APPALTO

APPALTO (forse da un lat. *appactare; fr. adjudication; sp. contrata; ted. Submission; ingl. job contract)

Nel sistema del codice civile italiano il contratto di locazione ha per oggetto le cose o le opere. La locazione delle opere è un contratto, per cui una delle parti si obbliga a fare per l'altra una cosa mediante una pattuita mercede (articoli 1568, 1570). Essa si suddistingue in tre principali specie: quella per cui le persone obbligano la propria opera all'altrui servizio, quella dei vetturini sì per terra come per acqua, che si incaricano del trasporto delle persone o delle cose (il contratto di trasporto), quella degli imprenditori di opere ad appalto o cottimo (art. 1627). Nella locazione delle opere, nel senso meno ampio accolto dal n. 1 dell'art. 1627 cod. civ., l'oggetto del contratto è la prestazione di lavoro (opera), invece nel caso del n. 3, per cui si usa più propriamente il termine di locazione d'opera, oggetto di contratto è il risultato del lavoro, l'opera compiuta, qualunque siano il tempo e l'energia di lavoro impiegati (opus). Si considera il risultato del lavoro più che il lavoro che prepara il risultato. Una persona (imprenditore, artefice, conductor, redemptor operis) si obbliga verso un'altra (committente, locator operis) a compiere una determinata opera contro pagamento di un certo prezzo. L'opera può essere di varia specie e importanza, ad esempio: la costruzione di una casa, la pittura di un quadro, la riparazione di una cosa; il codice civile ha riguardo al contratto per cui si commette ad alcuno di fare un lavoro, pattuendosi che egli somministri soltanto la sua opera o la sua industria, ovvero anche la materia (art. 1634). Allorché l'imprenditore o l'artefice deve fornire la materia oltre il lavoro, il contratto reca in sé elementi proprî della compravendita, ma ove la considerazione del lavoro prevalga, secondo la comune intenzione dei contraenti, si ha una locazione d'opera.

L'imprenditore o l'artefice può cedere ad altri il contratto in tutto o parzialmente, quando non si tratti di un'opera nella quale abbia molta parte l'abilità personale dell'imprenditore o dell'artefice, e salvo, beninteso, un patto contrario. L'imprenditore, nonostante la cessione, rimane obbligato e responsabile verso il committente. Occorrerebbe il consenso espresso di questo, perché l'imprenditore potesse sostituire a sé un'altra persona con l'effetto di essere sciolto da ogni obbligazione e responsabilità (art. 1271 cod. civ.). L'imprenditore, salvo patto contrario, può concludere un subappalto con altra persona, alla quale venga affidata l'esecuzione dell'intera opera o di una parte di questa. Il secondo imprenditore assume obblighi e acquista diritti verso il primo.

L'imprenditore o l'artefice è obbligato a eseguire l'opera secondo fu convenuto, in ispecie conformemente ai piani o disegni stabiliti; non può farvi modificazioni o aggiunte senza l'approvazione del committente. Deve consegnare il lavoro compiuto nel termine pattuito. È responsabile per le colpe delle persone che impiega nella esecuzione del lavoro. Qualora sia tenuto a somministrare anche la materia, deve fornirla della qualità convenuta.

Se prima che la cosa sia consegnata al committente essa venga a perire per qualsiasi causa, la perdita è a carico dell'imprenditore o artefice, salvo che il committente fosse in mora a riceverla. Invece se la materia è somministrata dal committente, la perdîta della cosa è sopportata da lui per quanto riguarda la materia, tranne il caso di colpa dell'artefice; è a danno di questo per quanto riguarda il lavoro, perché egli non potrà esigere la mercede, eccettuato il caso di perdita per vizio della materia.

