BENI CULTURALI

Beni culturali

Definizioni e modelli

‘Bene culturale’ è espressione forgiata dal diritto, che alligna nel linguaggio del diritto. Più precisamente, debutta nella Convenzione per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato, siglata all’Aia nel 1954; s’impone successivamente nelle varie legislazioni nazionali; penetra in Italia attraverso i lavori della Commissione Franceschini (Commissione di indagine per la tutela e la valorizzazione delle cose di interesse storico, archeologico, artistico e del paesaggio), istituita dalla l. 26 apr. 1964 n. 310. Da qui la prima definizione del concetto: sono beni culturali quelli d’interesse storico, archeologico, artistico, ambientale, archivistico, librario, nonché – più in generale  qualsiasi altro «bene che costituisca testimonianza materiale avente valore di civiltà».

La Commissione Franceschini non ebbe unicamente il merito d’officiare il battesimo dei beni culturali in un documento dello Stato italiano. Il suo lascito più ricco e duraturo deriva dal tipo di definizione che essa accolse, dopo dibattiti serrati fra i suoi diversi componenti. Intanto perché la Commissione rifiutò d’affidarsi alle enumerazioni, agli elenchi, a un catalogo chiuso di beni da proteggere, secondo l’uso fin allora invalso nella legislazione posta a presidio del nostro patrimonio culturale. Questo stile normativo aveva infatti connotato la prima legge organica in materia, varata nel 1904 (r.d. 431/1904) dopo una quantità di tentativi andati a vuoto (sui quali si erano impegnati, fra gli altri, i ministri Francesco De Sanctis, Pasquale Villari, Michele Coppino, Ruggero Bonghi); e anche le discipline successive (dalla legge Rava-Rosadi del 1909 alle leggi Bottai del 1939, rispettivamente sulle «cose d’arte» e sulle «bellezze naturali») procedevano per lo più in forza d’elenchi ben determinati, circoscrivendo in questi termini l’azione di tutela. Viceversa la Commissione Franceschini fu più saggia, più lungimirante. Come scrisse Massimo Severo Giannini (1915-2000), che ne fu illustre componente, essa «non tanto si preoccupò dell’incompletezza, quanto ebbe presente l’obsolescenza di ogni criterio fondato sulle enumerazioni anche con valore esemplificativo».

Con l’esperienza maturata nei decenni successivi, possiamo pur dirlo: il buon legislatore dovrebbe sempre conformarsi a questa indicazione di principio. E in realtà molti malanni dell’ordinamento giuridico italiano sarebbero in via di guarigione se il nostro diritto facesse maggiormente spazio a clausole generali, a definizioni a maglie larghe dei singoli istituti, anziché viaggiare per discipline analitiche e pedanti che creano più problemi di quanti intendano risolverne, e che oltretutto durano per solito un tempo brevissimo. Nel campo dei beni culturali, la soluzione prescelta dalla Commissione Franceschini vi calza inoltre come un vestito su misura. Questo perché non esiste, non è mai esistita, una concezione immobile e perenne dell’arte, della scienza, della cultura in genere. Viceversa ogni epoca avanza la propria concezione, destinata a venire scavalcata dalle generazioni successive. Si può ricordare, per es., lo scandalo che accompagnò la prima esposizione dei Fauves, al Salon d’Automne di Parigi, nel 1905; oppure l’accoglienza tributata nel 1930 al film manifesto del surrealismo cinematografico, L’âge d’or di Luis Buñuel, quando gli spettatori distrussero la sala di proiezione. Ma gli episodi di questo tipo sono innumerevoli, così come gli artisti misconosciuti in vita e celebrati dopo il loro funerale. Da qui la scelta di far leva sulla ‘storicità’ del concetto di bene culturale, che costituisce per l’appunto il secondo, e anche il più fecondo lascito della Commissione Franceschini.

L’attributo della storicità della cultura e dei beni culturali era per l’innanzi sconosciuto al nostro diritto positivo. Al contrario, la legislazione di tutela s’imperniava su un criterio meramente estetico, faceva leva sul pregio e sulla rarità dei manufatti artistici, li concepiva essenzialmente come il prodotto di un’élite, che era destinato a sua volta a soddisfare le attese di un’élite. Così, per l’appunto, la l. 1° giugno 1939 n. 1089: una legge liberale, più che autoritaria, improntata alla filosofia di Benedetto Croce, ispirata da un gerarca illuminato del fascismo (Giuseppe Bottai), e a cui posero mano esperti d’arte o di diritto del calibro di Santi Romano e Giulio Carlo Argan. Tuttavia questa legge, pur con i suoi indiscutibili meriti – che le hanno permesso di sopravvivere per circa sessant’anni – rifletteva per l’appunto una concezione estetizzante dei beni culturali, trattandoli alla stregua d’un oggetto statico, inerte, indifferente alle stagioni della storia. Sul piano delle politiche pubbliche, il suo risvolto concreto si traduceva perciò in un intervento preoccupato di conservare inalterato il bene, più che di renderlo fruibile per la collettività.

Ecco perché la Commissione Franceschini schiuse un nuovo orizzonte ai beni culturali. Dilatandone il concetto, essa nel contempo dilatò il perimetro della missione affidata a ogni attore pubblico, e dilatò perciò il suo pubblico. In breve: se la categoria dei beni culturali non annovera soltanto le testimonianze eccezionali dell’arte italiana (perché s’estende all’intero patrimonio culturale), essa può ben coinvolgere un pubblico più vasto, non necessariamente – come s’usa dire  ‘acculturato’.

È l’oggetto, insomma, che decide il suo soggetto. E viceversa, naturalmente. A sua volta, se la platea dei destinatari del bene culturale rompe gli steccati all’interno dei quali in origine era stata confinata, divengono decisive le modalità atte a raggiungere questa nuova utenza, e di conseguenza le politiche tese a soddisfare la fruizione dei beni, oltre che la loro conservazione.

