Applicazione della direttiva Emissions Trading System [ETS]
Applicazione della direttiva Emissions Trading System (ETS)
Il 23 luglio 2015 è entrato in vigore il d.lgs. 2.7.2015, n. 111, che ha corretto e integrato il d.lgs. 13.3.2013, n. 30, in attuazione della direttiva 2009/29/CE che modifica la direttiva 2003/87/CE allo scopo di perfezionare ed estendere il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra. Il d.lgs. n. 111/2015 è diretto a recepire correttamente alcune previsioni della citata normativa europea. Le correzioni e le integrazioni più attinenti all’assegnazione e al rilascio delle quote di emissione agli operatori aerei per le attività di trasporto aereo riguardano: la definizione di «operatore aereo amministrato dall’Italia», l’ambito di applicazione della disciplina nazionale, l’assegnazione delle quote di emissione e il regime sanzionatorio.
La ricognizione. La direttiva ETS e il trasporto aereo
La direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13.10.2003 ha istituito un sistema comunitario di scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra (in seguito sistema comunitario), che costituisce il principale strumento adottato dall’Unione europea per ridurre le emissioni di gas a effetto serra di origine antropica in attuazione del Protocollo di Kyoto della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici del 1992, ratificato con la decisione 2002/358/CE del Consiglio del 25.4.2002.
Successivamente all’emanazione della direttiva 2008/101/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19.11.2008, che ha modificato la direttiva 2003/87/CE (in seguito direttiva ETS Emissions Trading System), tale sistema comunitario dal 1° gennaio 2012 comprende anche le attività del trasporto aereo e segnatamente «i voli in partenza da o in arrivo a un aerodromo situato nel territorio di uno Stato membro soggetto alle disposizioni del trattato»1.
Il trasporto aereo influisce sul cambiamento climatico attraverso l’emissione di biossido di carbonio, ossidi di azoto, vapore acqueo, particelle di solfati e particolato carbonioso.
Il sistema comunitario prevede l’assegnazione agli operatori aerei di un determinato numero di quote che consentono loro di produrre emissioni secondo criteri di validità in termini di costi ed efficienza. Il numero totale di quote assegnate costituisce il limite massimo di emissioni producibili. Gli operatori aerei devono restituire entro un termine stabilito un numero di quote equivalente alle emissioni prodotte nel precedente anno2.
Per il settore del trasporto aereo il soggetto responsabile dell’adempimento della direttiva ETS è l’operatore aereo ossia il soggetto che ha «il controllo più diretto» sull’aeromobile e sulla sua utilizzazione. L’operatore aereo è identificato da un codice. Qualora egli non sia identificabile si presume operatore aereo il proprietario dell’aeromobile.
Lo Stato membro di riferimento per ogni operatore aereo è quello che ne ha rilasciato la licenza di esercizio. Se l’operatore è privo di licenza di esercizio lo Stato membro di riferimento è quello dove sono state stimate le più elevate emissioni attribuite al trasporto aereo e generate dai voli effettuati dall’operatore in un determinato periodo. Lo Stato membro di riferimento gestisce il sistema comunitario in relazione ai propri operatori aerei e verifica il rispetto della normativa europea.
La Commissione europea stila ogni anno un elenco di operatori aerei che hanno svolto attività di trasporto aereo contemplate nel campo di applicazione della direttiva ETS e assegna ciascun operatore aereo all’amministrazione di uno Stato membro. L’elenco aggiornato è stato adottato con il reg. UE n. 180/2015 della Commissione europea del 9.2.2015, che modifica il reg. CE n. 748/2009 relativo all’elenco degli operatori aerei che hanno svolto una delle attività di trasporto menzionate nell‘allegato I della direttiva ETS.
La quantità totale delle quote da assegnare agli operatori aerei dal 1°.1.2013 e, salvo modifiche, per ogni periodo successivo è pari al 95% delle quote di emissioni storiche3 moltiplicato per il numero di anni del periodo. Il 15% delle quote di emissione è assegnato mediante il ricorso allo strumento dell’asta. Il 3% delle quote è accantonato in una riserva speciale per i nuovi operatori aerei e per quelli che hanno aumentato in modo significativo le proprie attività di trasporto aereo. Le rimanenti quote sono attribuite a titolo gratuito su richiesta degli stessi operatori aerei.
Le quote di emissioni a titolo gratuito e quelle accantonate nella riserva speciale sono assegnate agli operatori aerei entro il 28 febbraio di ogni anno.
