett. a) e b), richiamato dall’art. 190, co. 1, – le imprese e gli enti produttori di rifiuti speciali non pericolosi di cui all’articolo 184, co. 3, lett. c), d) e g) che non hanno più di dieci dipendenti, nonché gli enti e le imprese che raccolgono e trasportano i propri rifiuti speciali non pericolosi di cui all’articolo 212, co. 8. Si tratta di una disposizione che bene esemplifica la complessa tecnica di redazione utilizzata dal legislatore anche per altre fattispecie sanzionatorie nello stesso settore: una prima disposizione individua le tipologie di rifiuti cui si applica una disciplina amministrativa (in questo caso, si tratta delle tipologie di rifiuti prodotte, raccolte o trasportate di cui agli artt. 184, co. 3, lett. c, d, g, nonché 212, co. 8); parallelamente, una seconda disposizione (in questo caso l’art. 188 ter, co. 2, lett. a) e b) individua i soggetti cui si applica detta disciplina; una terza disposizione (in questo caso l’art. 190, co. 1, che impone la tenuta del registro di carico e scarico) individua gli specifici obblighi cui tali soggetti sono sottoposti; una quarta disposizione, infine (in questo caso, l’art. 258, co. 1), individua la sanzione per la violazione di tali obblighi. Come già evidenziato, all’uso di questa tecnica redazionale, che spezzetta ciascuna fattispecie penale in quattro diverse disposizioni, avrebbe dovuto corrispondere – per evitare inconvenienti di carattere sistematico – una disciplina intertemporale che trattasse uniformemente i precetti e le sanzioni. Il nuovo comma 2 dell’art. 258 prevede, per i produttori di rifiuti pericolosi che non sono inquadrati in un’organizzazione di ente o di impresa che non adempiano all’obbligo della tenuta del registro di carico e scarico con le modalità di cui all’art. 1, co. 1, della l. 25.1.2006, n. 29, e all’art. 6, co. 1, del d.m. 17.12.2009, istitutivo del SISTRI, la sanzione amministrativa pecuniaria da quindicimilacinquecento euro a novantatremila euro. Il nuovo comma 8 dell’art. 190 prevede che tale obbligo è adempiuto attraverso la conservazione, in ordine cronologico, delle copie delle schede del SISTRI relative ai rifiuti prodotti, rilasciate dal trasportatore dei rifiuti stessi⁷. Il successivo comma 3 conferma la riduzione della sanzione di cui al comma 1 per le imprese che occupino un numero di unità lavorative inferiore a 15 dipendenti; è stata, invece, soppressa, la riduzione prima prevista per i rifiuti pericolosi. Il comma 4 dello stesso art. 258 disciplina la sanzione amministrativa applicabile alle imprese che raccolgono e trasportano i propri rifiuti non pericolosi e che non aderiscono, su base volontaria, al sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti, ove queste effettuino il trasporto senza il formulario di cui all’art. 193 ovvero indichino nel formulario stesso dati incompleti o inesatti. Prevede, inoltre, che «si applica la pena di cui all’articolo 483 del codice penale a chi, nella predisposizione di un certificato di analisi di rifiuti, fornisce false indicazioni sulla natura, sulla composizione e sulle caratteristiche chimico-fisiche dei rifiuti e a chi fa uso di un certificato falso durante il trasporto»⁸. Tale nuova formulazione del secondo periodo del comma 4 appare diretta a restringere, rispetto alla disciplina previgente, l’àmbito di applicazione del richiamato art. 483 c.p. Si era, infatti, posta in dottrina e in giurisprudenza la questione se il rinvio a tale ultima disposizione dovesse essere considerato quale semplice rinvio quoad poenam, fermi restando i precetti normativi contravvenzionali di cui alla disposizione richiamante. La soluzione positiva era ritenuta prevalente, con la conseguenza della configurabilità del reato anche in mancanza di dolo e anche per il trasporto di rifiuti pericolosi senza il formulario di cui all’art. 1939. Con la riforma, si è soppresso il previgente inciso del comma 4 dell’art. 258 secondo cui «si applica la pena di cui all’articolo 483 del codice penale nel caso di trasporto di rifiuti pericolosi». E ciò sembrerebbe – al di là delle intenzioni del legislatore – comportare la depenalizzazione delle condotte consistenti nel trasportare rifiuti pericolosi senza il formulario di identificazione ovvero nell’indicare nel formulario stesso dati incompleti o inesatti riferiti al trasporto di rifiuti pericolosi. Nell’ottica dello stesso legislatore, tale scelta si giustificherebbe, infatti, in base alla considerazione che il trasporto di rifiuti pericolosi è ormai sottoposto alla disciplina del SISTRI e, in particolare, all’art. 260 bis, co. 7, che prevede l’applicazione dell’art. 483 c.p. in caso di trasporto di rifiuti pericolosi senza la copia cartacea della scheda SISTRI. Se non che, la mancata entrata in vigore del SISTRI crea una lacuna sanzionatoria, da colmarsi – come visto – in via interpretativa, con il risultato che la soppressione dell’inciso di cui sopra, non avendo fatto venire meno per il trasporto di rifiuti pericolosi il generale obbligo di dotarsi della documentazione di legge, non fa venire meno neanche la relativa sanzione.

