Contrattazione collettiva nel pubblico impiego 1. Profili generali

Abstract

In una visione sistematica, si illustra la proiezione giuridica, in linea generale e teorica, delle esigenze politiche, sindacali e organizzativo-burocratiche che, nei vari periodi storici, hanno aperto la strada alle attuali fonti di disciplina delle condizioni di lavoro dei dipendenti pubblici: dalla legge come atto unilaterale che regola un rapporto d’impiego “autoritario” di diritto pubblico al contratto collettivo che regola un rapporto di lavoro assimilato (ma non uguale) al rapporto privato (passando per la soluzione compromissoria della cd. legge-quadro del pubblico impiego del 1983). Alla prima riforma del 1993, con la quale si introduce formalmente la contrattazione collettiva nel pubblico impiego, ne sono seguite altre, con differenti impostazioni di politica del diritto, non sempre coerenti con la ratio iniziale della normativa in materia, comunque non del tutto smentita.

Introduzione

Premessa

Nel “pubblico impiego” (formula antica per indicare il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, svolto in origine più da “impiegati” che da “operai”) l’ormai ultratrentennale regolazione negoziata delle condizioni di lavoro tra amministrazioni – dello Stato e degli enti pubblici – e sindacati dei dipendenti risponde ad esigenze molteplici e di varia natura: sia delle amministrazioni sia dei sindacati. Risponde anzitutto all’idea di fondo, non soltanto del sindacato, di parificare il più possibile le condizioni economiche e normative dei lavoratori a prescindere dalla natura, pubblica o privata, del datore di lavoro. In effetti, man mano che le amministrazioni non esercitano più soltanto funzioni sovrane, ma prevalentemente erogano servizi per la collettività, tendono a unificarsi i modelli organizzativi delle aziende private e degli apparati pubblici, con ovvie ripercussioni sull’organizzazione del lavoro. Tanto da rendere sempre meno giustificate le differenze di trattamento dei lavoratori pubblici e privati: in precedenza considerati, i primi, sempre “funzionari” (più o meno alti) e i secondi sempre “locatores operarum”.

Inoltre si ritiene che, dalla parificazione, discendano importanti conseguenze. In particolare: razionalizzazione (e diminuzione) della spesa pubblica del personale; sburocratizzazione degli apparati; aumento di produttività; efficienza organizzativa. Conseguenze che da sole dimostrano l’enorme portata del processo riformatore: assai difficile da realizzare, se non impossibile, senza il consenso e l’ausilio delle risorse umane coinvolte. È interessante notare infatti che, con la riforma del lavoro pubblico, si mira non soltanto alla cd. delegificazione della relativa disciplina, ma pure al disboscamento della giungla normativa creata dalla vecchia legislazione pubblicistica, in cui spesso si sovrappongono lavoro, modelli organizzativi e procedure amministrative. In pratica, nel mettere ordine nella disciplina del lavoro, si coglie l’occasione di svecchiare l’intera regolazione degli apparati pubblici.

Sebbene non sempre, specie negli ultimi anni, il Governo sia disposto a riconoscerlo, si tratta di obiettivi per raggiungere i quali è indispensabile coinvolgere quanti nell’organizzazione pubblica impiegano le loro energie lavorative. Dunque, finisce con l’essere una esigenza tecnica, prima ancora che politica, riconoscere per legge la forza giuridica della contrattazione sindacale, gestita dalle grandi Confederazioni dei lavoratori. Nelle quali, convergendo gli interessi di quasi tutte le diverse categorie del lavoro subordinato, pubblico e privato, vengono elaborate strategie e politiche del lavoro e rese omogenee le condizioni di scambio della forza-lavoro, con le relative rivendicazioni (Rusciano, M., La riforma del lavoro pubblico: fonti della trasformazione e trasformazione delle fonti, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 1996, 245 e ss.).

La vecchia teoria dell’impiego pubblico

Non si può capire l’esatta portata di questo straordinario processo riformatore, se non si ricorda che storicamente – cioè secondo la vecchia teoria autoritaria della supremazia speciale dei soggetti pubblici sui soggetti privati – anche i rapporti dello Stato (e degli altri enti pubblici) con i propri dipendenti, posti appunto in soggezione speciale, non possono che essere disciplinati unilateralmente da leggi e regolamenti (Giannini, M.S., Impiego pubblico (teoria e storia), in Enc. Dir., XX, Milano, 1970; Cassese, S., Organizzazione statale e disciplina dell’impiego pubblico, in Cassese, S., L’amministrazione dello Stato, Milano, 1976). Nell’ottica della soggezione speciale, infatti, la maggior parte delle situazioni soggettive dei dipendenti pubblici vengono qualificate come interessi legittimi e non come diritti soggettivi. I diritti soggettivi sono pochissimi (retribuzione, indennità, ecc.) e difficilmente si distinguono dagli interessi legittimi: sicché – dopo un primo periodo (grosso modo dalla fine dell’800 ai primi due decenni del ‘900) di doppia giurisdizione, amministrativa e ordinaria, generatrice di intuibili confusioni – tutte le relative controversie divengono di competenza esclusiva della giurisdizione amministrativa, che conosce tanto degli interessi legittimi quanto dei diritti soggettivi.

Un assetto a suo modo coerente, visto che, all’epoca (e fino a più della metà del XX secolo), l’idea contrattuale è esclusa dalla struttura del rapporto di pubblico impiego, la cui unica fonte di regolazione è appunto la legge. Per garantire la stabilità e la continuità della funzione pubblica, il legislatore appresta uno “statuto degli impiegati” che finisce col garantire, ovviamente, i soggetti che tale funzione svolgono. Questi, una volta assunti tramite concorso, divengono stabili, inamovibili e fanno carriera. Sicché sono assai più tutelati dei lavoratori privati: la cui subordinazione invece è accentuata dal trovarsi essi in balia di un potere legibus solutus – nel quale campeggia il libero recesso dal contratto di lavoro – tipico dell’imprenditore, che opera sul mercato secondo egoistiche convenienze.