Le domande di attribuzione delle quote da assegnare a titolo gratuito insieme ai dati relativi all’entità delle attività di trasporto aereo effettuate nell’anno di controllo sono presentate dagli operatori aerei alle autorità competenti dello Stato di riferimento, che le trasmette alla Commissione europea. Essa adotta una decisione che stabilisce la quantità totale delle quote di emissione da assegnare, il numero di quelle da vendere all’asta, da assegnare a titolo gratuito e da accantonare nella riserva speciale.
Ciascun operatore aereo deve presentare alla propria autorità nazionale competente in materia un piano di monitoraggio che determini le misure per il controllo e la comunicazione delle emissioni ai fini dell’assegnazione delle quote a titolo gratuito.
Gli operatori aerei hanno l’obbligo di restituire le quote di emissioni prodotte nel precedente anno civile entro il 30 aprile dell’anno in corso.
L’operatore aereo che non dispone di tutte le quote di emissioni da restituire dovrà acquistarle da gestori di impianti o da altri operatori aerei con disponibilità di quote maggiore rispetto alle loro necessità. Per restituire le quote agli operatori aerei è consentito il ricorso ai crediti derivanti dai meccanismi di flessibilità Certified Emission Reduction (CERs) e Emission Reduction Units (ERUs).
Il trasferimento delle quote è riportato in un Registro nazionale elettronico collegato con un Registro dell’Unione europea che verifica la validità delle transazioni tra registri nazionali.
La direttiva ETS ha demandato agli Stati membri la determinazione del regime sanzionatorio per le violazioni da parte dei loro operatori aerei delle normative nazionali di recepimento. In ogni caso, gli stessi Stati provvedono affinché all’operatore aereo che non restituisce la totalità delle quote di emissione sia applicata una sanzione pari a euro 100 per ogni tonnellata di CO2 emessa in eccesso. Tale sanzione non esenta l’operatore dall’obbligo di restituire le quote mancanti. La Commissione europea su richiesta dello Stato di riferimento può disporre nei confronti dell’operatore aereo trasgressore il divieto operativo se egli non abbia restituito tutte o in parte le quote di emissioni assegnate, nonostante l’applicazione della sanzione pecuniaria.
La direttiva ETS non si applica, tra l’altro, ai seguenti voli: di Stato, militari effettuati da aeromobili militari, delle autorità doganali e di polizia, a fini di ricerca e soccorso, per attività antincendio, umanitari e sanitari d’urgenza, di addestramento, al solo fine di ricerca scientifica o di verifica, collaudo e certificazione di aeromobili o apparecchiature sia a bordo che a terra e, inoltre, i voli effettuati da aeromobili con massa massima al decollo certificata inferiore al 5.700 Kg e voli svolti per obblighi di servizio pubblico. Il sistema comunitario al fine di evitare adempimenti amministrativi sproporzionati non si applica agli operatori aerei che in tre periodi consecutivi di quattro mesi ciascuno effettuano un numero di voli inferiori a 243 per periodo o effettuano voli che producono emissioni annue totali inferiori a 10.000 tonnellate.
La focalizzazione. La normativa nazionale
La direttiva ETS e le successive modifiche sono state recepite dall’Italia con un significativo ritardo rispetto ai tempi previsti.
L’attuale testo legislativo di riferimento è il d.lgs. 13.3.2013, n. 30 (Attuazione della direttiva 2009/29/CE che modifica la direttiva 2003/87/CE al fine di perfezionare ed estendere il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra).
Tale decreto disciplina anche l’assegnazione e il rilascio di quote di emissione dei gas ad effetto serra per le attività di trasporto aereo indicate all’allegato I e svolte da «un operatore aereo amministrato dall’Italia» e cioè da un operatore aereo riportato nell’elenco di quelli per i quali è precisato che sono amministrati dall’Italia.
Riguardo alle attività del trasporto aereo, il decreto in parola ha attribuito al Comitato nazionale per la gestione della direttiva ETS e per il supporto nella gestione delle attività di progetto del Protocollo di Kyoto, autorità nazionale competente in materia, il compito, tra l’altro, di calcolare e pubblicare la quantità delle quote di emissioni da assegnare agli operatori aerei amministrati dall’Italia, rilasciare le autorizzazioni alle emissioni e le quote, approvare i piani di monitoraggio, pubblicare i nomi degli operatori che hanno violato gli obblighi di restituire le quote, definire la tipologia e la quantità di crediti CERs ed ERUs per l’adempimento da parte degli operatori dell’obbligo di restituzione, e, infine, irrogare le sanzioni.