La legislazione del 21° secolo

Sul volgere degli anni Sessanta del 20° sec. prese dunque avvio un processo che giunse poi a maturazione nei decenni successivi, anche sull’onda della nuova legislazione regionale, decollata nei primi anni Settanta. Ma bisogna attendere la fine del millennio per fissarne il punto d’approdo normativo. Si tratta dell’art. 148 nel d. legisl. 31 marzo 1998 n. 112, ove si definiscono beni culturali «quelli che compongono il patrimonio storico, artistico, monumentale, demoetnoantropologico, archeologico, archivistico e librario e gli altri che costituiscono testimonianza avente valore di civiltà». Come si vede, riecheggia qui la nozione a suo tempo elaborata dalla Commissione Franceschini; ma l’espressa citazione dei beni demoetnoantropologici chiude una parabola che dalla concezione estetizzante curva verso l’opposta concezione panculturalista, seguendo i dettami della scienza antropologica. Con molti vantaggi rispetto alle angustie del passato, ma altresì con qualche rischio. Difatti se tutto è cultura, allora niente è cultura. Se lo spettro dell’azione di tutela e di valorizzazione si slarga fino a ricomprendere matrici fotografiche e siti minerari, navi e giardini, architetture rurali e spartiti musicali, sorge il pericolo che i troppi pesci caduti nella rete offuschino il valore dei pesci più pregiati, dirottando altrove energie e risorse che meriterebbero una finalità più chiara, più precisa.

Agli inizi del 21° sec., questo pericolo non è affatto fugato. Di più: s’avvertono segnali regressivi, la messa in discussione d’un approccio normativo che fin qui pareva stabilmente collaudato. Questo vale, per es., quanto al metodo dell’enumerazione dei beni da proteggere, foriero di dubbi e d’incertezze. Nel 2004 (d. legisl. 22 genn. 2004 n. 42) la norma del 1998 è stata soppiantata dal Codice dei beni culturali e del paesaggio, e quest’ultimo disgraziatamente rispolvera il sistema degli elenchi. Più in particolare, l’art. 2 del Codice considera beni culturali «le cose immobili e mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico», insieme alle «altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà». Dunque un doppio rinvio: da un lato agli elenchi contenuti negli artt. 10 e 11 del Codice (elenchi fin troppo dettagliati), dall’altro il rinvio a ogni singola legge (statale o regionale) che esplicitamente o in modo implicito designi talune res come beni culturali.

Tuttavia al di là della tecnica con cui la categoria in questione viene individuata dalla legislazione più recente, il concetto normativo di bene culturale esibisce un duplice attributo. In primo luogo, la pubblicità, ossia la vocazione pubblica del bene, rivolto in ogni caso a soddisfare un interesse proprio della generalità dei consociati. In questo senso, non ha rilievo – se non per l’intensità del vincolo – la circostanza che esso ricada in mani pubbliche o appartenga a un privato proprietario. Anche i beni privati soggiacciono a misure di tutela, anch’essi devono poter essere fruiti senza eccessivi ostacoli dalla collettività; tanto che la proprietà privata sui beni culturali determina una sorta di disgrazia giuridica, a causa della compressione che ne consegue sulla loro libera disponibilità.

Il secondo attributo risiede nella materialità del bene, nel suo legame necessario con le cose. Risuona qui un’eredità della Commissione Franceschini, peraltro abbandonata dalle leggi varate durante gli anni Novanta del secolo scorso, e poi rispolverata attraverso il Codice del 2004, sulla scia di alcune pronunzie del Consiglio di Stato. Da ciò la distinzione fra beni e attività culturali: i primi incorporati in una res, i secondi svincolati da ogni corpo fisico che ne trattenga l’essenza, com’è il caso delle tradizioni orali, del teatro, della musica. Non è detto però che tale evoluzione normativa segni altresì un progresso, quantomeno sul piano concettuale: in via di principio, infatti, la cultura reca sempre un che d’immateriale, separato dalla porzione di realtà in cui per avventura esso si trovi incastonato. Così, in un verso di Arthur Rimbaud o in un disegno di Salvator Dalì non è decisivo l’elemento fisico (il libro, la tela), bensì la loro specifica funzione nell’universo artistico.

Il quadro costituzionale

L’espressione bene culturale non figurava in seno al testo licenziato dall’Assemblea costituente. D’altronde a quell’epoca non era ancora stata coniata la locuzione, così come non esisteva la parola ambiente. Bisogna attendere l’inizio del 21° sec. perché questa novità semantica si faccia spazio all’interno della legge fondamentale. Più precisamente, bisogna attendere la riforma ‘federalista’ del 2001 (l. cost. 18 ott. 2001 n. 3), che ne fa uso per dirimere il nodo delle competenze fra lo Stato e le Regioni. Il nuovo art. 117 della Costituzione devolve per l’appunto alla legislazione statale la tutela in via esclusiva dei beni culturali; alla legislazione regionale, di contro la potestà in via concorrente circa la valorizzazione dei beni culturali, nonché circa la promozione e l’organizzazione delle attività culturali.

Ciò nonostante, il ruolo della cultura come fattore d’emancipazione individuale, e insieme come asse su cui poggia l’identità del popolo italiano, era già iscritto nelle tavole costituzionali fin dal 1947, e anzi trovava proprio lì le sue radici normative. Tali radici si dislocano in due distinte norme della Costituzione, entrambe collocate nel suo incipit, fra i principi che ne descrivono il nucleo essenziale. Da un lato troviamo l’art. 9, a norma del quale «la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura» e allo stesso tempo tutela «il patrimonio storico e artistico della Nazione»; dall’altro, l’art. 33, secondo cui «l’arte e la scienza sono libere». Quali nessi, quali rapporti si determinano fra l’impulso alle creazioni artistiche e scientifiche (ossia la promozione di nuovi fatti culturali) e la difesa del patrimonio ereditato dalle generazioni precedenti? E come si concilia l’intervento demandato ai pubblici poteri sull’arena dell’arte e della scienza con la garanzia della loro libertà, che evidentemente presuppone l’autonomia della cultura rispetto agli indirizzi della maggioranza di governo?