La prospettiva di unificazione normativa del lavoro subordinato pubblico e privato (e la conseguente contrattualizzazione del lavoro pubblico), dunque, certamente si giova anche della evoluzione legislativa nella tutela dei lavoratori privati, che trova il punto più alto soprattutto nella l. 15.7.1966, n. 604 sui licenziamenti individuali e nella l. 20.5.1970, n. 300, il cd. “statuto dei diritti dei lavoratori”. Leggi che restringono il potere imprenditoriale, specie quello di recesso, secondo una logica in certa misura mutuata proprio dalle garanzie dei dipendenti pubblici (Rusciano, M., L’impiego pubblico in Italia, Bologna, 1978).

D’altronde, per questi ultimi, non mancano modelli di tutela mutuati dal settore privato: alcuni previsti dallo stesso legislatore (art. 37 dello statuto dei lavoratori); altri senza alcuna rilevanza sul piano giuridico-formale, ma solo nella realtà e sottovoce: la fonte legale, che regola i rapporti d’impiego, finisce con l’essere comunque “contrattata” in modo strisciante, cioè con accordi sotterranei tra forze politiche di governo, alta burocrazia e sindacati autonomi (una miriade di sindacati di mestiere), che fioriscono anche nel settore pubblico, specie nei grandi servizi pubblici (come ferrovie e poste). A ciò deve aggiungersi una sorta di “cogestione” delle politiche del lavoro – non nella formula più nobile, anzi spesso clientelare – dovuta alla presenza dei rappresentanti del personale in vari organismi collegiali amministrativi (Cassese, S., La partecipazione sindacale nella pubblica amministrazione, in AA.VV., La partecipazione nel pubblico impiego, Venezia, 1985).

E così, in assenza di una vera e propria contrattazione collettiva e con le restrizioni iniziali del diritto di sciopero dei dipendenti, nelle amministrazioni pubbliche i sindacati si costituiscono e agiscono di fatto come gruppi di pressione, che riescono a ottenere, dai politici e/o dagli alti burocrati, provvedimenti legislativi o amministrativi a loro favore (mediante le cd. discipline microsettoriali), a seconda della loro forza e dell’oggetto delle loro rivendicazioni. Una prassi, questa, che dà luogo alla cd. “strategia delle mance” (Ristuccia, S., Sulla contrattazione collettiva nel pubblico impiego, in Foro amm. 1971, III, 619 ss.; Cassese, S., Intervento alla tavola rotonda su Contrattazione collettiva e diritti sindacali nel pubblico impiego, in Riv. giur. lav., 1976, I, 138).

Non sorprende allora che il groviglio di interessi politico-burocratici e sindacal-corporativi faccia forte resistenza alla formale introduzione della contrattazione collettiva quale fonte di disciplina dei rapporti di lavoro pubblico: uno strumento di razionalizzazione e trasparenza che si afferma perciò progressivamente, ma lentamente, faticosamente e mai del tutto (D’Orta, C., L’organizzazione delle p.a. dal diritto pubblico al diritto privato: il fallimento di una riforma, in Lav. pub. amm., 2011, 391 ss.).

Tuttavia, pur se attraverso strade diverse, negli anni ’70 del 900, già appare ormai irreversibile il processo di sostanziale avvicinamento tra la condizione giuridica e sociale dei lavoratori pubblici e dei lavoratori privati.

Gli accordi sindacali nella legge-quadro del pubblico impiego

A parte gli sporadici tentativi di leggi settoriali degli anni ‘70, il prologo del processo riformatore è la cd. “legge-quadro del pubblico impiego” (l. 29.3.1983 n. 93): che, oltre a riconoscere anche ai lavoratori pubblici diritti fondamentali introdotti dallo statuto dei lavoratori, per la prima volta affida esplicitamente ad accordi sindacali la competenza a regolare alcune materie del rapporto di lavoro, pur riaffermando per molte altre la “riserva di legge”. Come dire che apre una breccia nel muro di resistenze alla “contrattualizzazione” dei rapporti di pubblico impiego. Solo una breccia, però, in quanto lo fa senza alterare il tradizionale assetto pubblicistico della produzione normativa: le fonti regolatrici dei rapporti restano pur sempre i Decreti del Presidente della Repubblica che recepiscono gli accordi sindacali conclusi tra le amministrazioni e le maggiori organizzazioni sindacali dei lavoratori (Rusciano, M.-Treu, T., a cura di, La legge-quadro sul pubblico impiego, Padova, 1985). È evidente il carattere compromissorio di siffatto modello: nel quale l’accordo sindacale altro non è che un presupposto del regolamento governativo emanato con d.P.R., come tale sottoposto ad una complessa procedura di approvazione e di registrazione della Corte dei conti.

La legge-quadro, in sostanza, pur costituendo una tappa significativa nel difficile percorso di “contrattualizzazione sindacale” dei rapporti di pubblico impiego, presenta molte ombre. Non riesce a garantire un efficace controllo della spesa pubblica (perché, al di là degli accordi, varie leggine continuano a prevedere indennità aggiuntive, disattendendo la perequazione dei trattamenti economici), né a compiere l’agognato allineamento normativo tra lavoro pubblico e lavoro privato. Tanto meno riesce a istituire un sistema organico di relazioni sindacali con regole certe riguardanti i soggetti, l’oggetto, le procedure, gli effetti e i tempi di una vera e propria contrattazione. Le relazioni tra pubbliche amministrazioni e sindacati, risolvendosi in accordi endoprocedimentali, destinati a essere recepiti in d.P.R., si rivelano poco idonei a stabilire una reale alterità di posizioni contrattuali e, in certa misura, confermano la prassi di un sindacalismo aduso alla logica dello scambio politico più che alla reale negoziazione. La legge inoltre sconta l’orientamento restrittivo della Corte dei conti, incline a circoscrivere gli spazi della contrattazione (Foccillo, A., Il rapporto di lavoro pubblico attraverso i contratti, Torino, 2009).