2.2 Le sanzioni per le violazioni relative al sistema informatico di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI)

L’art. 260 bis reca, con riferimento al SISTRI¹⁰, previsioni sanzionatorie del tutto nuove, anche se non immediatamente operative. Infatti, l’art. 39, co. 1, del d.lgs. n. 205/2010 ne differisce l’applicabilità a partire «dal giorno successivo alla scadenza del termine di cui all’art. 12, co. 2, del decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare in data 17 dicembre 2009 e successive modificazioni». Nella commisurazione dell’entità delle sanzioni, il legislatore si è ispirato alle previsioni del previgente art. 258 del codice dell’ambiente, con riferimento al MUD, al registro di carico e scarico e al formulario¹¹. Oggetto di sanzione sono gli obblighi di iscrizione per varie tipologie di soggetti, nonché le varie comunicazioni obbligatorie previste dalla relativa disciplina. In particolare, sono sottoposti a sanzioni amministrative: a) l’omessa iscrizione al SISTRI, con una sanzione che varia in funzione della tipologia di rifiuti (pericolosi o non pericolosi) per la quale viene effettuata l’iscrizione (co. 1); b) l’omesso pagamento del contributo per l’iscrizione (co. 2); c) l’omessa compilazione – secondo i tempi, le procedure e le modalità previste – del registro cronologico o della scheda SISTRI – Area movimentazione (co. 3); d) l’incompletezza, inesattezza o insufficienza delle informazioni fornite al SISTRI (co. 3); e) l’alterazione o la manomissione dei dispositivi tecnologici accessori al sistema (co. 4); f) al di fuori di quanto previsto dai commi da 1 a 4, l’inadempimento di altri obblighi incombenti ai sensi del SISTRI (co. 5); g) l’omesso accompagnamento del trasporto di rifiuti con la copia cartacea della scheda SISTRI e dell’altra documentazione eventualmente necessaria (co. 7); h) le condotte, altrimenti penalmente rilevanti, previste dai commi 6, 7, 8, qualora non pregiudichino la tracciabilità dei rifiuti (co. 9). Sono sottoposti alla pena di cui all’art. 483 c.p.: a) chi, nella predisposizione di un certificato di analisi di rifiuti, utilizzato nell’ambito del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti fornisce false indicazioni sulla natura, sulla composizione e sulle caratteristiche chimico-fisiche dei rifiuti; b) chi inserisce un certificato falso nei dati da fornire ai fini della tracciabilità dei rifiuti; c) il trasportatore che omette di accompagnare il trasporto dei rifiuti pericolosi con la copia cartacea della scheda SISTRI – Area movimentazione e, ove necessario sulla base della normativa vigente, con la copia del certificato analitico che identifica le caratteristiche dei predetti rifiuti; d) chi, durante il trasporto, fa uso di un certificato di analisi di rifiuti contenente false indicazioni sulla natura, sulla composizione e sulle caratteristiche chimico- fisiche dei rifiuti trasportati. Si applica, infine, la pena prevista dal combinato disposto degli artt. 477 e 482 c.p. al trasportatore che accompagna il trasporto di rifiuti con una copia cartacea della scheda SISTRI – AREA Movimentazione fraudolentemente alterata, ove si tratti di rifiuti pericolosi; tale pena è aumentata fino ad un terzo nel caso di rifiuti pericolosi.