Correlativo all'obbligo dell'imprenditore di eseguire l'opera quale fu convenuta, è il diritto del committente di verificare l'opera compiuta e consegnatagli. Si può chiedere la verificazione di singole parti dell'opera, anziché di questa per intero, nel caso di una opera divisa in più pezzi o a misura. Se il committente paga all'artefice il prezzo in proporzione del lavoro fatto, la legge presume avvenuta la verificazione delle partite, per le quali l'artefice fu soddisfatto; ma il pagamento di acconti sul prezzo, che non siano fatti in proporzione dell'opera eseguita, non implica verifica e approvazione. Il committente è in diritto di ricusare l'opera che non sia conforme ai patti, in ispecie ove risulti difettosa per la materia adoperata o per il modo come il lavoro fu eseguito, ovvero può chiedere una riduzione del prezzo proporzionale al minore valore dell'opera. Avrà diritto anche al risarcimento del danno, quando siavi colpa dell'imprenditore. La verificazione fatta dal committente senza denunciare difetti implica approvazione o collaudo dell'opera, salvo che non si scoprano successivamente difetti non riconoscibili mediante un esame compiuto con l'ordinaria diligenza, o che l'imprenditore abbia occultati con dolo.

Al principio, per cui dopo la verificazione e l'approvazione, espressa o tacita, l'imprenditore non è più responsabile, è dettata un'eccezione, con norma ritenuta d'ordine pubblico in dottrina e giurisprudenza, perché ispirata a ragioni di pubblico interesse. L'eccezione concerne gli appalti che hanno per oggetto la costruzione di un edificio o altra opera immobile, importanti per la loro destinazione e per la spesa in essi erogata. Se nel corso di dieci anni dopo il giorno in cui fu compiuta la costruzione, l'edificio od altra opera rovina in tutto od in parte, o presenta evidente pericolo di rovinare per difetto di costruzione o vizio del suolo, l'architetto e l'imprenditore sono responsabili ciascuno per la propria colpa. Se la colpa è comune, saranno tenuti in solido, perché l'impresa di fabriche o costruzioni è annoverata fra gli atti di commercio (articoli 3, n. 7, e 40 cod. comm.). Conformemente al principio di diritto comune spetta al committente dare la prova della causa della rovina o del pericolo di rovina. Il committente ha diritto a chiedere che siano eseguite le necessarie riparazioni ovvero ad esigere il risarcimento del danno per la mancata esecuzione del contratto. L'azione deve essere promossa entro due anni dal giorno in cui si verificò la rovina o se ne manifestò il pericolo. Il patto potrebbe esonerare l'architetto o l'imprenditore dalla responsabilità derivante da una colpa leggiera, ma non da quella che nasca da dolo o colpa grave

Il committente è obbligato a fare quanto da lui dipende affinché l'imprenditore o l'artefice possa compiere l'opera promessa, vale a dire: somministrare la materia, se così fu pattuito, ottenere le necessarie autorizzazioni dalle autorità amministrative, e così via; è tenuto a verificare l'opera, una volta che questa sia compiuta, a riceverne la consegna e a pagarne il prezzo nel modo e nel tempo pattuiti o, in difetto, al tempo della consegna stessa.

Il prezzo può essere convenuto in ragione delle opere eseguite, cioè un tanto per ciascuna unità di misura, ovvero in una somma di denaro fissata per l'intera opera (lavoro dato e assunto a cottimo, a corpo, a prezzo fermo, per aversionem, à forfait, à prix fait, à la tâche). In ambedue le ipotesi il committente non è tenuto a pagare un prezzo maggiore perché sia aumentato il costo dei materiali o della mano d'opera; è obbligato a pagare un prezzo maggiore se al disegno dell'edificio, stabilito fra le parti, furono fatte variazioni o aggiunte, sempre che egli le abbia approvate per iscritto ed anche ne abbia convenuto il prezzo con l'imprenditore. Tuttavia, in difetto dell'approvazione scritta e del patto sul prezzo, l'imprenditore potrebbe domandare un'indennità uguale all'arricchimento del committente (actio de in rem verso).

Il committente deve pagare il prezzo all'artefice o all'imprenditore che eseguì l'opera promessa. Peraltro i muratori, fabbri e altri artefici, impiegati dall'imprenditore nella costruzione di un edificio o di altra opera data in appalto, hanno azione in proprio o diretta contro il committente, oltre che contro l'imprenditore, per il pagamento delle loro mercedi fino a concorrenza del debito che il committente ha verso l'imprenditore, nel tempo in cui essi promuovono l'azione.