Sul primo punto la risposta è semplice. Se infatti lo scopo da raggiungere consiste nell’elevamento culturale della comunità, in questo caso il passato si salda con il futuro, poiché la cultura è al tempo stesso conservazione e rielaborazione del passato, è memoria rinnovata. Sicché il bene culturale partecipa di ambedue gli aspetti, e d’altronde nessuna società umana – neanche quella plasmata sull’onda d’una rivoluzione vittoriosa – può mai concepire una frattura integrale con la società trascorsa, con i suoi usi, per l’appunto con la sua cultura. Come ha osservato un antropologo (Alfred L. Kroeber, 1876-1960), se distruggessimo tutte le formiche esistenti sulla Terra, basterebbe conservarne un paio di uova affinché nell’arco d’una generazione l’intera società delle formiche fosse replicata tale e quale; viceversa se a perire fosse il consorzio umano, a eccezione di qualche centinaio di bambini destinati a crescere senza alcun contatto con il mondo degli adulti, l’umanità tornerebbe in un istante all’età della pietra. Insomma il concetto di cultura presuppone un’eredità sociale, è un testimone che ogni generazione trasmette alla generazione successiva.

Il significato dell’art. 9 della Costituzione però non si esaurisce nella necessità di coniugare il vecchio al nuovo, alzando una diga normativa contro i totalitarismi che pretendano d’azzerare la memoria del passato. Questa norma segna altresì l’ingresso fra i valori costituzionali di un valore diverso e conflittuale rispetto a quelli imperanti nelle società contemporanee – il profitto, il mercato, il consumo. Così le esigenze della produzione non potranno mai schiacciare le istanze espresse dal ‘valore estetico-culturale’, come lo ha definito in varie occasioni il tribunale costituzionale. E a sua volta quest’ultimo dovrà ottenere spazio nella politica generale del governo.

Tuttavia è possibile coniugare politica e cultura? Qui emerge il secondo fronte su cui i principi costituzionali interrogano l’interprete, ed è il fronte più delicato e problematico. Anche perché l’incentivazione culturale può ben tradursi in una forma di censura, negando risorse alle espressioni artistiche e scientifiche sgradite alla maggioranza politica e foraggiando viceversa quelle conformi o conformiste. Come diceva Pierre-Jean de Béranger (1780-1857), poeta popolare francese vissuto al tempo della Restaurazione: «Io non vivo, che per scrivere dei canti; ma se voi, Monsignore, mi togliete il posto, scriverò dei canti per vivere». Eppure, nonostante il rischio d’innervare una censura obliqua e sotterranea (oltretutto più efficace di ogni veto apertamente dichiarato), la promozione culturale espone un profilo di doverosità costituzionale, proprio perché imposta dall’art. 9 della Costituzione. Sennonché la stessa Costituzione detta una guida per l’interprete, attraverso l’azione combinata di altri suoi principi. Quello d’eguaglianza sostanziale (art. 3, 2° co.), che chiama le istituzioni a soccorso dei più deboli. La protezione delle minoranze linguistiche (art. 6), che sono al tempo stesso minoranze culturali. Infine il pluralismo (art. 2), nonché la libertà delle espressioni artistiche e scientifiche (art. 33).

Ecco, sta nel pluralismo culturale la chiave di lettura. E a sua volta il pluralismo implica una concezione della libertà culturale come liberazione dai condizionamenti economici che gravano su chi fa cultura. Si pensi al cinema, o alla ricerca di base, che richiedono ambedue mezzi finanziari quasi sempre superiori alle capacità di spesa dei singoli individui; o altrimenti si pensi alle correnti artistiche e scientifiche meno ortodosse, per definizione fuori dai circuiti del mercato. Sicché la risposta non può che essere una: l’intervento pubblico si giustifica solo in quanto esso riesca ad alimentare la pluralità delle espressioni culturali. Anche la cultura, non meno dell’iniziativa economica privata, ha bisogno di concorrenza per spiegare al meglio tutte le sue potenzialità, mettendole al servizio del più generale sviluppo del Paese; ma affinché la concorrenza sia effettiva è necessario cercare di arginare i monopoli, e dare invece voce a chi di suo non ha abbastanza fiato per lasciarsi ascoltare. In questo senso, la missione dell’intervento pubblico è di tipo suppletivo, di riequilibrio in favore delle energie intellettuali più deboli e depresse; ed è poi esattamente questo il mandato che la Costituzione intende assegnare ai pubblici poteri.

Tuttavia per condurlo in porto occorre che pluralismo e concorrenza trovino spazio non soltanto al di fuori della cittadella burocratica, bensì pure al suo interno. Anzi, è il caso di osservare che la seconda condizione precede la prima, ne costituisce il presupposto. Se infatti l’azione d’impulso culturale fosse una prerogativa esclusiva della maggioranza di governo, e se inoltre essa venisse esercitata in modo centralistico, è sin troppo facile pronosticare un esito viziato da parzialità politiche, e comunque sordo ai fermenti artistici e scientifici che provengono dalla periferia, così come alle manifestazioni meno vistose e altisonanti dell’arte e della scienza. Il ruolo delle Regioni nel campo dell’intervento culturale trova quindi il proprio fondamento in questa doppia esigenza, nel difficile bilanciamento tra libertà e sviluppo, tra autonomia dai poteri pubblici e sostegno dei poteri pubblici. Le Regioni, insomma, come garanzia di pluralismo, come protagoniste essenziali di un’azione davvero policentrica. Quantomeno a proposito dell’impulso alla creazione artistica e scientifica – e dunque in relazione alle attività culturali – non è concepibile una politica di sostegno pubblico che non abbia per terminali le Regioni. Ma il loro ruolo è poi altrettanto essenziale circa la tutela dei beni culturali, ossia del patrimonio storico e artistico che le nuove generazioni ereditano da quelle che le hanno precedute. Questo perché il bene culturale è quasi sempre radicato in un determinato territorio, in un particolare ambiente sociale, del quale testimonia per l’appunto la cultura; e allora la sua conservazione costituisce innanzitutto l’oggetto di un dovere (ma anche di un potere) da parte della popolazione interessata.