I profili problematici. Il «correttivo» del «correttivo»: le modifiche apportate dal d.lgs. n. 121/2011. L’abolizione e il ripristino del SISTRI

Le incoerenze sistematiche sopra evidenziate, soprattutto riferite alla disciplina transitoria e all’entrata in vigore del nuovo sistema sanzionatorio, sono state oggetto di un intervento correttivo ad opera del d.lgs. 7.7.2011, n. 121 (Attuazione della direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente, nonché della direttiva 2009/123/CE che modifica la direttiva 2005/35/CE relativa all’inquinamento provocato dalle navi e all’introduzione di sanzioni per violazioni), in vigore dal 16.8.2011. Per quanto qui interessa, il nuovo decreto legislativo – diretto ad inasprire la tutela penale e amministrativa dell’ambiente in diversi settori – contiene rilevanti previsioni relative sia alle singole fattispecie sanzionatorie, sia al regime intertemporale. Una prima modifica è costituita dall’introduzione dell’art. 25 undecies nel d.lgs. 8.6.2001, n. 231, in materia di responsabilità degli enti, con la previsione, a carico dell’ente, di sanzioni pecuniarie differentemente graduate per la violazione, tra gli altri, degli artt. 256, co. 1, lett. a) e b), 3, 5 e 6, primo periodo, 257, co. 1 e 2, 258, co. 4, 259, co. 1, 260, co. 1 e 2, 260 bis, co. 6, 7, secondo e terzo periodo, e 8, primo e secondo periodo (art. 2, co. 2 del nuovo «correttivo»)¹². Viene in rilievo, in secondo luogo, tra le modifiche apportate al testo del codice dell’ambiente, l’inserimento, da parte dell’art. 3, co. 2, del nuovo «correttivo», di due nuovi commi dopo il comma 9 dell’art. 260 bis, i quali introducono: il concorso formale e la continuazione tra le violazioni dello stesso articolo, puniti con la sanzione amministrativa prevista per la violazione più grave, aumentata sino al doppio (co. 9 bis); l’esenzione da responsabilità per chi, avendo commesso le violazioni amministrative di cui allo stesso articolo, entro trenta giorni adempie agli obblighi previsti dalla normativa relativa al SISTRI (co. 9 ter); la possibilità per il trasgressore di definire entro sessanta giorni dalla contestazione la controversia, previo adempimento degli obblighi di cui sopra, con il pagamento di un quarto della sanzione prevista (co. 9 ter). In terzo luogo, il comma 3 dell’art. 3 del nuovo decreto legislativo modifica il comma 1 dell’art. 260 ter del codice dell’ambiente, per rimediare a una svista del «quarto correttivo», prevedendo correttamente che il fermo amministrativo del veicolo previsto da tale comma si applichi al trasportatore sia per l’omesso accompagnamento dei rifiuti con la scheda SISTRI e l’altra documentazione necessaria, sia per la fraudolenta alterazione della scheda SISTRI di accompagnamento. Sono, in quarto luogo, modificate le norme del co. 2 dell’art. 39 del d.lgs. n. 121/2011, che prevedono sanzioni amministrative attenuate per le violazioni commesse nel primo periodo successivo alla scadenza dei termini per l’applicazione del SISTRI come individuati dall’articolo 12, co. 2, del decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare in data 17.12.009, e successive modificazioni. Analoghe riduzioni sono previste, in particolare, per le violazioni di cui all’art. 260 bis, co. 3, 4, 5, 7 e 9. Quanto, poi, alla disciplina transitoria, si prevede espressamente che i soggetti sottoposti al SISTRI che non adempiono alle prescrizioni di cui all’art. 28, co. 2, del decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare del 18 febbraio 2011, n. 52, sono soggetti alle relative sanzioni previste dall’art. 258 del d.lgs. 3.4.2006, n. 152, nella formulazione precedente all’entrata in vigore del presente decreto. Si applicano loro, dunque, anche prima dell’ingresso a regime del SISTRI le sanzioni introdotte dal quarto correttivo. Si prevede, infine, che le sanzioni previste dall’articolo 258 del codice dell’ambiente, nella formulazione previgente rispetto a quella di cui al quarto correttivo, per la presentazione del modello unico di dichiarazione ambientale si applicano ai soggetti tenuti alla comunicazione di cui all’articolo 28, co. 1, del citato d.m. 18.2.2011, n. 52, e successive modificazioni, secondo i termini e le modalità ivi indicati. Sembra con ciò confermata l’interpretazione del sistema sanzionatorio secondo cui sia i precetti, sia le sanzioni introdotte dal quarto correttivo non trovano ancora applicazione. Tali ultime disposizioni, peraltro, risolvono solo in parte i problemi interpretativi già affrontati, perché trovano applicazione, evidentemente, solo a partire dalla data della loro entrata in vigore (16.8.2011), lasciando scoperto il periodo intermedio. Le evidenziate incongruenze sistematiche della disciplina sono state ulteriormente aggravate dall’abolizione del SISTRI disposta, inspiegabilmente¹³, dall’art. 6 del d.l. 13.8.2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione e lo sviluppo), attraverso l’abrogazione delle singole norme regolatrici della materia, ivi comprese quelle sanzionatorie. In sede di conversione del decreto-legge, il legislatore è, però, corso ai ripari, sostituendo i co. 2 e 3 dell’art. 6 e facendo, così, cessare l’effetto abrogativo delle disposizioni precedentemente soppresse¹⁴. Per quanto qui rileva, l’abrogazione e il successivo ripristino del SISTRI e del relativo sistema sanzionatorio – pur costituendo un evidente sintomo della mancanza di chiari indirizzi di politica ambientale – non hanno causato in concreto significativi inconvenienti, perché hanno avuto per oggetto disposizioni la cui applicabilità era, come ampiamente visto, già differita nel tempo. Tra le innovazioni apportate in sede di conversione, va comunque segnalata l’ennesima modifica dei termini per l’entrata in vigore a regime del SISTRI, che sono ora ridotti a due soli: il termine generale del 9 febbraio 2012 e quello, derogatorio, per i produttori di rifiuti con massimo 10 dipendenti, che non potrà essere precedente al 1° giugno 2012.

