Articolazione territoriale dello Stato

Vedi Articolazione territoriale dello Stato dell'anno: 2014 - 2017

Articolazione territoriale dello Stato

L’Italia è uno Stato unitario politicamente decentrato che, pur contrapponendole, armonizza le fondamentali tendenze dell’indivisibilità della Repubblica e della garanzia del decentramento amministrativo. Nel corso del tempo, però, dalla fervida aspirazione regionalista post-unitaria, volta ad evitare un’eccessiva “piemontesizzazione” dell’Italia unita, e che con la Costituzione repubblicana ha trovato compiuta realizzazione mediante l’attribuzione di autonomia agli enti locali, si è passati, soprattutto negli ultimi anni, ad una gestione quasi schizofrenica, da parte del legislatore, della questione concernente le articolazioni territoriali dello Stato. Se dapprima si è cercato, invero, di rinforzare Province e Comuni e di trasformare lo Stato in un federalismo regionale, più di recente, con la nuova riforma costituzionale, ci si è orientati verso la completa abolizione delle Province ed una nuova impostazione dei rapporti Stato-Regioni in un’ottica di stampo neocentralistico.

SOMMARIO 1. La ricognizione. Genesi ed evoluzione del federalismo 2. La focalizzazione. La scelta neocentralistica 3. I profili problematici. Incidenze pratiche e teoriche
La ricognizione. Genesi ed evoluzione del federalismo

Sotto la vigenza dello Statuto albertino, Comuni e Province, pur espressamente riconosciuti, erano integralmente disciplinati, quanto ad organizzazione, da legge dello Stato, con negazione, dunque, di qualunque principio di autonomia statutaria.

A seguito dell’unificazione, tale regime uniforme per tutti i Comuni e le Province venne esteso alla totalità del territorio del Regno con l. 20.3.1865, n. 2248, all. A, con la quale il sistema dell’amministrazione locale venne improntato ad un modello accentrato e “binario”, in quanto caratterizzato dalla sussistenza, accanto agli organi locali, di un organo statale di controllo ed indirizzo.

È comunque in tale periodo che deve individuarsi la genesi di quell’aspirazione regionalista, nata per fare da contraltare all’idea di chi propendeva per la “piemontesizzazione” dell’Italia ormai unita, che è rimasta alquanto viva sino all’avvento del fascismo.

Nel corso del regime, infatti, le amministrazioni locali, che pure nel frattempo avevano acquisito un poco di autonomia, videro soppressa qualsiasi possibilità di autonomo esercizio delle attribuzioni loro formalmente riconosciute, rispetto allo Stato.

Comuni e Province vennero ridotti in epoca fascista al rango di enti completamente subordinati allo Stato, nell’ambito di un sistema amministrativo fortemente gerarchizzato.

Con la caduta del regime e l’avvento della Repubblica il quadro era destinato inevitabilmente a cambiare, pur mantenendo lo Stato italiano l’articolazione territoriale preesistente, impreziosita, però, dall’istituzione delle Regioni.

Ed, infatti, all’esito del dibattito in Assemblea costituente, il testo dell’art. 114 Cost. recitava: «La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni».

Ma la novità realmente apportata dalla Costituzione repubblicana del 1948 va ricercata nell’introduzione di una concezione totalmente nuova e differente rispetto al passato degli enti locali, considerati come soggetti autonomi dotati di rilievo e garanzia costituzionale, rappresentativi delle comunità ad essi sottese e, soprattutto, volti a istituzionalmente perseguire i loro interessi in posizione di autonomia ed indipendenza rispetto allo Stato.

Tuttavia, fu soltanto l’istituzione delle Regioni a statuto ordinario che, a partire dal 1970, dette concreta implementazione all’autonomia degli enti territoriali.

Non si può negare, però, il fatto che nel sistema quale pensato dai Padri costituenti il disegno era quello di una Repubblica comunque informata ad una visione “statocentrica”, con articolazione in più livelli di autonomia ove Comuni e Province erano i livelli meno elevati di autogoverno.

Per quanto concerne tali enti locali, nell’ultimo decennio del secolo appena trascorso si è cercato di pervenire ad un rafforzamento della loro autonomia, dapprima con la l. 8.6.1990, n. 142, che segnò una vera e propria riforma organica delle articolazioni locali, completata con l’approvazione del d.lgs. 18.8.2000, n. 267 (t.u.e.l.), quindi con il rilevante conferimento di funzioni attraverso le cd. “riforme Bassanini” (l. 15.3.1997, n. 59; d.lgs. 31.3.1998, n. 112).

Si è da più parti sostenuto che con tali innovazioni il legislatore avrebbe preso atto degli oramai mutati termini dei rapporti tra Stato e articolazioni territoriali, istituzionalmente introducendo quel “federalismo a Costituzione invariata” che già era stato realizzato in via di fatto, ed avviando dunque un processo di massiccio spostamento di funzioni verso il basso, secondo i principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione.