Il trattamento normativo

La tutela

Dunque la cura somministrata dall’ordinamento giuridico ai beni culturali si avvale di una doppia medicina: tutela e valorizzazione. Quali i loro tratti distintivi? Secondo la Corte costituzionale (sentenza n. 9 del 2004), la prima «è diretta principalmente a impedire che il bene possa degradarsi nella sua struttura fisica e quindi nel suo contenuto culturale, ed è significativo che la prima attività in cui si sostanzia la tutela è quella del riconoscere il bene culturale come tale»; la seconda «è diretta soprattutto alla fruizione del bene culturale, sicché anche il miglioramento dello stato di conservazione attiene a quest’ultima nei luoghi in cui avviene la fruizione ed ai modi di questa». Come si vede, non è possibile separare tutela e valorizzazione con un colpo d’accetta: l’una è funzionale all’altra, in qualche modo l’una dipende dall’altra. Ciò nonostante, muovendo dalle leggi adottate agli inizi del 21° sec. è invece possibile isolare fasi e procedure che scandiscono ciascuna delle due categorie. Quanto alla tutela, il Codice dei beni culturali e del paesaggio vi dedica più di 90 articoli. Il fine è proteggere il patrimonio storico e artistico, per consegnarlo inalterato alla posterità; sicché la prima operazione consiste giocoforza nell’individuazione dei suoi singoli tasselli. Tale operazione risponde tuttavia a modalità differenziate a seconda che il bene culturale sia in mani pubbliche o private. Nel primo caso la qualità di bene culturale si presume finché non intervenga la ‘verifica’ ministeriale; nel secondo, occorre viceversa una ‘dichiarazione’ da parte del soprintendente al proprietario, circa l’interesse culturale di questo o di quel bene.

Più in particolare, la verifica cui sono sottoposti i beni pubblici obbedisce a indirizzi di carattere generale dettati dallo stesso Ministero per i Beni e le Attività culturali (denominazione assunta dal 1998), in modo da ottenere una certa omogeneità nella valutazione; ove l’esito risulti negativo, il bene esce dal demanio pubblico, e può quindi venire alienato senza ostacoli; in caso contrario la verifica equivale a una conferma del regime vincolistico del bene. Nel complesso, si tratta di un procedimento sufficientemente garantito, anche perché un soprassalto di pudore (oltre alla generale esecrazione degli operatori culturali) ha indotto il legislatore a cancellare la clausola del «silenzio-assenso», che figurava nella prima formulazione del Codice. In base a tale clausola, la semplice inerzia del Ministero durante il procedimento di verifica – se protratta per 120 giorni – avrebbe infatti comportato la sdemanializzazione del bene, e dunque la svendita all’ingrosso del nostro patrimonio culturale.

Anche la dichiarazione d’interesse culturale nei confronti dei privati forma oggetto di un procedimento ben scandito nelle sue diverse fasi. L’atto d’impulso consiste in una comunicazione che il soprintendente di settore (anche su richiesta delle Regioni o di altri enti territoriali) invia al proprietario ovvero a chi possegga il bene. Da questo momento il bene rimane assoggettato, in via cautelare, al controllo dell’amministrazione; ma il controllo, e perciò la compressione del diritto di proprietà, diverrà definitivo solo quando – a conclusione del procedimento – l’organo ministeriale competente adotti un provvedimento impositivo, che a sua volta va notificato a chi detiene il bene e va inoltre congruamente motivato. L’amministrazione ha dunque l’obbligo di giustificare l’interesse culturale da cui discende il vincolo, però non ha l’obbligo di giustificarne la prevalenza rispetto ad altri interessi pubblici o privati: questo perché la priorità dell’interesse culturale in qualche modo si presume, basta a certificarne l’esistenza. E tale presunzione deriva direttamente dall’art. 9 della Costituzione, che per l’appunto disegna il valore estetico-culturale come «un valore assoluto» (Cons. Stato, sez. IV, 31 genn. 2005, n. 256).

Quali effetti s’accompagnano all’imposizione del vincolo storico-artistico? In sintesi, l’obbligo di preservare la specifica funzione del bene culturale, sia attraverso un uso compatibile col suo valore storico e estetico, sia eseguendo gli interventi conservativi imposti dall’Amministrazione pubblica, sia domandando alla medesima autorità amministrativa un’autorizzazione preventiva per ogni intervento di restauro, smembramento, spostamento, rimozione, demolizione (da distinguersi dalla distruzione, che è sempre vietata), o più in generale per l’esecuzione di qualsiasi lavoro che alteri l’integrità del bene. Se poi il bene culturale immobile riveste un interesse eccezionale, l’amministrazione può decretarne l’apertura al pubblico, ed è questo un fronte in cui l’azione di tutela confluisce sulla valorizzazione dei beni culturali. Sempre in casi eccezionali, è infine possibile l’espropriazione di singoli beni, quando non vi sia altra scelta per garantirne la tutela, ovvero quando si renda necessario liberare aree adiacenti a un monumento, o quando si tratti d’eseguire scavi e ricerche archeologiche.

Quanto alla vendita dei beni culturali da parte dei privati che ne siano proprietari, ovvero quanto al trasferimento del loro semplice possesso, anche in tali circostanze vige un regime vincolistico. Più precisamente, c’è l’obbligo di darne comunicazione al Ministero, che a sua volta può esercitare il diritto di prelazione a scapito dell’acquirente privato. Sempre al Ministero spetta un potere di autorizzazione circa l’uscita dei beni culturali dal territorio nazionale. Qui il Codice contempla una doppia ipotesi: se il bene è destinato a uno Stato dell’Unione Europea, serve l’attestato di libera circolazione; se invece esso viaggia verso Paesi extracomunitari, all’attestato deve aggiungersi la licenza di esportazione. In ogni caso non è mai possibile esportare in via definitiva le opere di maggiore rilevanza, mentre è sempre libera la circolazione di dipinti, sculture e altri oggetti d’arte il cui autore sia vivente, o che comunque non siano state eseguite da più di cinquant’anni.

La valorizzazione

Il concetto di valorizzazione è di più fresca data rispetto alla tutela. I suoi esordi nel microcosmo delle leggi risalgono a quando Giovanni Spadolini (1925-1994) istituì il Ministero per i Beni culturali e ambientali (d.l. 14 dic. 1974 n. 657, convertito nella l. 29 genn. 1975 n. 5), assegnandogli sia funzioni di tutela del nostro patrimonio storico e artistico, sia – per l’appunto – il compito di valorizzarlo al meglio. Valorizzare  secondo il Vocabolario della lingua italiana edito dall’Istituto della Enciclopedia Italiana Treccani – significa conferire valore, mettendo in condizione di esprimere le potenzialità; ma gli usi normativi del concetto hanno poi forzato a più riprese la semantica, ingenerando non poca confusione. È perciò accaduto che la valorizzazione sia stata prima disgiunta e successivamente coniugata alla gestione dei beni culturali; che sia stata resa strumentale alla conservazione del patrimonio storico e artistico (così nell’art. 148 nel d. legisl. 31 marzo 1998 n. 112), quando semmai dovrebbe essere l’opposto; che ne sia stata accreditata una nozione di tipo economicistico, benché la garanzia costituzionale miri al contrario a sottrarre la cultura alla logica imperante del mercato; che infine tale concetto non meglio definito sia stato eretto a spartiacque fra le competenze statali e regionali.