Il rapporto costituito con la locazione di opere ad appalto o a cottimo si scioglie per la morte dell'artefice, dell'architetto o dell'imprenditore, perché il talento e la probità di questo, in generale le qualità personali, sono sempre più o meno considerate nella locazione d'opera e potrebbe riuscire troppo gravoso per gli eredi dell'architetto o dell'imprenditore il continuarne l'opera. Lo scioglimento del rapporto può essere invocato non solo dal committente, ma anche dagli eredi dell'imprenditore. Tuttavia il committente è tenuto a pagare agli eredi, in proporzione del prezzo convenuto, l'importo dei lavori eseguiti e dei materiali preparati per l'esecuzione dell'opera, allorché possano essergli utili a condurre a termine l'opera. Diversamente il committente si arricchirebbe a danno degli eredi dell'imprenditore. La morte del committente non è causa di scioglimento del rapporto d'appalto.

Per eccezione al principio secondo il quale è necessario il consenso di tutte le parti per rescindere un contratto, il committente ha facoltà di sciogliere il rapporto, sebbene la sua esecuzione ahbia avuto già inizio. Peraltro egli deve tenere indenne l'imprenditore delle spese, per i lavori eseguiti, come pure del guadagno che egli avrebbe potuto ricavare dall'impresa, se l'avesse compiuta.

La dichiarazione del fallimento, la cessazione del commercio o dell'industria dell'una o dell'altra parte contraente, non sono causa di scioglimento del rapporto d'appalto.

Anche il contratto d'appalto di un'opera pubblica concluso dallo stato, da una provincia, da un comune, da un consorzio amministrativo o da altro ente autonomo è retto dai principî del codice civile; ma le norme che disciplinano più da vicino tali appalti sono contenute nella legge sulle opere pubbliche e in successivi decreti, leggi e regolamenti (legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato F, sulle opere pubbliche, specialmente gli articoli 319-365; regolamento sulla direzione, contabilità e collaudo dei lavori dello stato, approvato con decr. ministeriale 29 maggio 1895, n. 350; decr.-legge 6 febbraio 1919, n. 107; r. decr. 12 febbraio 1922, n. 214; 8 febbraio 1923, n. 422; 28 agosto 1924, n. 1396; legge 27 maggio 1926, n. 1013; r. decr.-legge 21 luglio 1927, n. 1316; r. decr.-legge 27 ottobre 1927, n. 2128), e infine nella legge sull'amministrazione e sulla contabilità generale dello stato (r. decr. 17 febbraio 1884, n. 2016 e reg. 4 maggio 1885; r. decr. 18 novembre 1923, n. 2440 e reg. 23 maggio 1924), e nel capitolato generale per gli appalti delle opere dipendenti dal Ministero dei lavori pubblici (decr. ministeriale 28 maggio 1895).

Agli appalti delle opere si provvede mediante pubblico incanto, licitazione privata o anche per trattative private. Per adire all'asta è necessario possedere i requisiti richiesti. Il contratto di appalti non è obbligatorio per l'amministrazione, né diviene eseguibile, finché non è approvato dall'autorità competente; ma l'aggiudicatario rimane obbligato dal momento in cui ha sottoscritto il processo verbale di aggiudicazione. L'esecuzione del contratto ha inizio dopo l'approvazione superiore che lo ha reso esecutivo, e il primo atto è la consegna dei lavori.

È fatto divieto all'appaltatore di cedere o subappaltare l'opera assunta o parte di essa, senza speciale autorizzazione. Invece l'amministrazione ha facoltà di cedere l'appalto ad altra pubblica amministrazione. Ugualmente è vietata la cessione di crediti e qualunque procura che non siano riconosciute. Per regola sono vietati i sequestri sul prezzo dell'appalto durante l'esecuzione delle opere; ma sono suscettibili di sequestro le somme dovute all'appaltatore, dopo il definitivo collaudo dell'opera.

Le opere pubbliche si eseguiscono sotto la direzione tecnica degli ufficiali governativi, che devono verificare i materiali, curare la buona e precisa esecuzione dei lavori conformemente ai patti contrattuali. L'appaltatore dovrà ottemperare agli ordini di servizio che gli saranno comunicati per iscritto dall'ingegnere capo dell'ufficio dal quale le opere dipendono, o dall'ingegnere direttore dei lavori, salvo il diritto di fare le sue riserve.