È in questo clima politico che vanno ricercati e rintracciati i primi progetti di riforma costituzionale, ispirati ad un “regionalismo forte”, con introduzione di nuovi elementi di matrice federale ed ampliamento di competenze regionali.

In particolare, la spinta autonomista di alcune Regioni e la riforma dei sistemi elettorali degli enti locali (con l’introduzione dell’elezione diretta dei Sindaci e dei Presidenti di Provincia), unitamente all’espansione globale dei sistemi locali, rafforzarono l’idea di caratterizzare le Regioni come legislatore, al pari dello Stato.

Da qui la stagione delle riforme costituzionali. Dapprima quella attuata con l. cost. 22.11.1999, n. 1, che ha inciso sulla forma di governo regionale, introducendo, tra le altre cose, l’elezione diretta del Presidente della Regione, quindi quella di cui alla l. cost. 18.10.2001, n. 3, che ha novellato il titolo V della Costituzione, prevedendo un riparto di competenze articolato in una pluralità di centri di potere, l’affidamento delle funzioni amministrative in primo luogo ai Comuni con contestuale rafforzamento dell’autonomia finanziaria degli enti locali, ma, soprattutto, introducendo un nuovo riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni che ha “ribaltato” quello previsto nel testo originario dell’art. 117 Cost., con elencazione delle sole materie di competenza esclusiva dello Stato e conseguente competenza regionale in quelle residuali (fatta salva la competenza legislativa concorrente).

Nonostante la novella di cui si è dato conto, gli effetti “regionalisti” del nuovo art. 117 Cost. sono stati ampiamente contenuti dalla potestà legislativa statale che, in tal senso, ha certamente beneficiato dell’intervento della Corte costituzionale, e della sua giurisprudenza centralista, da taluni considerata para-costituente, in quanto incentrata sulla creazione di una sussidiarietà legislativa ascensionale e delle cd. materie trasversali, nonché su una lettura espansiva delle competenze esclusive statali e dei principi fondamentali nelle materie concorrenti.

Si può parlare, quindi, all’esito dell’iter storico riportato di un “federalismo incompiuto” nel nostro ordinamento.

A maggior ragione se si guarda alla nuova e più recente riforma, quale risultante dal testo della legge costituzionale (C. 2613-D) pubblicato nella G.U. del 15 aprile 2016.

La novella introduce diverse novità nell’ordinamento: dall’abolizione e conseguente soppressione della parola «Provincia» nel testo costituzionale, all’introduzione dell’obbligo del pareggio del bilancio regionale ai fini della concessione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni in talune materie di cui al nuovo art. 117 Cost., passando per l’abolizione della Commissione parlamentare per le questioni regionali, fino a pervenire alla soppressione della competenza legislativa concorrente Stato-Regioni e alla previsione di una clausola di flessibilità che consente l’intervento statale anche in materie che sarebbero costituzionalmente riservate alla competenza del legislatore regionale.

Pare facile convenire, come in effetti da molte parti viene fatto¹, sulla diminuzione di alcune competenze regionali quali stabilite dalla riforma del 2001 e sull’indebolimento, in generale, del sistema delle articolazioni territoriali dello Stato, a tutto vantaggio di quest’ultimo.

La focalizzazione. La scelta neocentralistica

La nuova riforma costituzionale incide in maniera significativa sul già novellato (nel 2001) titolo V della Costituzione.

Vengono, infatti, anzitutto soppresse le Province (eccezion fatta per quelle autonome di Trento e di Bolzano), ma particolarmente significative risultano le novità apportate in materia di riparto della funzione legislativa tra Stato e Regioni; novità la cui introduzione è stata giustificata dal dichiarato intento di evitare la riproposizione di quelle logiche di contrapposizione tra centro e periferia che hanno a lungo caratterizzato la vita del nostro ordinamento.

Volendo sintetizzare, può dirsi che le principali novità sono: l’eliminazione della competenza concorrente dal testo costituzionale, salvo quella prevista all’art. 122, co. 1, Cost., con conseguente nuova distribuzione delle materie di competenza statale e regionale; quindi, l’attribuzione al legislatore regionale di specifiche materie di propria competenza (precedentemente rientranti nel novero di quelle a legislazione concorrente), con mantenimento a favore delle Regioni del principio di residualità; la previsione di molteplici “clausole di colegislazione” tra Stato e Regioni; da ultimo, l’introduzione di una clausola di flessibilità, che consente l’intervento statale, motivato dalla tutela dell’interesse nazionale, anche in ambiti di esclusiva competenza regionale.

È evidente il carattere di “riforma della riforma” del nuovo intervento di modifica della Costituzione, rispetto a quello operato nel 2001.