Quest’ultimo episodio coincide con la riforma del Titolo V della Costituzione, varata nel 2001: sicché agli inizi del 21° sec. la valorizzazione dei beni culturali fa ingresso nel linguaggio della Carta costituzionale, e vi entra per marcare una specifica materia devoluta alla potestà legislativa concorrente degli enti regionali. Dunque mentre la tutela rimane affidata al monopolio della legge statale (art. 117 della Costituzione, 2° co., lett. s), la valorizzazione deve svilupparsi in condominio (art. 117 della Costituzione, 3° co.): allo Stato i principi fondamentali, alle singole Regioni la normativa di dettaglio. Ciò introduce un argine – al massimo livello dell’ordinamento giuridico – contro ogni politica neocentralista praticata dallo Stato; in altre parole, per il tramite della valorizzazione il bene culturale supera gli steccati della statualità. Ma al di là di tale intervento di riforma, c’è da osservare che tanto la tutela quanto la valorizzazione dei beni culturali erano già state iscritte dai costituenti nel testo dell’art. 9 della Costituzione: la prima apertis verbis (la Repubblica «tutela» il patrimonio storico e artistico, recita infatti il 2° co.), la seconda in nuce (dato che il 1° co. dà mandato alla Repubblica di favorire lo «sviluppo» della cultura). Nonostante gli usi incerti e ondivaghi di cui si è reso artefice il legislatore italiano, il nucleo concettuale della valorizzazione risiede infatti in un’attività promozionale, nell’impegno a estendere la platea dei destinatari dei beni mobili e immobili che formano il nostro patrimonio culturale, nell’esigenza quindi d’allargarne la conoscenza e la fruizione al fine di «promuovere lo sviluppo della cultura», come afferma il Codice dei beni culturali e del paesaggio ripetendo la formula dell’art. 9 della Costituzione.

Che poi effettivamente Stato e Regioni vi riescano, è tutt’altra questione. Secondo varie fonti, i musei italiani vengono frequentati da meno del 10% della popolazione, quando i musei inglesi, francesi, americani vantano una percentuale doppia o tripla. A sua volta l’Istituto nazionale di statistica, durante gli anni Novanta del 20° sec. (ultimo dato disponibile), stimava l’esistenza di circa 3500 musei pubblici e privati, con un patrimonio di 54 milioni di pezzi. Sennonché 1000 musei erano tristemente chiusi al pubblico, mentre 40 milioni di pezzi giacevano in abbandono nei magazzini. Quanto ai musei regolarmente funzionanti, nonché alle collezioni accessibili al pubblico dei visitatori, per lo più la strumentazione espositiva, didattica e scientifica risulta impervia, o comunque carente. E tutto questo benché la legge Ronchey (14 genn. 1993 n. 4, successivamente rifluita nell’art. 117 del Codice dei beni culturali e del paesaggio) a suo tempo avesse già previsto una serie di servizi aggiuntivi per rendere più assistito e confortevole il soggiorno negli ambienti museali. Infine, resta diseguale l’offerta di musei nelle diverse aree del territorio nazionale, e ovviamente – qui come in molti altri settori – lo squilibrio penalizza soprattutto il Mezzogiorno, sia pure con qualche segnale che negli ultimi tempi testimonia un’inversione di tendenza (stando alla Relazione sui musei degli Enti locali, approvata dalla Corte dei conti il 16 nov. 2005).

Insomma c’è ancora molta strada da percorrere, per rendere effettivo il diritto alla cultura. Tuttavia la direzione di marcia si trova già indicata nel Codice, laddove per l’appunto quest’ultimo (all’art. 6) delinea il perimetro della valorizzazione dei beni culturali, valorizzazione che si dispiega sia predisponendo un quadro di regole giuridiche, sia attraverso l’esercizio di funzioni amministrative: essa rivela dunque una natura composita e complessa, permeata da un tessuto di funzioni, servizi, discipline normative e altre attività. Tali attività peraltro non si esauriscono all’interno della fortezza pubblica, giacché possono ben concorrervi i privati; ma a condizione, beninteso, che sia sempre salvaguardata l’integrità del bene culturale. A questo proposito, difatti, il Codice pone la valorizzazione in un ruolo chiaramente subordinato rispetto alla tutela, nel senso che essa va comunque realizzata in forme compatibili con la conservazione del bene culturale. Insomma primum vivere, se così può dirsi; e d’altronde sarebbe impossibile la fruizione collettiva d’un monumento abbandonato dai suoi stessi custodi all’ingiuria del tempo.

In questo senso, tutela e valorizzazione incrociano il concetto di ‘gestione’ dei beni culturali. Un concetto antico, del quale v’era traccia già nelle leggi Bottai, e poi ridisegnato sul volgere del secondo millennio attraverso l’art. 148 del d. legisl. n. 112 del 1998. Per la verità, quest’ultima definizione normativa non era fra le più limpide e coerenti: vi si qualificava infatti per gestione «ogni attività diretta, mediante l’organizzazione di risorse umane e materiali, ad assicurare la fruizione dei beni culturali e ambientali, concorrendo al perseguimento delle finalità di tutela e di valorizzazione». Sarà stato per questo, per la natura anfibia del concetto di gestione e insieme per la sua scarsa autonomia rispetto ai concetti di tutela e di valorizzazione, che al volgere del secolo il legislatore lo ha poi cancellato. La riforma costituzionale del 2001 si è limitata a ignorarlo, puntando sul binomio tutela-valorizzazione. L’anno dopo il Consiglio di Stato (parere 26 ag. 2002 n. 1794) ne ha decretato la sostanziale irrilevanza circa il riparto di competenze tra lo Stato e le Regioni. Infine il Codice del 2004 ha abrogato la disciplina del 1998, riservando alla gestione un limitato spazio normativo nell’ambito della valorizzazione dei beni culturali. A tale riguardo quest’ultimo distingue tra gestione in forma diretta ovvero indiretta: la prima per mezzo di strutture organizzative interne alle amministrazioni, la seconda attraverso concessione a terzi delle attività di valorizzazione. Va da sé che la scelta fra queste due modalità dipende dalle risorse tecniche e finanziarie di cui dispongono le singole amministrazioni, sicché la gestione indiretta si giustifica soltanto nel momento in cui essa consente una più efficace valorizzazione dei beni culturali.