In definitiva, dal connubio ambiguo e problematico tra logica pubblicistica e logica contrattuale-sindacale, non esce in alcun modo modificata la configurazione giuridica del rapporto di pubblico impiego, che rimane un rapporto autoritario e di diritto pubblico: dunque a prevalente gestione unilaterale del datore di lavoro pubblico mediante provvedimenti amministrativi e sottoposto pur sempre alla competenza esclusiva del giudice amministrativo in caso di controversia.

Contrattualizzazione (e cd. privatizzazione) dei rapporti di lavoro

È la riforma degli anni novanta (l. 23.10.1992 n. 421 e d.lgs. 3.2.1993, n. 29) a costituire la vera svolta storica nella disciplina del lavoro pubblico (pur se vista con qualche argomentato scetticismo: Romagnoli, U., Il lavoro in Italia. Un giurista racconta, Bologna 1995, 214 e ss.).

Al centro della riforma si pongono, in logico parallelismo: a) la contrattualizzazione dei rapporti individuali dei dipendenti pubblici, regolati d’ora in avanti dal codice civile e dalle leggi sul lavoro; b) la gestione dei rapporti, da parte della dirigenza pubblica «con i poteri del privato datore di lavoro» (art. 4, co. 1, d.lgs. n. 29/1993); c) la contrattazione collettiva formalmente riconosciuta quale fonte di disciplina di tali rapporti; d) la puntuale distinzione tra politica e amministrazione; e) l’esclusione dalla contrattualizzazione del rapporto dei dirigenti generali e delle altre figure per le quali l’esercizio della funzione prevale sulla prestazione di lavoro, assorbendone i contenuti.

Alla contrattazione sindacale il legislatore assegna, più o meno esplicitamente, tre obiettivi fondamentali di politica del diritto: assimilare i rapporti di lavoro pubblici e privati; bloccare la proliferazione di leggine microsettoriali (di solito coincidenti con scadenze elettorali); riqualificare e razionalizzare la spesa pubblica, con auspicabile moderazione salariale (obiettivo che, non a caso, coincide con quello del concomitante accordo sulla politica dei redditi del 23.7.1993).

L’assetto della contrattazione collettiva, inizialmente delineato nel 1992-93, subisce nel tempo svariate correzioni non sempre rispondenti alla stessa logica – nel 1997/98, nel 2002, nel 2007 e nel 2009 – perché in effetti la l. n. 421/1992 e il d.lgs. n. 29/1993 recepiscono con cautela le istanze di (quella che, in un linguaggio tecnicamente improprio, viene chiamata) “privatizzazione”, e mantengono riservate alla legge varie materie (tra le quali, appunto, la disciplina della dirigenza generale, su cui v. Zoppoli, A., Dirigenza, contratto di lavoro e organizzazione, Napoli 2000, 215 e ss.).

La definitiva accoglienza legislativa della contrattazione collettiva quale strumento principale di regolazione del lavoro pubblico si compie con maggiore incisività, ma inevitabilmente con qualche eccesso, all’esito della cd. “seconda privatizzazione” (D'Antona, M., Lavoro pubblico e diritto del lavoro: la seconda privatizzazione del pubblico impiego nelle «leggi Bassanini», in Lav. pub. amm., 1998, 48; sul rincorrersi delle modificazioni e integrazioni del d.lgs. n. 29/1993 fino al 1998, Corpaci, A.-Rusciano, M.-Zoppoli, L., a cura di, La riforma dell’organizzazione, dei rapporti di lavoro e del processo nelle amministrazioni pubbliche, in Le nuove leggi civili commentate 1999, 5-6, Padova, 1999).

Qui si stabilisce anzitutto una estensione – senza dubbio una forzatura – della disciplina lavoristica e contrattuale anche ai dirigenti generali dello Stato. E inoltre: l’estensione della regolazione privatistica alla “micro” organizzazione, anch'essa – si è scritto – ora gestita sulla base di «vincoli di scopo» riferiti all'attività «colta nel suo insieme» (D'Antona, M., Autonomia negoziale, discrezionalità e vincolo di scopo nella contrattazione collettiva delle pubbliche amministrazioni, in Argomenti dir. lav. 1996, 4, 48); la valorizzazione degli spazi della contrattazione di secondo livello, che da “decentrata” viene definita “integrativa”, giacché le singole amministrazioni possono integrare con risorse proprie il trattamento accessorio del personale, in aggiunta a quelle del contratto di livello superiore (Bordogna, L., Per una maggiore autonomia dell’alta dirigenza pubblica: una proposta, in WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”.IT – 92/2009, 4; Vignocchi, C.,Tre tornate di contrattazione negli enti locali: cosa salvare di un’esperienza controversa, in Dell’Aringa, C.-Della Rocca, G., a cura di, 2007, 33-61).

Ulteriori aggiustamenti riguardano i meccanismi di accertamento della rappresentatività delle organizzazioni sindacali ammesse al tavolo negoziale e il procedimento di stipulazione dei contratti collettivi (con affievolimento della rigidità dei controlli e delle autorizzazioni amministrative).

La riforma della riforma nel 2009 e la sua discutibile impostazione

Non è però da credere che il processo riformatore dei decenni 1990-2000 – prima definito faticoso e lento – sia da considerare definitivo e sempre progressivo. Nel 2009 succede che tale processo, avendo fatto dei passi avanti, ne fa qualcuno indietro. La l. delega 4.3.2009, n. 15 e il d.lgs. 27.10.2009 n. 150, infatti, riformano la riforma: sia ridisegnando il sistema di produzione normativa, sia ridimensionando la logica della cd. privatizzazione. Ciò avviene sull’onda dell’accusa politico-giornalistica, da parte del Governo, di scarso impegno nel lavoro dei dipendenti pubblici – considerati per lo più “fannulloni” e “parassiti” – e di eccessivo potere del sindacato nella difesa di interessi parassitari dei dipendenti medesimi.

Gli aspetti più qualificanti di questa nuova riforma possono così compendiarsi: a) compressione del potere regolativo della contrattazione collettiva con estensione dell’area riservata alla legge; b) revisione delle procedure di contrattazione collettiva: sia sul versante del rapporto tra titolari dell’indirizzo politico e responsabili dell’attività contrattuale, sia su quello dei controlli; c) marcata finalizzazione della contrattazione integrativa.