Il ruolo di responsabile per il collocamento delle quote di emissione assegnate agli operatori aerei a titolo oneroso mediante asta è attribuito al Gestore dei Servizi Energetici s.p.a. I proventi sono destinati anche al settore dell’aeronautica e del trasporto aereo per ridurre le emissioni attraverso modalità di trasporto meno inquinanti.
L’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) ha la funzione di amministratore della sezione italiana del Registro dell’Unione europea e del Registro nazionale. L’operatore aereo amministrato dall’Italia che intende trasferire, restituire o cancellare quote ha l’obbligo di presentare domanda di iscrizione all’ISPRA.
Sul piano del regime sanzionatorio, la mancata presentazione del piano di monitoraggio delle emissioni entro il termine stabilito comporta per l’operatore aereo amministrato dall’Italia, tra l’altro, una sanzione pecuniaria da 25.000 a 250.000 euro aumentata di euro 100 per ogni tonnellata di biossido di carbonio equivalente a quella emessa e non monitorata.
2.1 Il d.lgs. 2 luglio 2015 n. 111
Il 23 luglio 2015 è entrato in vigore il d.lgs. 2.7.2015, n. 111, recante disposizioni correttive e integrative al citato d.lgs. n. 30/2013.
Detto d.lgs. n. 111/2015 è stato emanato per adeguare la disciplina nazionale in materia di riduzione delle emissioni dei gas a effetto serra alla normativa europea in ragione della procedura precontenziosa EU Pilot 6400/14/CLIM avviata il 10.4.2014 dalla Commissione europea ex art. 258 TFUE nei confronti dell’Italia per presunta non conformità degli artt. 3, 4 e 29 del d.lgs. n. 30/2010 alla direttiva 2008/101/CE, che ha modificato la direttiva ETS per includere nel sistema comunitario le attività di trasporto aereo4.
Le modifiche apportate dal decreto in esame sono tese a recepire correttamente l’art. 3, lett. o), l’art. 11 bis, par. 24 e l’art. 18 bis della direttiva ETS.
Sul trasporto aereo, l’art. 1 del decreto ha modificato la definizione di «operatore aereo amministrato dall’Italia» contenuta nell’art. 3, co. 1, lett. ff) del d.lgs. n. 30/2013, svincolandola dalla sola inclusione dell’operatore aereo nell’elenco pubblicato dalla Commissione europea. Secondo la nuova definizione l’«operatore aereo amministrato dall’Italia» è l’operatore in possesso di una licenza d’esercizio valida rilasciata dall’Ente nazionale per l’aviazione civile (ENAC) o quello privo di una licenza d’esercizio, le cui emissioni stimate per l’anno di riferimento sono per la maggiore parte attribuibili all’Italia, salvo che nei primi due anni del periodo di riferimento egli non abbia prodotto emissioni attribuibili all’Italia, per cui non è più considerato «operatore aereo amministrato dall’Italia» per il periodo di riferimento successivo. Inoltre, un «operatore aereo amministrato dall’Italia» è l’operatore privo di licenza di esercizio rilasciata da uno Stato membro, le cui emissioni, stimate per i primi due anni del periodo di riferimento precedente, siano per la maggior parte attribuibili all’Italia.
L’«anno di riferimento», secondo la nuova definizione introdotta dal decreto all’art. 3, co. 1, lett. ff-bis), del d.lgs. n. 30/2013, è per gli operatori aerei che hanno iniziato a operare nell’Unione europea dal 1° gennaio 2006 il primo anno civile di esercizio e in tutti gli altri casi quello che decorre dalla stessa data. Il «periodo di riferimento» è invece definito, ai sensi del nuovo art. 3, co. 1, lett. ff-ter) del decreto in parola, il periodo compreso tra il 1° gennaio 2012 e il 31 dicembre 2012, e ciascuno dei successivi periodi di otto anni a partire dal 1° gennaio 2013.
Inoltre, il decreto n. 111/2015 ha delineato il ruolo del Comitato nazionale per la gestione della direttiva ETS in materia di trasporto aereo anche in relazione alla nuova definizione di «operatore aereo amministrato dall’Italia».
D’altra parte, detto decreto ha modificato l’ambito di applicazione della normativa nazionale in materia di scambio di quote di emissione di gas a effetto serra stabilito dall’art. 5 del d.lgs. n. 30/2013 in conformità alla nuova definizione di «operatore aereo amministrato dall’Italia». Il d.lgs. n. 111/2015 non si applica alle attività di volo effettuate con gli aeromobili indicati nell’art. 744, co. 1 e 4, c. nav. e cioè gli aeromobili di Stato5 e quelli ad essi equiparati utilizzati da soggetti pubblici e privati, anche occasionalmente per attività dirette alla tutela della sicurezza nazionale.