È regolata la rescissione del contratto per frode dell'appaltatore, ovvero quando, per negligenza grave o contravvenzione ai patti, egli comprometta la buona riuscita dell'opera. È anche prevista l'esecuzione di ufficio, qualora l'esecuzione dei lavori ritardi per negligenza dell'appaltatore e sia necessario assicurarne il compimento nel termine fissato dal contratto.

Qualora sia necessario un aumento o una diminuzione di opere, l'appaltatore è tenuto ad assoggettarvisi fino a concorrenza di un quinto del prezzo d'appalto alle stesse condizioni del contratto.

Gli operai addetti a lavori, imprese o stabilimenti dati in appalto dallo stato, da una provincia o da un comune devono essere assicurati presso la Cassa nazionale di assicurazione per gli infortuni degli operai sul lavoro, o presso casse fondate da imprenditori e riconosciute per legge o decreto reale, o presso sindacati fra industriali per l'assicurazione mutua. Sono a carico dell'imprenditore i soccorsi ai feriti, le indennità agli operai e alle loro famiglie.

Se l'appaltatore non paga puntualmente i salarî dovuti agli operai, l'amministrazione può pagare i salarî arretrati con le somme dovute all'appaltatore stesso. L'appaltatore non può pretendere il completo pagamento del prezzo se non dimostra di avere soddisfatto i suoi creditori.

Bibl.: L. Abello, Trattato della locazione, 2ª ed., IV, Torino 1922, in Il Diritto civile italiano, ecc.; L. Barassi, Il contratto di lavoro nel diritto positivo italiano, 2ª ed., I, Milano 1915, pp. 597-706 (La locazione di opere e la locazione d'opera); A. Capellini, Gli appalti ed i contratti dei comuni, delle provincie e delle opere pie, Firenze 1916; A. Cuneo, Appalti di opere pubbliche, 2ª ed., Milano 1924; G. Giorgi, La dottrina delle persone giuridiche o corpi morali, Firenze 1895-1900, II, pp. 460-565 (per l'appalto di opere pubbliche); G. Felici, Appalto, in Dizionario pratico del diritto privato; M. Vita Levi, Della locazione di opere e più specialmente degli appalti, II, Degli appalti, Torino 1876; id., Appalto di opere e lavori sì privati che pubblici, in Digesto it., III, ii.

L'appalto nei rapporti tecnici-amministrativi.

Nello svolgimento della sua molteplice attività, lo stato per l'esecuzione delle opere pubbliche, lavori o forniture, può provvedere direttamente in economia, oppure mediante appalto. Quello che si dice dello stato vale per le provincie, per i comuni e in genere per gli enti pubblici.

Nelle esecuzioni in economia delle opere, lavori o forniture, lo stato provvede a mezzo dei suoi organi tecnici-amministrativi, e mette a disposizione dei funzionarî, delegati all'esecuzione ed agli acquisti, i fondi necessarî. Il funzionario provvede direttamente, o mediante cottimi fiduciarî con persone, ditte o enti, che, a suo avviso, e sotto la sua responsabilità, diano sufficiente garanzia di idoneità e correttezza per l'esecuzione dell'opera.

Generalmente nell'esecuzione a cottimo e negli acquisti diretti il contratto solenne, che non vincola l'amministrazione se non dopo l'approvazione degli organi superiori e la registrazione della Corte dei conti, è sostituito da una semplice forma scritta o sottoscritta, senza necessità dell'approvazione superiore, e che fissa il contenuto della prestazione fra l'assuntore e il committente funzionario, il quale però agisce sempre in rappresentanza dell'amministrazione e non nomine proprio.

Oltre singole opere o forniture, esistono servizî, che per loro natura devono farsi in economia e che sono determinati e retti da speciali regolamenti approvati con decreto reale, previo parere del Consiglio di stato (art. 8 legge di contabilità generale 18 novembre 1923, n. 2440).

Il sistema dell'esecuzione diretta delle opere e degli acquisti in economia rappresenta l'eccezione, perché il principio generale è quello enunciato dall'art. 3 della legge di contabilità 18 novembre 1923, n. 2440, e cioè che tutti i contratti dai quali derivi un'entrata o una spesa per lo stato devono essere preceduti da pubblici incanti. Solo in considerazione delle particolarità della natura degli acquisti e delle prestazioni, e cioè per l'acquisto all'estero dei combustibili, per il noleggio delle navi destinate al trasporto di essi e per l'acquisto dei tabacchi esteri, l'art. 10 della legge di contabilità consente di provvedere direttamente nei luoghi di produzione e nei principali mercati stranieri.