Il ruolo degli sponsor

Dagli anni Ottanta del secolo scorso (l. 2 ag. 1982 n. 512) è possibile dedurre dalle tasse ogni erogazione liberale in denaro versata allo Stato, oppure ad altre istituzioni pubbliche e private, per l’acquisto, la manutenzione, la protezione o il restauro dei beni d’interesse storico-artistico. In Italia la sponsorizzazione culturale nasce da qui, da questo primo intervento normativo, successivamente completato dalla l. 27 dic. 1997 n. 449. E i suoi effetti hanno fin da subito alleviato la cronica penuria di risorse destinate al nostro patrimonio culturale, poiché già nella seconda metà degli anni Ottanta gli sponsor privati spendevano circa 300 miliardi di lire l’anno, specie per il finanziamento dei restauri; una cifra doppia a paragone della Francia, quasi il quadruplo rispetto al Regno Unito.

Naturalmente ogni sovvenzione esterna alla cultura va maneggiata con cautela, perché reca con sé il pericolo di distorcerne la specifica funzione, di ridurre il bene culturale a veicolo di valori consumistici che ne costituirebbero l’antitesi, e perciò la radicale negazione. Da qui un insieme di vincoli e controlli stabiliti dal legislatore. Sicché qualsiasi iniziativa va preventivamente autorizzata dal Ministero per i Beni e le Attività culturali; le erogazioni in favore di associazioni legalmente riconosciute, di istituzioni e fondazioni devono rispettare tempi e scopi concordati; e in ultimo l’inosservanza di questo doppio vincolo ha per conseguenza che il contributo sia incassato dallo Stato. Su questo sfondo normativo il Codice del 2004 fa opera di sistemazione, di razionalizzazione. Intanto definisce lo spazio della sponsorizzazione dei beni culturali: è tale ogni contributo, anche in beni o servizi, da parte dei privati sia nel campo della tutela, sia della valorizzazione del patrimonio culturale. Ne definisce altresì lo scopo, consistente nella promozione del nome, marchio, immagine, attività o prodotto dello sponsor, purché in forme compatibili con il carattere storico-artistico del bene, con il suo aspetto e con il suo decoro. Infine detta i contenuti minimi del contratto di sponsorizzazione, nonché i poteri dello sponsor circa ogni verifica sul buon esito dell’operazione.

Presidiata da questi paletti normativi, la sponsorizzazione rappresenta senza dubbio un utile supporto per i nostri beni culturali. D’altra parte essa vanta solide radici già nel testo della Costituzione repubblicana. In primo luogo il principio pluralista, che esclude ogni forma di monopolio pubblico nella promozione dell’arte e della scienza, per rendere effettiva la libertà garantita dall’art. 33 della Costituzione. In secondo luogo il valore della solidarietà sociale  quale si desume essenzialmente dagli artt. 2, 3, 4 della Costituzione  che a sua volta funzionalizza i comportamenti individuali al perseguimento di obiettivi d’interesse collettivo. In terzo luogo la più generale libertà di disporre del proprio patrimonio, sancita dall’art. 41 della Costituzione. Ciò non significa però che sia lecito affidarsi totalmente all’apporto dei privati, alle loro scelte culturali: in tale ipotesi è presumibile infatti che verrebbero premiate soprattutto le iniziative più ‘visibili’, quelle meglio note al grande pubblico, o che comunque assicurano un più alto ritorno d’immagine ai loro finanziatori; e s’allargherebbe in conclusione la forbice tra istituzioni e manifestazioni culturali rinomate e quelle marginali, magari solo perché situate nelle province più piccole e remote. Con l’ulteriore conseguenza di mortificare lo stesso principio pluralista, e con una forte riduzione dell’offerta culturale. Da qui il rifiuto (implicito ma netto, fra le maglie della Costituzione del 1947) verso ogni ipotesi di sponsorship totale, alla maniera di quella praticata per il tramite delle nonprofit organizations note all’esperienza nord-americana.

Il governo dei beni culturali

Il Ministero

Fin qui, dunque, il trattamento dei beni culturali nell’ordinamento giuridico italiano. Ne emerge una trama di vincoli e doveri, d’attività promozionali e di relazioni fra soggetti pubblici e privati, che a sua volta configura l’ennesima peculiarità del bene culturale rispetto ad altre categorie di beni regolate dal diritto. Giusto così, tanto più in un Paese ricco di testimonianze storiche e artistiche. Ma da questo sacrosanto presupposto è scaturita una pioggia d’interventi normativi i quali hanno via via rimodellato la disciplina del settore, attraverso riforme generali o di dettaglio subito scalzate dall’ennesima legge di riforma; insomma una tendenza all’ipertrofia legislativa, e insieme a scelte effimere e volubili, la quale poi risulta tutt’altro che smentita dalle leggi varate in questo primo scorcio del 21° secolo. Il medesimo presupposto concettuale – ovvero l’interesse pubblico dei beni storici e artistici – ha inoltre reso sempre più centrale il ruolo della mano pubblica, e quindi degli apparati amministrativi dello Stato e degli enti regionali; e sia pure, ancora una volta, dentro uno scenario normativo continuamente rinnovato e instabile.