Note

1 Per una visione complessiva dei rilievi critici a tale razionalizzazione, cfr.: Pipere-Maglia-Medugno- Carissimi, La nuova gestione dei rifiuti dopo il D.L.vo 205/2010, Piacenza, 2011; Ramacci, Rifiuti: la gestione e le sanzioni. Commento organico al testo unico ambientale dopo il quarto correttivo (D.L.vo n. 205/2010) e il SISTRI, Piacenza, 2011; Giampietro (a cura di), La nuova disciplina dei rifiuti, 2011; per riferimenti di sintesi, cfr. Pierobon, Il «regalo di natale » del d.lgs. 3 dicembre 2010, n. 205, in www.lexambiente.it, 2011.

2 L’art. 6 del d.l. 13.5.2011, n. 70, con previsione introdotta dalla legge di conversione 12.7.2011, n. 106, ha stabilito che il termine del 2.1.2012 fissato per l’avvio del SISTRI per i produttori di rifiuti che abbiano fino a dieci dipendenti sia prorogato ad una data non antecedente al 1.6.2012, da individuare e nei modi di cui all’articolo 28, co. 2, del d.m. 18.2.2011, n. 52.

3 Si rimanda a: Pipere-Maglia (a cura di), SISTRI. Il nuovo sistema di tracciabilità dei rifiuti, II ed., Piacenza, 2010, 3-36; Ramacci, Rifiuti, cit., 84-85; Pierobon, Il SISTRI come governante dei rifiuti?, in Dir. giur. agr. alim.amb., 2011, 388 ss.

4 La tecnica del rinvio a decreti ministeriali da parte del correttivo è fortemente criticata, soprattutto con riferimento ai casi in cui tali decreti incidano sull’applicabilità dei nuovi regimi sanzionatori, da Pierobon, Il regalo di Natale, cit., punto dd).

5 La scelta del massiccio ricorso alla depenalizzazione è stata ampiamente criticata in dottrina, sul rilievo che le sanzioni amministrative sarebbero inadeguate a fronte dell’importanza della documentazione relativa alla gestione dei rifiuti: cfr. Ramacci, Rifiuti, cit., 211 e, più in generale, 177.