Nell'appalto lo stato con regolare contratto delega e conferisce l'esecuzione delle opere pubbliche, dei lavori o delle forniture a un privato o a una società, sotto il controllo diretto dell'amministrazione appaltante.

L'appalto assicura, nei limiti del possibile, i benefici della concorrenza fra i varî offerenti, e addossa all'appaltatore deliberatario i rischi dell'impresa, dipendenti sia dalla oscillazione dei costi dei varî fattori produttivi, sia dai cambiamenti nelle condizioni del mercato, che durante l'esecuzione dei lavori esercitino la loro influenza. Il sistema presuppone essenzialmente il rigoroso rispetto dei progetti tecnici e dei preventivi compilati dall'amministrazione appaltante, preventivi, però, che non possono sempre corrispondere in modo preciso alle reali condizioni dello svolgimento dei lavori.

Giuridicamente, per la sua formazione, il suo contenuto e perfezionamento, l'appalto può assumere le seguenti forme: asta pubblica; licitazione privata; trattativa privata. La licitazione privata può essere considerata: o come licitazione privata semplice; o come appalto concorso, oppure come offerta di prezzi. Alle tre forme suindicate di appalto deve aggiungersi l'istituto della concessione, che, specialmente nella seconda fase della sua evoluzione amministrativa, ha assunto il carattere prevalente dell'appalto.

Nell'asta pubblica tutte le persone o ditte che si ritengono idonee ad assumere l'appalto possono concorrere, salvo l'esclusione, con facoltà insindacabile dell'amministrazione, in confronto delle ditte o persone che nell'eseguire altra impresa si siano rese colpevoli di negligenza o di mala fede (art. 68 regolamento di contabilità).

L'asta, se le circostanze, l'importanza o la qualità del contratto lo facciano reputare più vantaggioso e utile per l'amministrazione e sia stato disposto dal ministro competente o dall'ufficiale delegato, si tiene in uno dei modi indicati dall'art. 73 del regolamento di contabilità generale dello stato, e cioè:

a) con il metodo di estinzione di candela vergine;

b) per mezzo di offerte segrete da confrontarsi poi col prezzo massimo o minimo prestabilito e indicato in una scheda segreta dell'amministrazione

c) per mezzo di offerte segrete da confrontarsi poi col prezzo di base indicato nell'avviso d'asta

d) per mezzo di pubblico banditore, se si tratta di alienar beni mobili fuori d'uso o derrate, cavalli di riforma, residui di fabbricazioni o di costruzioni o di manufatti negli opifici dello stato.

I sistemi più adottati son quelli indicati alle lettere b) e c).

Licitazione privata semplice (art. 3 legge contabilità 18 novembre 1923, n. 2440, art. 38 e 39, regol. 23 maggio 1924, n. 827). - Il principio generale dell'appalto per pubblica gara subisce notevoli e importanti limitazioni nella sua pratica applicazione, dovute a urgenza, a condizioni particolari di competenza o di fiducia nell'appaltatore, o inerenti alla natura dei lavori e delle forniture.

Gli articoli 38 e 39 del regolamento di contabilità enunciano dimostrativamente le principali ipotesi dell'istituto della licitazione privata, che va sempre più estendendosi e assumendo importanza per i complessi lavori e forniture che possono essere normalmente influenzati da circostanze particolari di necessità; subiettive, di fiducia o competenza, e obiettive, della natura del lavoro o delle forniture. Nella licitazione l'amministrazione stabilisce i progetti e i prezzi, invita i concorrenti a presentare i ribassi e resta vincolata alla migliore offerta.

Appalto concorso. - Il sistema dell'appalto concorso è stato introdotto nella nostra legislazione con il r. decr.-legge 6 febbraio 1919, n. 107, e ha ricevuto più organica elaborazione con l'art. 4 della legge 8 febbraio 1923, n. 422 (Gazzetta ufficiale, 15 marzo 1923, n. 62). Le norme positive si trovano inserite nell'art. 4 della legge di contabilità del 18 novembre 1923, e negli articoli 40 e 41 del relativo regolamento 24 maggio 1924, n. 827.