Ciò vale, innanzitutto, per lo stesso Ministero preposto alla cura dei beni culturali; e anche qui l’inizio del 21° sec. è foriero di non poche trasformazioni nel suo assetto complessivo. Inaugurato nel 1974 per presidiare il doppio fronte della cultura e dell’ambiente, alla fine del secolo viene ridisegnato completamente per il tramite del d. legisl. 20 ott. 1998 n. 368. Quanto alla sua missione, esso perde in larga parte le attribuzioni in materia di beni ambientali, ma in compenso guadagna competenze sullo sport, sullo spettacolo (dal teatro al cinema, dalla musica alla danza, dal circo alle rappresentazioni itineranti), sul diritto d’autore, sulla proprietà letteraria, sulla promozione del libro, sulla cultura architettonica e urbanistica, sulle attività multimediali, competenze per l’innanzi dislocate presso la Presidenza del Consiglio dei ministri. Si rafforzano altresì le funzioni tradizionalmente devolute al Ministero: è il caso della ricerca e dell’alta formazione; della diffusione oltre confine dell’arte e della cultura italiana; nonché della promozione culturale, lungo tutto il ventaglio delle sue manifestazioni.

Ne emerge un concentrato che immediatamente desta critiche e rilievi, sia per il pericolo che i troppi interessi curati dal nuovo Ministero lascino nell’ombra la sua vocazione originaria, sia perché il peso della macchina centrale può ben schiacciare gli spazi riservati alle Regioni. Tuttavia a questa somma di funzioni corrisponde, nel momento in cui viene istituito il nuovo dicastero, una struttura (almeno sulla carta) agile, dinamica, e infine ritagliata separando le funzioni d’indirizzo politico da quelle amministrative. Le prime spettano al Ministro, assistito da vari organi di consulenza fra i quali spiccano il Consiglio superiore per i Beni culturali e paesaggistici e i comitati tecnico-scientifici. Le seconde hanno per fulcro il segretario generale, una nuova figura operante alle dirette dipendenze del ministro, con il compito d’assicurare l’unità dell’azione amministrativa. Nel complesso la riforma del 1998 delinea perciò un modello organizzativo a rete, teso a superare la tradizionale conformazione piramidale per mezzo di strutture autonome; e infatti tra le sue principali novità vi è l’attribuzione di spazi d’autonomia agli organi periferici del nuovo Ministero. Fra questi, si segnala l’introduzione dei soprintendenti regionali, chiamati a coordinare le attività delle soprintendenze collocate nella Regione, anche allo scopo di affrancarne l’operato da visioni troppo settoriali e localistiche.

Ben pochi tratti di questo disegno complessivo sopravvivono però alle riforme varate durante i primi anni del 21° secolo. Nel 2006 le funzioni in materia di sport ritornano nell’orbita della Presidenza del Consiglio, mentre il Ministero per i Beni e le Attività culturali recupera strutture e risorse (ma non anche le funzioni) in materia di turismo. La figura del segretario generale viene soppressa nel 2004, salvo poi essere riesumata nel 2006. Sempre nel 2004 si introducono 4 dipartimenti al vertice dell’apparato centrale, peraltro senza una razionale distribuzione delle reciproche aree d’intervento; viceversa il regolamento d’organizzazione del 2007, soppressi i dipartimenti individua 9 direzioni generali e 17 direzioni regionali: una netta inversione di tendenza, quantomeno rispetto al proposito di forgiare un dicastero agile e leggero. A sua volta le direzioni regionali sommano presso di sé poteri di natura decisoria, ben più incisivi del coordinamento e della programmazione in origine assegnati alle soprintendenze regionali: la cura dei rapporti con le altre istituzioni operanti sul territorio della Regione; le proposte di programmazione annuale e pluriennale, individuando le priorità negli interventi; i pareri spettanti al Ministero; le autorizzazioni per opere e lavori sui beni culturali; le modalità degli interventi conservativi; l’occupazione temporanea di aree per eseguirvi ricerche archeologiche; l’assenso sull’acquisizione in comodato di beni culturali privati; l’esercizio del potere di prelazione devoluto al Ministero; le funzioni di stazione appaltante quando l’intervento sia coperto con fondi dello Stato.

Quanto alle altre strutture ministeriali periferiche, le soprintendenze assolvono a un ruolo tecnico legato soprattutto all’esercizio delle funzioni di tutela. Vi si aggiungono gli archivi di Stato, nonché le biblioteche pubbliche statali. E tutti questi organismi possono essere dotati di autonomia scientifica, finanziaria, organizzativa e contabile, purché la loro competenza ricomprenda beni contrassegnati da valore ‘eccezionale’, dal punto di vista storico, artistico, archeologico ovvero architettonico. Ciò vale altresì per i musei nonché per i poli museali; e infatti nel 2001 sono state costituite soprintendenze autonome (analoghe a quella di Pompei) a Napoli, Roma, Firenze e Venezia. Un passo in avanti per chi confidi nelle ragioni dell’autonomia, nonché nel principio di responsabilità che ne costituisce il risvolto più immediato; ma è singolare che questo movimento normativo si consumi riesumando dagli scaffali della storia il criterio dell’eccezionalità, legato a concezioni anguste ed elitarie della cultura e dei beni culturali. Evidentemente, almeno in Italia ogni passo in avanti si accompagna a un passo indietro, è un passo del gambero, alla fine.

Le competenze regionali

Fin dagli anni Settanta del 20° sec., quando misero piede nell’ordinamento giuridico italiano, le Regioni hanno svolto un ruolo propulsore sul campo della cultura e dei beni culturali. Benché le disposizioni costituzionali all’epoca vigenti ne circoscrivessero l’azione alla semplice cura dei «musei e biblioteche di enti locali» (così l’art. 117 della Costituzione, nella sua versione originaria), già i loro statuti allungarono il raggio d’escursione delle competenze regionali al teatro, alla musica, al cinema, alla ricerca tecnica e scientifica (così, per es., l’art. 16 dello Statuto della Regione Umbria). Su questo solco si è subito innestata una legislazione sempre più fitta e proteiforme. Sicché in breve tempo ogni Consiglio regionale provvide a dettare proprie regole sulla disciplina degli usi e costumi locali, sull’associazionismo culturale, sulla radio-televisione, sull’incentivazione dell’editoria, delle attività liriche, del teatro, della cinematografia, delle arti figurative, spesso prestando orecchio ai fenomeni artistici più acerbi e sperimentali, cui restava tradizionalmente sordo il legislatore nazionale.