6 Segnalano l’inconveniente con forti accenti critici, fra gli altri: Amendola, Trasporto di rifiuti ‘libero’ con il quarto correttivo? e Viva viva il quarto correttivo, in www.appinter.csm.it/incontri/relaz/21406.pdf, 2011; Santoloci, Trasporto di amianto sbriciolato o mercurio liquido senza formulario? Prego, si accomodi. Nessuna sanzione; Id., Una interpretazione delle norme non condivisibile; Id., Ma è vero che il quarto decreto correttivo sui rifiuti ha liberalizzato il trasporto di rifiuti industriali anche pericolosi?, tutti in www.dirittoambiente. net, 2011.

7 Si osserva nella Relazione dell’ufficio del ruolo e del massimario della Corte di cassazione – Servizio penale sul D.lgs. 3 dicembre 2010, n. 205, nota 3, che il comma 2 richiama erroneamente l’art. 1, co. 1, della l.n. 29/2006, anziché l’art. 11, co. 1, della stessa legge, il quale ultimo fa riferimento ai produttori di rifiuti pericolosi non inquadrati in un’organizzazione di ente o di impresa che hanno l’obbligo della tenuta del registro di carico e scarico.

8 Il previgente comma 4 così recitava: «Chiunque effettua il trasporto di rifiuti senza il formulario di cui all’articolo 193 ovvero indica nel formulario stesso dati incompleti o inesatti è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da milleseicento euro a novemilatrecento euro. Si applica la pena di cui all’articolo 483 del codice penale nel caso di trasporto di rifiuti pericolosi. Tale ultima pena si applica anche a chi, nella predisposizione di un certificato di analisi di rifiuti, fornisce false indicazioni sulla natura, sulla composizione e sulle caratteristiche chimico-fisiche dei rifiuti e a chi fa uso di un certificato falso durante il trasporto».

9 Cass. pen., sez. III, 4.5.2000, n. 1134, in Giur. it., 2002, 816; Cass., sez. III, 3.3.2000, n. 1040, e Cass., sez. III, 23.5.2001, n. 30903 entrambe in Foro it., 2002, II, 280. Cfr. anche Amendola, Gestione dei rifiuti e normativa penale, Milano, 2003, 422 ss., il quale, da un lato, critica l’interpretazione ampliativa della giurisprudenza, sul rilievo che il trasporto in mancanza di documentazione sarebbe ontologicamente diverso rispetto al falso di cui all’art. 483 c.p., dall’altro, riconosce il pericolo dell’interpretazione restrittiva, perché questa sottrae alla tutela penale il trasporto di rifiuti pericolosi senza formulario.

10 Si omette, per ragioni di spazio, l’analisi delle sanzioni accessorie per le violazioni relative al SISTRI (art. 260 ter).

11 La ragionevolezza della scelta è evidenziata dalla Relazione dell’ufficio del ruolo e del massimario della Corte di cassazione – Servizio penale sul D.lgs. 3 dicembre 2010, n. 205, § 3, in considerazione del fatto che il SISTRI sostituisce, per i soggetti che vi sono obbligati, il vigente sistema per il controllo della tracciabilità dei rifiuti.

12 Per la genesi di tali specifiche previsioni e i problemi interpretativi ad esse connessi, si rinvia alla Relazione dell’ufficio del ruolo e del massimario della Corte di cassazione – Servizio penale sul D.lgs. 7 luglio 2011, n. 121, a cura di Pistorelli e Scarcella, in www.lexambiente.it, 2011, §§ 3-3.4.

13 La relazione di accompagnamento si limita a precisare che «la misura si rende necessaria per contenere gli eccessivi oneri amministrativi derivanti dal SISTRI, che si traducono in un grave rallentamento dell’attività imprenditoriale, soprattutto per i piccoli operatori, con conseguenti effetti negativi in termini economici e produttivi ». Cfr. Relazione dell’ufficio del ruolo e del massimario della Corte di cassazione – Servizio penale sul d.l. 13 agosto 2011, n. 138 (a cura di Pistorelli e Scarcella), in www.lexambiente. it., 2011, § 3.

14 La conversione è avvenuta con la l. 14.9.2011, n. 148. Per riferimenti ai lavori preparatori, cfr. Bovino, Manovra bis: SISTRI, OK anche dalla Commissione Bilancio, in www.ambientesicurezza.ipsoa.it e Relazione dell’ufficio del ruolo e del massimario della Corte di cassazione – Servizio penale sulla l. 14 settembre 2011, n. 148 (a cura di Andreazza, Pistorelli e Scarcella), in www.lexambiente.it, 2011, § 2.