Senza dubbio tale nuova strategia del Governo ha l’obiettivo di colpire le molte e comprovate inefficienze dell’amministrazione e di molti dei suoi dipendenti. Ma più d’un dubbio sorge sulla coerenza delle misure rispetto a codesto obiettivo: come del resto è dimostrato dalla scarsità dei risultati, in materia, nell’esperienza degli ultimi cinque anni. È infatti difficile riuscire a sconfiggere le inefficienze delle pubbliche amministrazioni soltanto con la repressione dei lavoratori e con la restrizione della contrattazione sindacale: senza cioè mettere mano, prima che a ogni altra misura, a una revisione scientifica dei modelli organizzativi, delle procedure amministrative e dell’effettiva capacità manageriale della dirigenza.

Visto che della burocrazia non si può certo fare a meno, tutto sta a trovare la strada adatta alla sua “sburocratizzazione”: evitare cioè che essa si arrocchi nella difesa di un interesse proprio, rendendola invece strumento agile dell’interesse generale, al servizio soprattutto dell’innovazione, della crescita economica e dello sviluppo del sistema imprenditoriale. Non ci vuole molto a capire che un progetto di riforma così vasto e profondo richiede, in primo luogo, anche un cambiamento di mentalità dei lavoratori pubblici, da responsabilizzare in prima persona, ricordando loro che la Costituzione li vuole «al servizio esclusivo della nazione» (art. 98, co. 1) e impone che la funzione pubblica venga adempiuta «con disciplina ed onore» (art. 54, co. 2). A ciò vanno aggiunte sia una seria riorganizzazione di funzioni, servizi e procedure, sia una dose massiccia di cultura e di formazione manageriale. Problemi complessi che presuppongono il coinvolgimento emotivo e la partecipazione dei lavoratori pubblici tramite le loro rappresentanze sindacali: non nel senso di fare della contrattazione collettiva una fonte egemone e impropria di regolazione amministrativa, ma nel senso di promuovere “accordi di organizzazione” finalizzati all’efficienza e alla trasparenza delle strutture pubbliche e all’efficacia dell’azione amministrativa. È un simile processo riformatore a costituire la precondizione di una autentica parificazione del lavoro pubblico e privato.

Ora come ora, ci ha pensato invece la crisi finanziaria e fiscale a frenare il processo riformatore proprio nella sfera delle relazioni collettive. Conviene riepilogarne qui le tappe principali: a) il blocco totale della contrattazione economico-normativa; poi blocco totale di quella solo economica; e da quest'anno blocco parziale della stessa; b) lo stallo della riforma degli assetti contrattuali (riduzione del numero dei comparti); c) la riconsiderazione dei sistemi di performance, per renderli più «leggeri»; d) il taglio delle prerogative sindacali; e) il rilancio dei controlli ispettivi del Ministero dell’Economia; f) la giurisprudenza della Corte dei conti sul danno erariale da nullità della clausola collettiva.

Caratteri e natura giuridica

Le caratteristiche della contrattazione collettiva del lavoro pubblico sono sensibilmente diverse da quelle del lavoro privato. In primo luogo, perché i vincoli costituzionali riguardanti ruolo e funzioni delle pubbliche amministrazioni non possono non toccare anche l’area del lavoro pubblico (artt. 81 e 97 Cost.). In secondo luogo, perché sulle concrete dinamiche degli attori negoziali incide, per un verso, la mancanza di incentivi di mercato e, per un altro verso, la sempre incombente tentazione consociativa dello scambio politico tra datore di lavoro pubblico e sindacati.

Diversamente dal modello contrattuale del settore privato – che nel tempo viene disegnato da regole coniate dalla prassi delle stesse relazioni industriali, in piena autonomia e al di fuori di un quadro legale (data la mancata attuazione legislativa dei commi successivi al primo dell’art. 39 della Costituzione) – la contrattazione collettiva del settore pubblico si svolge invece secondo un modello formalizzato dalla legge, e si articola in due livelli: quello nazionale e quello decentrato (quest’ultimo nelle materie e nei limiti stabiliti dal primo). Dunque, superata la legge-quadro, cioè il recepimento del contratto collettivo in un regolamento, il legislatore stabilisce i soggetti, l’oggetto, i livelli, le procedure, gli effetti, gli strumenti e le tecniche di controllo. Quand’anche fosse un paradosso, si tratterebbe di un paradosso inevitabile: alla delegificazione della disciplina del rapporto di lavoro, non può non accompagnarsi la legificazione del modello di contrattazione collettiva (Rusciano, M., Contratto, contrattazione e relazioni sindacali nel “nuovo” pubblico impiego, in Argomenti dir. lav., 1997, 97; Maresca, A., Le trasformazioni dei rapporti di lavoro pubblico e il sistema delle fonti, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 1996, 183 e ss.). Ne consegue che i tratti peculiari di questa contrattazione non sono riconducibili alle ricostruzioni privatistiche dell’autonomia collettiva e perciò non consentono di assimilare il contratto collettivo del lavoro pubblico al contratto cd. “di diritto comune”, anche se, in compenso, consentono di collocarlo più facilmente tra le fonti del diritto (Rusciano, M., Contratto collettivo e autonomia sindacale, Torino, 2003 e La metamorfosi del contratto collettivo, in Riv. trim. dir. proc. civ. 2009, n. 1, 29 e ss.).