Anzitutto, infatti, con il nuovo riparto di materie tra Stato e Regione e contestuale abrogazione dell’art. 117, co. 3, Cost. sulla legislazione concorrente, si è inteso ricondurre alla competenza statale talune materie che ad avviso quasi unanime della dottrina² erano state attribuite in maniera forse frettolosa alla competenza concorrente.

È certo che con il nuovo intervento si attribuiscono nuovi titoli di competenza alle Regioni, ma è altrettanto vero che ciò che si realizza altro non è che un processo di ri-centralizzazione, volto a spostare l’equilibrio del riparto di competenza in favore dello Stato. E ciò in quanto il testo della riforma non sembra far altro che confermare l’assetto di competenze quale risultante dalla giurisprudenza degli ultimi anni della Corte costituzionale, la quale ha avallato plurime volte gli interventi statali in materie di competenza regionale (a partire da C. cost., 1.10.2003, n. 303 e C. cost., 13.1.2004, n. 6, con cui il Giudice delle leggi ha ammesso l’avocazione allo Stato di una funzione amministrativa regionale, allorché la Regione fosse risultata inadeguata allo svolgimento di detta funzione e il procedimento amministrativo disciplinato dallo Stato prevedesse l’acquisizione di una intesa cd. “forte” con la Regione interessata).

L’effetto che una siffatta novità introduce è quindi semplicemente di stabilizzazione degli approdi della giurisprudenza costituzionale³, ora dotata di miglior fondamento normativo.

Altra novità di rilievo è, come detto, rappresentata poi dalla previsione di numerose “clausole di colegislazione” nel nuovo testo dell’art. 117 Cost.

Il rilievo che esse assumono è determinato dal fatto che attraverso la loro previsione si giunge in un certo senso a vanificare l’avvenuta eliminazione della competenza concorrente di cui sopra, essendo loro scopo quello di aprire, in varia misura e con diverse tecniche, all’intervento del legislatore regionale sul campo materiale di volta in volta preso in considerazione, con il fine di dar vita ad un concorso Stato-Regioni in determinate materie.

Rispetto all’operato del giudice costituzionale, l’effetto che siffatta innovazione determina è presto detto: la dispersione del patrimonio giurisprudenziale che in relazione alla competenza concorrente si è faticosamente venuto a creare, con conseguente impossibilità di fare previsioni circa gli esiti dei futuri giudizi della Consulta.

Ma, al di là di quelle sin qui riportate, la vera innovazione che determina una svolta in senso neocentralista dei rapporti Stato-articolazioni territoriali, è quella di cui al nuovo art. 117, co. 4, Cost.

L’ampliamento di cui si è dato conto nell’ambito delle competenze legislative delle Regioni finisce, infatti, per essere vanificato dal recupero dell’idea di preminenza dell’indirizzo politico centrale su quello regionale che si concreta, risultando assolutamente evidente, nella clausola di flessibilità ivi prevista.

Clausola che, in realtà, è dai più definita “di supremazia”⁴, in quanto per il tramite di essa si prevede che «Su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale».

Presupposti alquanto generici e come tali potenzialmente suscettibili di abuso.

Inoltre, alcuni ritengono che tale innovazione produca l’effetto di smantellare del tutto quel paradigma collaborativo della “sussidiarietà legislativa” che la Corte costituzionale ha messo a punto con le sentenze prima ricordate (C. cost. n. 303/2003 e C. cost. n. 6/2004), ritenendosi che, in forza del nuovo art. 117, co. 4, Cost., la legge dello Stato potrebbe intervenire in ambiti pure di competenza esclusiva regionale, anche in assenza dei presupposti indicati in tali pronunce.

Evidente, dunque, il ribaltamento che la clausola de qua determina rispetto alla logica sottesa alla riforma costituzionale del 2001 e del principio di sussidiarietà quale criterio ordinatore del rapporto tra le proprie articolazioni territoriali e lo Stato.

Celata dietro il riferimento ad un indefinito, quanto generico, concetto di “interesse nazionale” vi è, invero, l’affermazione della supremazia dell’indirizzo politico dell’organo centrale che qualifica un certo intervento come nell’interesse della Nazione rispetto a quello che, in forza di tale qualificazione, subisce un esproprio delle proprie specifiche competenze, quali costituzionalmente riconosciute.

Se poi a quanto sin qui riportato si aggiunge la considerazione di ulteriori statuizioni, come quella che, modificando l’art. 126, co. 1, Cost., prevede la soppressione della Commissione parlamentare per le questioni regionali, o quelle che demandano specifici ruoli alla legge dello Stato in tema di autonomia finanziaria delle Regioni, oltreché degli enti locali, si comprende ancor di più come con la riforma costituzionale cd. Renzi-Boschi (dal nome dei relativi presentatori, rispettivamente Presidente del Consiglio dei ministri e Ministro per le riforme costituzionali ed i rapporti con il Parlamento), si dia vita ad un disegno volto a determinare un’importante concentrazione dei poteri in capo allo Stato che di fatto inverte il precedente progetto riformatore di cui alla l. cost. n. 3/2001, consolidando, al contempo, le letture riduttive che delle competenze regionali sono state enunciate, negli anni addietro, dalla Corte costituzionale.