Si ricorre a tale sistema per lavori e forniture speciali: quando si tratti di risolvere problemi tecnici importanti, che possano avere varia soluzione, o quando si tratti di costruzioni meccaniche speciali, in cui l'industriale ha mezzi tecnici di particolare competenza, per i quali non è possibile un'estesa concorrenza e un'uguale e profonda conoscenza da parte degli organi della pubblica amministrazione appaltante (materiale elettrico, costruzioni meccaniche in genere, cemento armato, costruzioni subacquee, porti, fari, opere marittime, idrovori di bonifiche, macchine navali, armi, ecc.).

Con l'appalto concorso si possono invitare le persone o ditte, ritenute idonee, a presentare, in base a norme di massima prestabilite, i progetti tecnici e le condizioni alle quali sono disposte ad eseguirli. L'amministrazione, nel provvedere a sua scelta al conferimento dell'appalto, tiene conto, non solo del prezzo richiesto dai concorremi, ma di tutti gli elementi economici e tecnici delle singole offerte e delle garanzie di capacità e di serietà che presentano i concorrenti.

Nessun compenso o rimborso spetta alle imprese per lo studio e per la compilazione dei progetti da esse presentati, salvi i casi eccezionali, nei quali l'amministrazione nel bando di concorso può indicare la misura del rimborso e del compenso per le spese di compilazione dei progetti, come pure le condizioni alle quali è subordinata la concessione.

Può osservarsi, in linea generale, che l'appalto concorso, pur rispondendo a necessità evidenti, viene a limitare la concorrenza nell'interesse dello stato, e che i prezzi e i costi sono determinati in modo più conforme agl'interessi dei privati offerenti, mentre i progetti e i preventivi finanziarî, compilati dagli organi della pubblica amministrazione, possono rappresentare una più equa tutela dello stato pur tenendo conto delle condizioni normali del mercato.

Offerta dei prezzi. - L'amministrazione redige i progetti, sceglie i concorrenti in base alla particolare loro idoneità e competenza, e li invita a riempire l'elenco dei prezzi unitarî di loro convenienza, da allegare al capitolato di appalto. È vincolata al migliore offerente.

Trattativa privata (art. 6 legge contabilità generale dello stato, 15 novembre 1923, n. 2440, e articoli 41 e 92 regolamento 23 maggio 1924, n. 827). - Nel concetto della legge, l'appalto dei lavori, opere e forniture a trattativa privata dovrebbe rappresentare l'eccezione, dovendosi normalmente provvedere per pubblica gara o per appalto concorso. Praticamente l'art. 6 ammette invece che, ove si verifichino eccezionali circostanze, sulle quali giudica ìnsindacabilmente l'amministrazione, l'appalto si conferisce in seguito a trattativa privata con la ditta scelta dall'amministrazione stessa.

In caso, poi, di acquisto di cose garantite da privative industriali; di macchine, strumenti e oggetti di precisione; di affitto di locali destinati a servizî governativi; di forniture in genere giustificate da particolari ragioni di urgenza o da speciali circostanze, la trattativa privata rappresenta il modo normale dell'appalto. In tali casi manca la possibilità della libera concorrenza fra gli offerenti, oppure l'elemento della fiducia è così preminente da far rinunciare alle eventuali utilità della concorrenza.

L'amministrazione procede con libertà di apprezzamento e di scelta, sia per gli elementi obiettivi della offerta, sia per la natura della ditta prescelta, in confronto della quale discute e stabilisce liberamente i prezzi e tutti gli elementi del contratto di appalto.

Concessione. - Il concetto strettamente giuridico dell'istituto della concessione porta a considerare lo stesso come un atto amministrativo di trasferimento e di delega di poteri nei riguardi dell'esecuzione di un'opera o dell'esercizio di un pubblico servizio. Il concessionario, quindi, sostituisce l'amministrazione nell'adempimento di un compito di carattere pubblico, o nel quale tale carattere ha importanza prevalente.