Questi tratti si possono sintetizzare secondo lo schema seguente. a) L’efficacia erga omnes del contratto collettivo, che deriva dal principio di parità di trattamento imposto costituzionalmente dalla imparzialità della pubblica amministrazione, quale datore di lavoro, nei confronti dei dipendenti (art. 97, co. 1, Cost.). Codesta efficacia si ottiene attribuendo la rappresentanza legale delle amministrazioni all’Aran (Agenzia per la rappresentanza negoziale delle amministrazioni pubbliche), istituita proprio per evitare le disparità generate dal diretto incontro negoziale tra settori del Governo (e relative componenti politiche) e le rappresentanze dei dipendenti. b) Il meccanismo di delegificazione della disciplina pubblicistica, come previsto dall’art. 2, co. 2, d.lgs. 30.3.2001, n. 165, il quale riconosce al contratto collettivo la forza di abrogare disposizioni di legge o di regolamento contenenti discipline dei rapporti di lavoro limitate a dipendenti di determinati settori pubblici (Speziale, V., La deroga della legge, del regolamento e dello statuto da parte del contratto collettivo, in Carinci, F.-D’Antona, M., diretto da, Il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni. Commentario, Milano, 2000, 257 e ss.). c) La pubblicazione dei contratti nazionali sulla Gazzetta Ufficiale. d) L’introduzione del ricorso per Cassazione anche per violazione e falsa applicazione dei contratti e accordi collettivi nazionali. e) ll procedimento di cd. “interpretazione autentica”, che vincola l’accertamento del Giudice mediante un meccanismo che assomiglia più all’efficacia retroattiva della legge di interpretazione autentica che a quella del negozio di accertamento (Amoroso, G., L’interpretazione del contratto collettivo, in Dialoghi tra dottrina e giurisprudenza, 2004, n. 1, 10 ss.).

La generalità dell’efficacia – per cui, rispetto al contratto collettivo, non ci sono “terzi” tra i lavoratori del comparto di riferimento – è il chiaro riflesso della “oggettività” dell’ordinamento di settore, prefigurato dall’autonomia sindacale. Del resto anche le norme sulla selezione degli agenti negoziali dimostrano l’attribuzione alla contrattazione collettiva di un vero e proprio potere normativo (Zoppoli, L., Il contratto collettivo nel lavoro pubblico, in Scritti in memoria di M. D’Antona, Milano, 2004).

L’art. 2, co. 3, d.lgs. n. 165/2001, che rimette al contratto collettivo la disciplina dei rapporti individuali di lavoro, è una norma sulla produzione giuridica, contenente un “rinvio mobile” alle norme collettive, presenti e future, poste in essere da soggetti a tanto abilitati dalla legge e con i procedimenti da essa previsti. Le clausole contrattuali, dunque, non forniscono contenuto normativo a una disposizione “in bianco” – da cui sorgono corrispondenti norme di diritto oggettivo (come nel caso della l. 14.7.1959, n. 741) – ma compongono esse stesse l’ordinamento, perché la norma rinviante, quale norma sulle fonti, attribuisce forza normativa alle clausole medesime. Si è in presenza di una fonte extrastatuale, che si impone appunto “ab extra”, con carattere di imperatività e autoritarietà: come avviene, ad esempio, per le norme immesse nell’ordinamento in esecuzione di un Trattato internazionale (secondo la Cass., 17.3.2005, n. 5892 l'interpretazione dei contratti collettivi deve comunque avvenire ex artt. 1362 ss. c.c. e non ex artt. 12 e 14 disp. prel. c.c.).

Altra caratteristica d’eccezione del modello è data dalle direttive di indirizzo del Governo all’Aran e dalle previsioni sul controllo della Corte dei conti circa la quantificazione degli oneri; come pure dalle varie indicazioni normative che “finalizzano” le scelte contrattuali ad obiettivi di finanza pubblica e di buon andamento dell’amministrazione. Si pone qui l’alternativa teorica: se si tratti di vincoli pubblicistici atti a funzionalizzare la causa negoziale al perseguimento (non solo degli interessi propri delle parti, ma) anche di interessi esterni, generali o di particolari categorie di utenti (Rusciano, M., La riforma del lavoro pubblico: fonti della trasformazione e trasformazione delle fonti, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 1996, 245 e ss.; Id, Organizzazione pubblica e contrattualizzazione dei rapporti di lavoro, in Diritto Pubblico, 59-83; Zoppoli, L., A dieci anni dalla riforma Bassanini: dirigenza e personale, in Lav. pub. Amm., 2008, 21 ss.); ovvero se, riconoscendo l’autonomia privata sia dei sindacati sia dell’amministrazione, si tratti di vincoli diretti ad orientare nello scopo non il contratto collettivo in quanto tale, bensì soltanto gli attori negoziali della parte pubblica (D’Orta, C., L’organizzazione delle p.a. dal diritto pubblico al diritto privato: il fallimento di una riforma, in Lav. pub. Amm., 2011, 3-4, 391 ss.; Maresca, A., Le trasformazioni dei rapporti di lavoro pubblico e il sistema delle fonti, in Le trasformazioni dei rapporti di lavoro pubblico e il sistema delle fonti, Milano 1997; una rilettura aggiornata del dibattito in Santucci, R., Mario Rusciano e l’impiego pubblico: per un “ritorno al futuro”, in Il contributo di Mario Rusciano all’evoluzione teorica del diritto del lavoro. Studi in onore, Torino, 2013, 9 ss.; Esposito, M., Il contratto collettivo nel lavoro pubblico: così speciale, così reale, in Zoppoli, L.-Zoppoli, A.-Delfino, M., Una nuova Costituzione per il sistema delle relazioni sindacali?, Napoli, 2014, 79 ss.). Il difficile dilemma può dirsi superato dalla riforma del 2009, che enfatizza, forse anche oltre misura, il tratto finalistico della contrattazione collettiva pubblica conformandone contenuto e procedimento secondo schemi non proprio coerenti con gli obiettivi; comunque, accentuandone la divaricazione dalla contrattazione privata che, nella sua struttura, sfugge a limitazioni di forma e di contenuto.

Potere organizzativo della p.a.: tra legge e contratto collettivo

Secondo l’impostazione originaria, risalente alla seconda fase della privatizzazione (artt. 2, co. 3 e 40, co. 1, d.lgs. n. 165/2001), la materia devoluta alla contrattazione collettiva deve riguardare esclusivamente il rapporto di lavoro e le relazioni sindacali. Sta di fatto che la prassi applicativa, dovuta anche a talune espressioni ambigue del legislatore, genera l’equivoco di una sorta di parallelismo tra “ambito della contrattazione” e “privatizzazione”, determinando un facile sconfinamento della contrattazione nella funzione organizzativa riservata all’amministrazione (Simeoli, D., L’organizzazione del lavoro alle dipendenze dell’amministrazione pubblica in Italia: fonti, modelli e riforme in atto, in Istituzioni del Federalismo, 2009, 5). Le maggiori interferenze riguardano le politiche di assunzione, le progressioni verticali e la valutazione dei risultati. Soprattutto in sede decentrata, complice il labile confine tracciato dalla contrattazione nazionale tra materie oggetto di contrattazione integrativa e materie oggetto di semplice consultazione sindacale, la negoziazione finisce col sovrapporsi alle prerogative dirigenziali in materia organizzativa (Garilli, A., Profili dell’organizzazione e tutela della professionalità nelle pubbliche amministrazioni, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 2004, 134 ss.).