Rimaneva però, dietro le quinte di tale attivismo normativo, il nodo della sua legittimazione. Benché in varie pronunzie la Corte costituzionale ne avesse ravvisato il fondamento nella formula generale dell’art. 9 della Costituzione, mancava insomma un titolo formale, un riscontro specifico e preciso nel testo della legge fondamentale, e insieme un criterio per distinguere le attribuzioni dello Stato da quelle regionali. Tale lacuna è stata infine superata attraverso la riforma costituzionale del 2001, affidando – come si è già visto – la tutela dei beni culturali al potere legislativo dello Stato, la loro valorizzazione (nonché la promozione e l’organizzazione di attività culturali) alla competenza delle leggi regionali, sia pure nell’ambito di principi fondamentali dettati dalle leggi statali.

Questa linea di confine tra lo Stato e le Regioni è però una linea mobile, se non anche incerta. In primo luogo, la legge La Loggia (l. 5 giugno 2003 n. 131) stabilisce che le leggi statali di dettaglio sulla valorizzazione dei beni culturali continuino ad applicarsi nel territorio regionale, fin quando ogni Regione non avrà legiferato a propria volta; e per converso che la legge regionale può venire adottata pur in assenza di una legge cornice dello Stato, desumendo in tale ipotesi i principi generali di riferimento dal complesso delle leggi statali già vigenti. In secondo luogo, il nuovo art. 116 della Costituzione contempla la possibilità che le Regioni s’impossessino sia delle funzioni di tutela, sia della competenza piena in ordine alla valorizzazione dei beni culturali: è il cosiddetto regionalismo a geometria variabile, che scatta su iniziativa delle singole Regioni, con legge approvata a maggioranza assoluta dei membri delle Camere. In terzo luogo, benché alle Regioni sia precluso legiferare in materia di tutela, esse possono esercitare la potestà regolamentare, se ricevono una delega da parte dello Stato. In quarto luogo e infine, ogni funzione – statale o regionale – va sviluppata in armonia con il principio di «leale collaborazione» fra questi due soggetti pubblici. E a sua volta la collaborazione si traduce in una rete di accordi, intese, stanze di consultazione.

Quest’ultimo principio esprime dunque un metodo, una regola per l’azione degli apparati centrali e periferici sui beni culturali. Quanto alla tutela, il Codice del 2004 la declina chiamando le Regioni, le Province, i Comuni e le città metropolitane a cooperare con il Ministero (art. 5). Di più: vi si contempla la solitaria competenza regionale sulla tutela di manoscritti, autografi, carteggi, incunaboli, raccolte librarie, stampe e incisioni quando tali beni non appartengano allo Stato; e vi si prevede inoltre l’eventualità che le Regioni esercitino funzioni di tutela su carte geografiche, spartiti musicali, fotografie, pellicole o altro materiale audiovisivo, quando intervengano specifici accordi fra il Ministero e le amministrazioni regionali, e sempre che i beni in questione non appartengano allo Stato. Quanto alla valorizzazione, anche in questo caso il Codice sollecita il Ministero, le Regioni e gli altri enti pubblici a perseguirla attraverso il coordinamento, l’armonizzazione e l’integrazione delle reciproche attività (art. 7). Nel 2006 sono stati altresì introdotti particolari accordi fra lo Stato, le Regioni e gli altri enti pubblici territoriali per definire strategie e obiettivi comuni di valorizzazione, nonché per elaborare i conseguenti piani di sviluppo culturale. Tali accordi possono investire pure beni di proprietà privata, se gli interessati lo consentono; e possono essere conclusi anche per aree circoscritte, su base subregionale, onde sviluppare i cosiddetti bacini culturali. Un sistema, dunque, flessibile e aperto, che però lascia in definitiva il Ministero (e perciò lo Stato) arbitro delle soluzioni da adottare, relegando gli enti locali a un ruolo ausiliario e subalterno.

Problemi e prospettive

Fin qui l’assetto normativo dei beni culturali, con le non poche novità introdotte dalla legislazione del terzo millennio. È tuttavia impossibile tracciarne un giudizio complessivo, perché questa legislazione è un treno in corsa, una girandola impazzita. Basta riepilogarne le tappe principali: dopo il varo del nuovo Ministero (nel 1998), la sua ristrutturazione a ogni cambio di governo; dopo il Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali (d. legisl. 29 ott. 1999 n. 490), la sua sostituzione con un Codice (nel 2004), modificato a sua volta nel 2006, poi di nuovo nel 2008; infine il tiro alla fune delle competenze statali e regionali (prima, durante e dopo la riforma costituzionale del 2001). E ancora gli ondeggiamenti normativi circa i concetti di tutela, gestione, valorizzazione dei beni culturali. Da qui la dilatazione progressiva del medesimo concetto di bene culturale (un tempo ristretto alle eccellenze artistiche, oggi allargato a carte geografiche e spartiti musicali), benché ulteriori segnali normativi preannunzino un’inversione di tendenza, un ritorno all’antico. Da qui le crepe aperte dalla legge sul «Patrimonio dello Stato S.p.a.» (l. 15 giugno 2002 n. 112) o da quella sul «silenzio-assenso» (previsto nella versione originaria dell’art. 12 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, introdotto dal d. legisl. 22 genn. 2004 n. 41). Da qui, infine, i lavori in corso al Ministero che fu di Spadolini, ridisegnato nell’ottobre 2007 (d.p.r. 26 nov. 2007 n. 233) portando a 9 le direzioni generali (erano 4, poi 7), riducendo a 15 i membri del Consiglio superiore (erano 98), e però ripristinando la figura del segretario generale.

Questo moto perpetuo non è affatto a costo zero. Costa perché genera incertezza, dato che nel bailamme qualsivoglia intervento – anche il più sciagurato – troverà sempre un brandello normativo cui aggrapparsi. Costa perché l’incertezza è a sua volta fonte di conflitti, e infatti il contenzioso fra Stato e Regioni dinanzi alla Consulta è diventato un fiume in piena. Costa perché innesca la fuga dalle responsabilità, individuali e collettive (se tutti sono responsabili, nessuno è responsabile). Costa perché inocula un senso d’improvvisazione fra gli addetti ai lavori. E infine costa perché rende instabile e sbilenca ogni cura somministrata al nostro patrimonio culturale. Se vogliamo difendere ciò che ancora ne rimane, se vogliamo tutelare piazze, quadri, monumenti, è l’ora di fermarsi.

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