BUROCRAZIA

BUROCRAZIA (composto ibrido dal fr. bureau "ufficio" e gr. κρατέω "domino")

La parola burocrazia è entrata nella nostra pratica politica e amministrativa per indicare un sistema di amministrazione mediante uffici coperti da impiegati, in opposizione al sistema dei funzionarî onorarî. Ma essa ha poi perduto gran parte del suo significato letterale per riferirsi piuttosto in senso soggettivo al complesso degl'impiegati di ogni grado, e in senso oggettivo ai pregi e ai difetti che del sistema sono proprî, e cioè l'azione continuata e uniforme da un lato, ma dominata, dall'altro, da pregiudizî, da un eccessivo rispetto delle forme e dei precedenti e dalla tendenza a evitare ogni responsabilità. E poiché molto spesso i difetti hanno soverchiato i pregi, così si è aggiunto in pratica al concetto di burocrazia un senso dispregiativo, difficilmente definibile.

La nozione di burocrazia appartiene alle scienze politiche, non alle scienze giuridiche. Soltanto il diritto pubblico generale ne ha tratto un attributo dato a quegli uffici dello stato e delle altre persone giuridiche pubbliche che hanno un solo titolare, in contrapposto agli uffici collegiali. In questo senso si parla di uffici burocratici, di organi burocratici. La derivazione del termine è la stessa, in quanto i collegi sono prevalentemente costituiti da funzionarî onorarî, gli organi burocratici da impiegati.

La formazione della burocrazia nelle società umane è un fenomeno costante, di tutti i tempi e di tutti i paesi a un certo punto del loro sviluppo: il Mosca (Elementi di scienza politica, 2ª ed., Torino 1923, p. 84 segg.) ha anzi distinto gli organismi politici in due tipi secondo che il fenomeno burocratico si sia in essi manifestato o no. Da un lato abbiamo, secondo quell'autore, il cosiddetto stato feudale, "tipo di organizzazione politica nella quale tutte le funzioni direttive di una società, come sarebbero le economiche, le giuridico-amministrative e le militari, sono esercitate cumulativamente dagli stessi individui, e nello stesso tempo lo stato si compone di piccoli aggregati sociali, ognuno dei quali possiede tutti gli organi necessarî per bastare a sé stesso", e, di contro, lo stato burocratico, quello in cui a un avvenuto differenziamento di runzioni corrisponde il costituirsi di classi distinte e specializzate di funzionarî che, stipendiati dal governo centrale o dagli enti locali, disimpegnano le attività pubbliche, prelevano le imposte, assicurano la difesa armata (in senso lato anche il formarsi di eserciti stanziali è proprio dello stato burocratico). Distinzione, questa, importante per quanto affatto empirica, dato che tra i due tipi definiti le sfumature sono moltissime. In ogni modo, il passaggio è dall'organizzazione feudale alla burocratica, cioè dalla più semplice alla più complessa, per quanto non manchino esempî di società burocratizzate, che, decadute, hanno dato origine a società feudali.

Lo stato burocratico, si è detto, mantiene una classe di specialisti che assume la direzione amministrativa della cosa pubblica, in un progressivo differenziarsi di mansioni. Differenziarsi di mansioni e formazione della burocrazia sono ín rapporto diretto. In un primo tempo vengono sottratte all'elemento militare le facoltà amministrative e giudiziarie, poi in seno ai nuovi organi d'amministrazione e di giurisdizione si generano ulteriori distinzioni. Ciò che, indirettamente, dà luogo a un equilibrio di forze in reciproco controllo e a una tutela giuridica più raffinata.

La tendenza alla burocratizzazione in sé stessa non ha limiti e può generare l'appesantimento delle società politiche, fino a creare vere e proprie cause di morte, nella crescente mortificazione delle spontanee iniziative dei privati e degli enti locali. Ma, in linea generale, il demandare a un corpo specializzato le funzioni civili e militari non significa assoluta centralizzazione, anzi è compatibile con una larga sfera di libera attività privata e d'iniziativa da parte degli enti locali. Equilibrio questo, che è facile instaurare, ma difficile mantenere, dato l'impulso della burocrazia a rendersi fine a sé stessa, a degenerare in una pesante macchina.

Il fenomeno burocratico non è assolutamente connesso con l'estensione dello stato, ma, per quanto un amplissimo stato possa anche reggersi in forma feudale (p. es. l'Abissinia contemporanea), è certo che lo sviluppo delle più grandi società umane è legato al differenziarsi del ceto burocratico dalle altre classi. Ciò che è facile verificare p. es. nell'antica Roma, ove con l'estendersi dell'impero si assiste al consolidarsi d'una casta specializzata di funzionarî civili e militari, che la primitiva repubblica ignorava. Anzi l'eccessiva burocratizzazione fu una delle cause più importanti per cui il colosso romano cadde sotto i colpi dei barbari. Donde un ritorno a fasi sociali primitive, a quell'ordinamento indifferenziato che abbiamo detto feudale, e dipoi, dopo il mille, un ulteriore fenomeno di differenziazione e un rinascere di forme più complesse di vita. La burocrazia di nuovo fu il tratto saliente delle nuove costituzioni politiche, sia delle assolute, prima del sec. XVIII, sia delle liberali e rappresentative, nei secoli XIX e XX.

Il fenomeno burocratico è, peraltro, indipendente dalla struttura costituzionale dello stato, dall'organizzazione interna dei poteri, potendo ben darsi uno stato autocratico burocratico come uno stato liberale burocratico. Quando uno stato autocratico comincia a formare una burocrazia, vuol dire che esso, già consolidato, tende a un'attività sociale sempre più energica e proficua. "Un'autocrazia burocratizzata" scrive il Mosca (op. cit., p. 143) "è un'autocrazia perfezionata, con tutti i vantaggi e gli inconvenienti dovuti al perfezionamento". Né meno complessi sono i rapporti tra burocrazia e stato liberale, ove certo la prima è garanzia d'ordine e di legalità, per quanto assai spesso il ceto dei funzionarî si leghi troppo strettamente al partito che detiene il potere, ne subisca l'influsso partigiano, venga meno al compito d'obiettiva amministrazione ch'è suo proprio; ciò che si verifica quando i reggimenti liberali indulgano a straripana tendenze democraoche, le quali non di rado sono foriere d'incipiente dispotismo.

Nello stato moderno la burocrazia è una forza di cui occorre tenere il maggior conto, sia per promuovere i vantaggi con essa legati, sia per eliminare gl'inconvenienti. Reclutata nella classe di governo, alla sua volta forma il nucleo più sensibile e f0rte di questa. Nel mutare dei governi, proprio dei regimi rappresentativi, è il solo elememo di continuità; nel succedersi delle incompetenze politiche è un elemento tecnico prezioso. Perciò le scienze sociali, e in particolare la politica e la scienza dell'amministrazione, dedicano alla burocrazia il più vigile studio nel senso di disciplinarne razionalmente, per quanto possibile, la formazione e l'attività.

Ampiamente si parla altrove dell'amministrazione pubblica (v.) e dell'ordinamento dell'impiego pubblico (v.).