La riforma del 2009 – chiara espressione di una politica del diritto decisamente contraria alla presenza sindacale, accusata d’essere invasiva e colpevole del fallimento della privatizzazione – fa registrare una marcata inversione di tendenza: la legge sottrae spazio alla contrattazione fino a riaffidare alle fonti unilaterali pure la disciplina del rapporto di lavoro (il d.lgs. 27.10.2009, n. 150 dà attuazione all’Intesa per l’applicazione dell’Accordo quadro sulla riforma degli assetti contrattuali del 22.1.2009, stipulata il 30.4.2009).

Questa “ricentralizzazione” normativa tende a reintrodurre un modello di lavoro pubblico sottoposto (nei suoi aspetti più qualificanti) ad una disciplina di settore inderogabile dall’autonomia privata. Ne esce così abbastanza ridimensionata l’idea di un ordinamento comune del lavoro pubblico e privato: da principio informatore, quest’idea diventa un criterio di pura tendenza, con la conseguente riduzione degli spazi di contrattazione ad opera di varie norme (tra gli altri, Talamo, V., Pubblico e privato nella legge delega per la riforma del lavoro pubblico, in Giorn. dir. Amm., 2009, 469; Montuschi, A., A proposito di mitologie nel riformismo del lavoro pubblico, in Il contributo di Mario Rusciano, cit., 50 ss., spec. 53-56).

In primo luogo: l’art. 1 della l. delega, che riformula l’art. 2, co. 2, d.lgs. n. 165/2001. Come prima ricordato, quest’ultima norma introduce un raffinato strumento di equilibrio tra legge e contratto, che solo un intervento organico del legislatore successivo potrebbe alterare (Fiorillo, L., Il primato della legge ed il ruolo subalterno della contrattazione collettiva, in Lav. puc. Amm., 2012, 1, 31 ss.). Infatti prescrive che «eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili, salvo che la legge disponga espressamente in senso contrario». La deroga dell’ordinaria gerarchia delle fonti – per cui il contratto collettivo viene dotato di una speciale forza giuridica nei confronti della legge, a presidio della scelta della privatizzazione – ha lo scopo preciso di bloccare le incursioni della legislazione settoriale e corporativa sulla contrattazione, vista come strumento di trasparenza e di eguaglianza normativa. In altre parole, eventuali casi di conflitto tra legge e successiva contrattazione collettiva di comparto vanno risolti a favore della previsione contrattuale, potendo il contratto collettivo successivo derogare alla legge, beninteso salvo espresso divieto di quest’ultima, che rimane ovviamente al vertice della gerarchia delle fonti. Come dire che il legislatore, se decide di soppiantare clausole contrattuali, cioè di affievolire il ruolo della contrattazione, logicamente può farlo, ma deve dirlo espressamente, assumendosi con ciò la chiara responsabilità politica di privilegiare questa o quella categoria con apposita legge.

Ora invece la riforma del 2009 stabilisce esattamente il contrario: norme di settore possono essere derogate dai contratti collettivi soltanto se da esse espressamente autorizzate. In altre parole, la inderogabilità della legge diviene la regola, mentre la derogabilità diviene l’eccezione: se e quando la legge esplicitamente la preveda (Carinci, F., La privatizzazione del pubblico impiego alla prova del terzo Governo Berlusconi: dalla l. n. 133/2008 alla l.d. n. 15/2009, in WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”.IT – 88/2009). Sebbene la modifica influisca solo in parte sul processo di delegificazione, perché riguarda i soli trattamenti normativi e non quelli retributivi (per i quali il meccanismo resta immutato ex art. 2, co. 3, d.lgs. n. 165/2001, salvo quanto si dirà sulle previsioni che, per altra via, si insinuano transitoriamente nella materia retributiva), è indubbio che la disposizione sovverta il sistema precedente, basato sulla preminenza della contrattazione nella disciplina della materia. Ed è appena il caso di sottolineare il rischio concreto di una nuova giungla normativa a seguito della proliferazione di interventi legislativi nelle materie oggetto di contrattazione (alla quale però viene lasciato, nella materia retributiva, il potere perequativo di riassorbimento).

Lungo la medesima direttrice, il legislatore ridefinisce i confini tra materie riservate alla legge (e alle fonti unilaterali di taglio pubblicistico) e materie riservate alla contrattazione collettiva; rilegifica in pratica, per questa via, materie sottratte alla contrattazione collettiva. Si tratta non soltanto degli istituti a cavallo tra lavoro e organizzazione (come, ad esempio, i principi generali sulla valutazione), ma anche di taluni contenuti tipici del rapporto di lavoro (sanzioni disciplinari; premialità; anticipazione dei benefici economici nel ritardo del rinnovo contrattuale; progressione in carriera ecc.).