La concessione costituisce un rapporto di diritto pubblíco e non di diritto privato bilaterale: chi dà e concede è lo stato, chi riceve è il privato: il primo resta libero con le sue facoltà discrezionali, anche di modificare ed eventualmente di revocare la concessione per ragioni di pubblico interesse; il secondo, invece, s'impegna con i disciplinarî e tutti gli obblighi che assume.

Le concessioni di costruzione e di esercizio delle ferrovie secondarie rappresentano il tipo classico della concessione stessa, perché, íl concessionario provvede non solamente alla costruzione della linea ferroviaria, ma anche all'esercizio, sostituendosi alla pubblica amministrazione nell'adempimento di un servizio di competenza dei pubblici poteri, nei rapporti non solo delle tariffe, ma anche dell'incolumità delle persone e della pubblica sicurezza.

La concessione ha subito però una notevole evoluzione, determinata essenzialmente dal carattere finanziario.

L'amministrazione concedente non paga il costo dell'opera durante la costruzione e il compimento della stessa, ma provvede a pagamenti divisi in varie annualità, comprensive della quota ammortamento capitale e interessi, e tale modalità di pagamento ha così notevolmente influito sull'istituto della concessione, da renderlo applicabile a varie categorie di opere pubbliche e da trasformarlo in veri e propri appalti, pagati in annualità. Esempio caratteristico è quello recentemente costituito dall'Azienda autonoma della strada (A.A.S.S.), istituita per provvedere alla sistemazione organica della rete stradale nazionale, all'esecuzione cioè di opere, senza alcuna delega di facoltà o poteri di ordine pubblico, e che ha adottato come metodo normale di appalto quello della concessione dei lavori pagabili in annualità durante 15 anni.

La differenza poi tra la concessione come atto amministrativo e la concessione come appalto vero e proprio, risulta evidente nelle concessioni per le opere di bonifica. L'esecuzione di queste può essere affidata o a enti pubblici, o ai proprietarî, singolo riuniti in consorzio, che hanno interesse diretto al compimento delle bonifiche; e in tali ipotesi si ha l'esempio tipico delle concessioni di bonifica; oppure l'esecuzione dei lavori di bonifica può essere affidata a un privato appaltatore, semplice esecutore delle opere, con pagamento del costo in annualità differite, dando forma, in tale seconda ipotesi, a un vero contratto di appalto.

La concessione e in genere l'appalto delle opere pubbliche può assumere tre forme distinte: a) appalto a forfait o a corpo; b) appalto a misura; c) appalto a consuntivo o a regia.

L'appalto a forfait corrisponde al sistema di appalto a corpo, di cui all'art. 326 della legge sui lavori pubblici. Quello a consuntivo o a regia fu adottato nell'immediato dopo guerra, in base al r. decr. del 2 ottobre 1919, n. 1916, e al r. decr. del 1921, n. 1960. L'appalto a misura trae la sua origine dal citato art. 326 della legge sui lavori pubblici. Tale articolo stabilisce che "per le opere e provviste a corpo il prezzo convenuto è fisso ed invariabile, senza che possa essere invocata dalle parti contraenti alcuna verificazione sulla misura loro o sul valore attribuibile alla qualità di dette opere o provviste". Per le opere appaltate a misura, la somma prevista nel contratto può variare tanto in più quanto in meno, secondo la quantità effettiva di opere eseguite: per l'esecuzione sono fissati nel capitolato d'appalto prezzi invariabili per l'unità di misura e per ogni specie di lavoro.

In corrispondenza di tale concetto distintivo può quindi configurarsi, nei contratti a corpo o a misura, anche un sistema di concessione. con pagamento a forfait e un sistema di concessione con pagamento a misura.