Peraltro, il decreto in esame ha apportato per ragioni di chiarezza alcune modifiche di carattere formale. Riguardo alle procedure di assegnazione delle quote di emissione a titolo gratuito agli operatori aerei amministrati dall’Italia ex art. 7 e 8 del d.lgs. n. 30/2013, la dicitura «anno di riferimento» è stata sostituita da quella di «anno di controllo» per il corretto recepimento dell’art. 18 bis della direttiva ETS. Per l’adempimento dell’obbligo di restituzione delle quote di emissione del periodo 20132020, il d.lgs. n. 111/2015 ha poi chiarito che i crediti CERs e ERUs utilizzabili dagli operatori aerei amministrati dall’Italia ex art. 29 del d.lgs. 30/2013 sono quelli che rispettano i criteri qualitativi stabiliti dall’art, 11 bis, par. 24, della direttiva ETS.
D’altro canto, il decreto in esame, per rendere coerente il regime sanzionatorio nazionale con la necessità espressa dalla normativa europea di prevedere per gli operatori aerei trasgressori sanzioni «efficaci, proporzionate e dissuasive», ha attribuito al Comitato, ai sensi del nuovo art. 4, co. 4, lett. o-bis), il compito di redigere e aggiornare annualmente una lista di operatori aerei amministrati dall’Italia, avvalendosi di quella redatta dalla Commissione europea. Allo scopo di agevolare l’applicazione delle sanzioni nei confronti degli operatori aerei amministrati dall’Italia e l’individuazione della competenza territoriale, il decreto n. 111/2015 ha stabilito l’obbligo per essi di eleggere il proprio domicilio nel territorio nazionale.
I profili problematici.La competenza sanzionatoria
Lo schema del decreto legislativo in esame predisposto dal Governo prevedeva inizialmente l’attribuzione ai Prefetti competenti per territorio il potere di irrogare le sanzioni agli operatori aerei amministrati dall’Italia, sottraendolo al Comitato nazionale, così come previsto dal art. 36, co. 12, del d.lgs. n. 30/2013. Il Comitato ha già fatto ricorso alle Prefetture per le ordinanze di ingiunzione al pagamento delle sanzioni dallo stesso irrogate.
A seguito del parere favorevole condizionato espresso il 10 giugno 2015 dalla competente Commissione parlamentare permanente (territorio, ambiente, beni ambientali) della Camera dei Deputati, tale modifica non è stata però accolta nel testo del decreto emanato. Secondo la Commissione la competenza a irrogare le sanzioni deve rimanere al Comitato in ragione della sua consolidata esperienza tecnica. In effetti quest’ultimo elemento appare indiscutibile, anche se il conferimento ai Prefetti del potere di irrogare le sanzioni, magari in sinergia col Comitato, avrebbe probabilmente reso meno complessa e più efficiente la gestione del regime sanzionatorio del sistema comunitario, potendo gli Uffici territoriali del Governo, al contrario del Comitato, privo di adeguate risorse in termini economici e di personale, contare su mezzi e una organizzazione capillare su tutto il territorio nazionale per assicurare l’osservanza della normativa europea. Detta modifica avrebbe consentito, tra l’altro, di destinare i relativi proventi agli stessi Prefetti e al Comitato senza nuovi e maggiori oneri per la finanza pubblica6.
1 Allegato I della direttiva 2003/87/CE.
2 Gaspari, F., Tutela dell’ambiente, regolazione e controlli pubblici: recenti sviluppi in materia di EU Emission Trading Scheme (ETS), in Riv. it. dir. pubbl. com., 2011, 1149, 1152; Fernández Torres, I., 2012, El nuevo reto del sector de l’aviación: el mercado de emissiones. Análisis de algunos problemas, in Dir. trasp., 2013, 97; Simone, P., La compravendita di quote di emissione di gas a effetto serra nel trasporto aereo internazionale: il Protocollo di Kyoto e l’ICAO, in Riv. dir. nav., 2014, 841.
3 Emissioni annue prodotte negli anni civili 2004, 2005 e 2006 dagli aeromobili che svolgono le attività di trasporto aereo contemplate dalla direttiva ETS.
4 Servizio studi – Camera dei deputati – XVII legislatura – Dossier n. 162 del 21.4.2015.
5 Aeromobili militari e quelli, di proprietà dello Stato, impiegati in servizi istituzionali delle Forze di polizia dello Stato, della Dogana, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, del Dipartimento della protezione civile o in altro servizio di Stato.
6 Relazione illustrativa e tecnica dello schema del decreto legislativo.