Quanto all’organizzazione, il legislatore tende a scongiurare quelle forme ambigue o degenerate di cogestione sindacale (si pensi alle progressioni interne) che, come accennato, erano state consentite, specie a livello decentrato, dalla cronica debolezza della controparte pubblica a resistere alle pressioni sindacali. La riformulazione dell’art. 5, co. 2, d.lgs. n. 165/2001, perseguendo l’obiettivo di rafforzare l’autonomia del dirigente nei confronti dell’invadenza della contrattazione, specifica che le determinazioni inerenti all’organizzazione degli uffici sono assunte “in via esclusiva” dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, fatta salva la sola informazione ai sindacati, sempre se prevista dai contratti, e non più la partecipazione (a proposito della quale l'art. 36, co. 1, d.lgs. n. 150/2009 – che sostituisce l’art. 9 d.lgs. n. 165/2001 – esclude la partecipazione sindacale dagli atti interni di organizzazione aventi riflessi sul rapporto di lavoro). A maggior conferma, il nuovo art. 40 del d.lgs. n. 165/2001 statuisce che la contrattazione collettiva determina (solo) i diritti e gli obblighi che direttamente scaturiscono dal rapporto di lavoro, nonché le materie relative alle relazioni sindacali; mentre sono escluse dalla contrattazione collettiva: le materie attinenti all’organizzazione degli uffici; quelle oggetto di partecipazione sindacale (ex art. 9, d.lgs. n. 165/2001); quelle proprie delle funzioni dirigenziali (di cui agli artt. 5, co. 2, 16 e 17 d.lgs. n. 165/2001), compreso il conferimento e la revoca degli incarichi, nonché le “sette materie” di cui all’art. 2, co. 1, lett. c), della l. n. 421/1992 (vale a dire: responsabilità giuridiche dei singoli operatori nelle procedure amministrative; organi, uffici, modi di conferimento dei medesimi; principi fondamentali di organizzazione degli uffici; selezione per accesso e avviamento al lavoro; ruoli e dotazioni organiche; garanzia della libertà di insegnamento e autonomia professionale nell’attività didattica, scientifica e di ricerca; disciplina della responsabilità e delle incompatibilità).

Ne discende che la contrattazione nazionale (e a maggior ragione quella integrativa) non può toccare materie rientranti nella sfera della macro-organizzazione (di esclusiva competenza degli atti unilaterali di natura pubblica) e della micro-organizzazione (di pertinenza di atti unilaterali, pur se di natura privatistica), né vertere su materie oggetto di (sola) partecipazione sindacale o di esclusiva prerogativa dirigenziale.

Per la verità, la corretta interpretazione della precedente normativa già escludeva la negoziabilità sindacale del potere organizzativo, senza la necessità di una espressa previsione formale. L’eventuale intesa informale tra dirigente e sindacato non può che avere un valore puramente politico e non è mai vincolante, in quanto giuridicamente nulla. In una parola, è irrilevante che il dirigente medesimo, in virtù del suo potere discrezionale, decida poi – magari per tenersi buoni i sindacati nella sua unità organizzativa – di trasfondere l’intesa informale in un proprio atto organizzativo, che formalmente rimane pur sempre unilaterale (D’Orta, C., L’organizzazione delle p.a. dal diritto pubblico al diritto privato: il fallimento di una riforma, in Lav. pub. amm., 2011, 3-4, 391 ss.).

Il rischio è che, mediante l’atto di indirizzo di fonte legale, nel rapporto intersoggettivo il datore di lavoro pubblico finisca col riappropriarsi del potere di definire l’oggetto della prestazione. Come dire che, seppure indirettamente, si rischia di restituire al Parlamento e al Governo la regolazione anche del rapporto di lavoro, esaltandone le specificità legate all’interesse pubblico sotteso alla disciplina dell’organizzazione (art. 40, d.lgs. n. 165/2001). Sono ora le fonti primarie a fissare unilateralmente ruoli, competenze e responsabilità dei vari soggetti, enti, organismi che contribuiscono a formare nel suo complesso la figura del datore di lavoro pubblico (Gasparini Casari, V., La dirigenza pubblica nel rapporto tra politica ed amministrazione, in www.giustamm.it).

In tema di sanzioni disciplinari, valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, mobilità e progressioni economiche, la contrattazione collettiva è consentita nei ristretti limiti delle norme di legge.

“Rilegificazione” vs. “contrattazione”

Seppure oggi il contratto collettivo risponde di meno all’immagine, preconizzata negli anni ’90, di principale fonte di regolazione del lavoro pubblico, pare tuttavia eccessivo ritenere che la riduzione dello spazio contrattuale equivalga addirittura a un ritorno puro e semplice alla disciplina pubblicistica della materia (Gardini, G., L’autonomia della dirigenza nella (contro) riforma Brunetta, in Lav. pub. amm., 2010, I, 5, 12). Non è detto, cioè, che la parziale rilegificazione di taluni aspetti del rapporto di lavoro coincida con la ri-pubblicizzazione del regime giuridico: almeno finché regole parzialmente diverse da quelle di diritto comune fanno parte di un contesto normativo che non conosce poteri discrezionali “esorbitanti” (Trojsi, A., L’applicazione della riforma del lavoro pubblico del 2009 alle autonomie regionali, in Studi in onore di Tiziano Treu, Lavoro, Istituzioni, Cambiamento sociale, I, Napoli, 2011; Id, L’impiego regionale: fonti e spazi di competenza legislativa delle Regioni, in Le Istituzioni del Federalismo, 2009, 5.6, 819 ss.). Può infatti ritenersi che l’ampliamento dello spazio legislativo esprima piuttosto la volontà di incidere sulle modalità di esercizio del potere privatistico del datore di lavoro pubblico, restando pur sempre nel sistema di diritto privato (Talamo, V., Pubblico e privato nella legge delega per la riforma del lavoro pubblico, in WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”.IT – 90/2009, 2009, 13; Zoppoli, L., Riforma della contrattazione collettiva o rilegificazione del lavoro pubblico?, in Risorse umane, 2009, 4-5, 87).

Va notato, a questo riguardo, che la natura privatistica degli atti di micro-organizzazione e di gestione dei rapporti di lavoro non dipende dalla forma contrattuale degli stessi. Tanto è vero che anche nel rapporto di lavoro privato il potere di organizzazione dell’impresa, riconosciuto all’imprenditore dall’art. 41, co. 1, Cost., viene da costui esercitato in via esclusiva e unilaterale, ovviamente nei limiti del co. 2 della stessa disposizione.