Nel sistema a forfait, che è stato quello costantemente seguito nelle concessioni del dopo-guerra, l'onere dello stato è stato sempre assolutamente invariabile e ha corrisposto alle necessità di ordine finanziario, specialmente in periodi di tempo di moneta non stabilizzata, in modo che gl'impegni assunti per un lungo numero dì anni non andassero soggetti a pericolose oscillazioni per la stabilità monetaria. Dal punto di vista teorico tale sistema si presenta indubbiamente migliore, giacché sembra garantire l'amministrazione concedente contro ogni alea di maggiore spesa, e ad ogni modo fissa in modo prestabilito e immutabile l'onere finanziario per la pubblica amministrazione. Però, appunto per tale rigida immutabilità finanziaria, gli aspiranti sono naturalmente indotti ad aumentare, per quanto è possibile, i preventivi, in modo da ridurre correlativamente le alee della concessione e aumentare le possibilità di profitto, dato che un controllo assoluto e sicuro dei preventivi da parte degli organi dello stato è pressoché impossibile. L'amministrazione pubblica difatti può con relativa approssimazione accertare l'attendibilità dei prezzi; molto più difficilmente può invece verificare l'esattezza di tutti i quantitativi previsti per le opere, sia perché si dovrebbero a volte rifare i piani quotati per accertarne l'attendibilità, sia perché vi sono lavori, come quelli forestali, che devono adattarsi alle mutabili condizioni del terreno e non sono suscettibili di previsioni adeguate. Inoltre i problemi tecnici presentano spesso soluzioni diverse ugualmente buone, ma diversamente costose, e un progettista può prospettare la soluzione di maggior costo, con la riserva di sottoporre in corso d'opera una variante, che gli permetta di lucrare la conseguente economia.

Sostanzialmente il sistema a forfait può prestarsi ad assicurare al concessionario i migliori vantaggi, nonostante il più attento esame da parte dei tecnici dello stato, perché esso non fa che consolidare preventivamente quella maggior spesa, che il concessionario teme di dover sopportare e che potrebbe tuttavia non verificarsi durante l'esecuzione dei lavori.

Il sistema delle concessioni a misura è stato introdotto dal r. decr.-legge 6 agosto 1926, n. 1657, convertito in legge (16 febbraio 1928, n. 303). Tale sistema è basato sul concetto del pagamento in base all'effettiva quantità delle varie categorie di opere eseguite, in modo che le parti contraenti vengano sollevate dalle alee, conseguenti a una errata valutazione delle quantità di lavoro, ovvero da variazioni di tracciato e modalità costruttive da adottarsi all'atto esecutivo. Rimane solo l'alea relativa alla variazione dei prezzi di mercato, così come viene praticato nei comuni contratti di appalto, sempre che non siano stati fissati nell'atto di concessione prezzi invariabili per unità di misura e per ogni specie di appalto.

Col sistema a misura non viene meno la spinta nel concessionario ad usare la maggiore diligenza nell'esecuzione dei lavori e a conseguire le possibili economie nella relativa organizzazione. Deve evitarsi, però, che il sistema a misura lasci indefinito l'impegno finanziario della pubblica amministrazione, e cioè che la quantità delle opere possa, nella sua pratica esecuzione, assumere troppo ampio sviluppo, tanto più che per ciascuna unità di lavoro il concessionario ricava la propria quota di utile.

Nel sistema a consuntivo o a regia, l'ente pubblico rimborsa all'assuntore le spese occorse per le singole prestazioni, materialmente accertate e accertabili, e gli attribuisce inoltre, per la sua organizzazione tecnico-industriale e per l'opera d'imprenditore, un profitto percentuale rispetto ai preventivi, ma suscettibile di essere aumentato o diminuito secondo i risultati delle gestioni.

L'amministrazione a mezzo dei suoi organi tecnici segue lo svolgimento e l'esecuzione dei lavori; rivede le contabilità dell'appaltatore e dà corso al rimborso delle spese autorizzate e accertate. Con tale sistema il concessionario ha assicurata la rivalsa completa delle spese a carico della pubblica amministrazione, oltre a una quota percentuale di guadagno, e non ha quindi né ragione, né stimolo a curare, con la necessaria diligenza nella esecuzione delle opere, l'osservanza dei criterî economici, sia in rapporto alle quantità, sia in rapporto ai costi.

Anche nei rari casi in cui tale sistema è stato adottato, non ha costituito una prova troppo concludente e utile per la sua adozione, specialmente nei rapporti dei privati. Può presumersi che i difetti essenziali del sistema assumano minore gravità nella concessione ai consorzî, direttamente interessati nell'esecuzione delle opere, oppure ad altri enti pubblici, dato che in tali ipotesi l'interesse dei consorzî e degli enti, tanto nell'economia della spesa quanto nella buona esecuzione delle opere, coincide con quello dello stato, e che il controllo da parte dei tecnici della pubblica amministrazione può essere più sollecito ed efficace.