Da ultimo, priva di rilevanza pratica è, invece, la previsione del nuovo art. 117, co. 2, Cost., per cui le funzioni amministrative devono esercitarsi secondo criteri di efficienza e di responsabilità degli amministratori, posto che siffatta statuizione nulla aggiunge allo statuto costituzionale odierno dell’agire della pubblica amministrazione.

I profili problematici. Incidenze pratiche e teoriche

Il quadro delineato determina una serie di considerevoli ripercussioni, tanto di ordine pratico, quant’anche teorico.

Anzitutto, posto che il sistema quale delineato dalla riforma costituzionale approvata sembra risultare del tutto sbilanciato a favore dello Stato, difettando vere e proprie garanzie costituzionali a salvaguardia degli interessi e dei poteri regionali, fondamentale sarà il ruolo che, nella pratica, verrà a svolgere la Corte costituzionale.

Se, sino ad oggi, date le numerose garanzie che la Carta costituzionale approntava in favore delle autonomie locali, l’operato dei giudici costituzionali si è contraddistinto nel senso di salvaguardare l’unità dell’ordinamento giuridico, in forza del disposto di cui all’art. 5 Cost. (per il quale la Repubblica è «una e indivisibile»), in taluni casi addirittura quasi supplendo al legislatore nazionale, è chiaro che, alla luce delle innovazioni introdotte nel testo costituzionale, la strada da percorrere dovrà essere diversa.

La Consulta sarà, infatti, inevitabilmente chiamata ad operare nel senso di offrire adeguata tutela ai principi costituzionalizzati del regionalismo, nell’ottica del conseguimento di un più generale equilibrio con i poteri che il nuovo titolo V della Costituzione attribuirà allo Stato.

Ma, come anticipato, i risvolti di una siffatta riforma sono anche teorici ed operano a livello di qualificazione del regionalismo italiano.

Ci si deve interrogare, infatti, se, alla luce della forma di Stato quale risultante dalle modifiche apportate al testo costituzionale, l’Italia possa qualificarsi ancora “Stato regionale”, o meno.

È di tutta evidenza che una risposta a priori ad un tale interrogativo non è assolutamente prospettabile, dovendosi attendere, per poter fare un bilancio in tal senso, di vedere quale sarà, nei tempi a venire, il ruolo delle Regioni rispetto ai poteri in concreto esercitati dallo Stato.

Tuttavia, si può asserire sin d’ora che se il disegno neocentralista di cui si è dato conto si attuerà compiutamente, nel senso di determinare una concentrazione dei poteri legislativi ed amministrativi in capo allo Stato, relegandosi invece le Regioni al mero ruolo di grandi enti locali, allora, pur mantenendo un certo grado di decentramento amministrativo, in ossequio all’art. 5 Cost., per cui la Repubblica «riconosce e promuove le autonomie locali», la Repubblica italiana potrà dirsi estranea a qualunque logica federalista.

Al contrario, laddove dovesse comunque realizzarsi l’essenza del regionalismo, che si basa su una distribuzione dei cd. “compiti statali” tra Stato e articolazioni territoriali di questo, potrà continuarsi a parlare, nel nostro ordinamento, di regionalismo.

Il tutto, sempreché il testo costituzionale come modificato superi il vaglio del corpo elettorale, chiamato ad esprimersi in tal senso mediante referendum costituzionale.

Note

¹ In tal senso, ad esempio, De Siervo, U., Una prima lettura del progettato nuovo art. 117 Cost., in Rivista AIC (rivistaaic.it), (15 febbraio) 2016, e Serges, G., La potestà legislativa delle Regioni nel progetto di riforma della Costituzione, ivi, (10 luglio) 2015.

² È di tale opinione anche Pajno, S., Considerazioni sulla riforma costituzionale in progress tra Governo, Senato e Camera dei deputati, in federalismi.it.

3 A titolo esemplificativo, C. cost., 12.4.2012, n. 106; C. cost., 3.7.2002, n. 306; C. cost., 24.7.2003, n. 274.

4 Gianfrancesco, E., La “scomparsa” della competenza ripartita e l’introduzione della clausola di supremazia, in ISSiRFA, CNR, Studi e Interventi, nonché, più di recente, D’Atena, A., Luci ed ombre della riforma costituzionale Renzi-Boschi, in Rivista AIC (rivistaaic.it), (26 giugno) 2015.