Dunque, il confine tra regime pubblicistico e regime privatistico degli atti di organizzazione è pur sempre quello che separa l’organizzazione “macro” da quella “micro” e dalla regolazione-gestione dei rapporti di lavoro (Carinci, F., Una riforma «conclusa». Fra norma scritta e prassi applicativa, in Carinci, F.,-Zoppoli, L., diretto da, Diritto del lavoro, cit., V, Torino, 2004, XLVIII ss.; Fiorillo, L., Potere di organizzazione, in Fiorillo, L., a cura di, Diritto del lavoro. Il lavoro pubblico, Milano, III ed., 2011, III, 118; Russo, C., Poteri, responsabilità e partecipazione, Torino, 1996, 132 ss. Per una esemplificazione dell’ambito di pertinenza, macro o micro, dei vari istituti, D’Orta, C., L’organizzazione delle p.a. dal diritto pubblico al diritto privato: il fallimento di una riforma, cit., 391 ss.).

Visto che la logica pubblicistica rimane tuttora circoscritta alle sette materie già contemplate dalla prima riforma della l. delega n. 421/1992, può dirsi che, in sostanza, l’ultima riforma non smentisca la fondamentale logica della cd. privatizzazione, ma si limiti ad attenuarla (Garilli, A.-Bellavista, A., Riregolazione legale e decontrattualizzazione: la neoibridazione normativa del lavoro nelle pubbliche amministrazioni, in Lav. pub. amm., 2010, I, 1; Carabelli, U., La 'riforma Brunetta': un breve quadro sistematico delle novità legislative e alcune considerazioni critiche, in WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”.IT –101/2010, 7 ss.; Caruso, B., Gli esiti regolativi della “riforma Brunetta” (come cambia il Diritto del lavoro nelle pubbliche amministrazioni), in Lav. pub. amm., 2010, I, 249 ss. e 268 ss.).

Le conseguenze principali della rilegificazione si possono individuare nelle seguenti due: a) la prima è il venir meno del precedente parallelismo tra area “privatizzata” e area “contrattualizzata” del rapporto di lavoro pubblico, per cui la contrattazione collettiva avrebbe riguardato tutte le materie privatizzate relative al rapporto di lavoro e alle relazioni sindacali (Trojsi, A., Le Regioni nella disciplina e nella gestione del lavoro pubblico, in Zoppoli, L., a cura di, Ideologia e tecnica nella riforma del lavoro pubblico, Napoli, 2009, 97-98 e 103; Id., Il riparto di competenza legislativa tra Stato e Regioni in materia di impiego pubblico regionale, cit., par. 5); b) la seconda è il depotenziamento della contrattazione collettiva, che risulta: dalla rigida conformazione legale dei contenuti; dalla ricordata inversione del meccanismo di coordinamento tra legge e contrattazione nazionale; dal potere dell’amministrazione di provvedere unilateralmente, anche sui trattamenti economici, se, alla scadenza del contratto collettivo, falliscono le trattative in sede decentrata; dalla riduzione del potere sindacale, alla quale corrisponde il recupero del potere della dirigenza.

La descritta (e oggettivamente mai facile) ridefinizione dei confini tra materie riservate alla legge e materie riservate alla contrattazione collettiva riduce indubbiamente lo spazio contrattuale e finisce col riproporre uno schema non dissimile da quello della legge quadro (n. 93/1983), imperniato appunto sulla distinzione tra “organizzazione degli uffici” e “gestione del rapporto” e con una elencazione minuziosa delle materie regolate per legge e delle materie suscettibili di disciplina “in base ad accordi”. Un esito che, a rigor di logica, in certa misura contraddice la finalità espressa dall’art. 2, co. 1, lett. a) della l. delega 4.3.2009 n. 15, che parla di «convergenza degli assetti regolativi del lavoro pubblico con quelli del lavoro privato, con particolare riferimento al sistema delle relazioni sindacali» (Zoppoli, L., Legge, contratto collettivo e circuiti della rappresentanza nella riforma “meritocratica” del lavoro pubblico, in Le istituzioni del Federalismo, 2009, 663; ma v. pure Talamo, V., Pubblico e privato nella legge delega per la riforma del lavoro pubblico, in Giorn. dir. amm., 2009, 5, 471).

Certo il ridimensionamento del ruolo sindacale a favore di quello del politico-legislatore, tramite la rilegificazione, appare un “eccesso terapeutico”: il legislatore, sancendo l’automatica prevalenza dell’eteronomia sull’autonomia, rischia di riprodurre una nuova giungla normativa con frammentazioni, diversificazioni per categorie e specificità professionali. In una parola: una situazione analoga a quella cui la “privatizzazione”, fin dall’inizio, intende porre rimedio (Gardini, G., L’autonomia della dirigenza nella (contro) riforma Brunetta, in Lav. pub. amm., 2010, I, 5, 599 ss.; Zoppoli, L., Legge, contratto collettivo e circuiti della rappresentanza nella riforma “meritocratica” del lavoro pubblico, cit., 666; Carabelli, U., La “riforma Brunetta”: un breve quadro sistematico delle novità legislative e alcune considerazioni critiche, cit.).

È chiaro tuttavia che il ridimensionamento della contrattazione prende le mosse da un contesto di acclarata asimmetria (Battini, S., Un vero datore di lavoro per il settore pubblico: politico o amministrativo?, in Giorn. dir. amm., 2009, 476) e collusività tra le parti contrattuali, come tra l’altro attestato, ad esempio, dai giudizi di responsabilità per danno erariale innanzi alla Corte dei conti. Un contesto peraltro non facilmente superabile, alla stregua dei vincoli costituzionali, posti dagli artt. 81 e 97 della Carta (a cominciare dalle esigenze di controllo della spesa pubblica), che stringono il datore di lavoro pubblico e sono assenti nel settore privato. In questo senso la nuova invadenza del legislatore si spiega con la sua diffidenza che, senza precisi vincoli legali, si possa superare l’arrendevolezza, per non dire l’incapacità, della dirigenza ad esercitare autonomamente e autorevolmente i propri poteri organizzativi. Problema non secondario, che ovviamente non esiste nell’impresa privata.

Fonti normative

L. delega 4.3.2009, n. 15; d.lgs. 27.10.2009, n. 150; d.lgs. 30.3.2001 n. 165.

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