Riciclaggio, corruzione e finanziamento al terrorismo

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Riciclaggio, corruzione e finanziamento al terrorismo

Il presente contributo si propone di offrire un’analisi aggiornata delle misure di contrasto esistenti ai reati di riciclaggio di denaro, corruzione e finanziamento al terrorismo internazionale, focalizzando l’attenzione sul sistema del Consiglio d’Europa e dell’Unione europea. L’accento sarà principalmente posto su due profili: da un lato, l’esistenza di una molteplicità di atti non vincolanti che costituiscono “fonte di ispirazione” di atti di natura vincolante; dall’altro lato, il ruolo di organismi la cui nascita non ha fondamento giuridico in un trattato internazionale, quali GAFI, Moneyval e GRECO.

La ricognizione

Riciclaggio di denaro, corruzione e finanziamento al terrorismo internazionale sono reati accomunati da un tratto caratterizzante, che giustifica la loro analisi congiunta in questa sede: il trasferimento, in qualsiasi modo effettuato, di denaro o più in generale di risorse, per il raggiungimento di uno scopo, quale l’ottenimento di un profitto privato (riciclaggio e corruzione) o il compimento di atti terroristici o ancora il sostegno di organizzazioni con finalità terroristica (finanziamento al terrorismo)¹. L’anello della “catena” è costituito dal riciclaggio². In primo luogo, infatti, corruzione e finanziamento al terrorismo possono qualificarsi come reati presupposto al riciclaggio³, ancorché un’analisi limitata a questo profilo appaia incompleta. Se, ad esempio, è del tutto evidente che il finanziamento al terrorismo possa presentarsi come reato presupposto al riciclaggio nel momento in cui fondi derivanti da atti di finanziamento al terrorismo vengono re-immessi nel mercato per ottenere un profitto e celarne l’origine, esso assume caratteri propri ed autonomi qualora le risorse abbiano origine lecita⁴. In secondo luogo, le misure adottate per il contrasto al riciclaggio – raccolta ed analisi delle informazioni finanziarie, misure di congelamento e di confisca, cooperazione internazionale – si sono dimostrate efficaci nella lotta agli altri due reati oggetto di indagine⁵.

Il panorama normativo volto alla prevenzione e alla repressione di tali reati finanziari è articolato e in continua mutazione, sia a livello internazionale sia, soprattutto, a livello europeo, e ciò non tanto per quanto concerne il diritto internazionale pattizio⁶, quanto per la pletora di raccomandazioni, linee guida, codici, di natura non vincolante, adottati con lo scopo di “indicare” agli Stati le misure necessarie per rispondere alla minaccia alla stabilità del sistema finanziario posta da siffatti illeciti.

Ed invero, le novità più significative degli ultimi anni, con particolare attenzione alle misure di carattere preventivo, riguardano, su un piano normativo, la revisione delle International Chamber of Commerce (ICC) Rules on Combating Corruption del 2011, rivolte alle imprese⁷, e la revisione delle raccomandazioni anti-riciclaggio, di contrasto al finanziamento del terrorismo internazionale e alla proliferazione delle armi di distruzione di massa del Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI) del febbraio 2012 dirette ai propri Stati membri. Sul piano del monitoraggio del rispetto degli standard internazionali⁸, va rilevata invece l’accresciuta funzione di organismi quali il GAFI, l’analogo Comitato di esperti sulla valutazione delle misure anti-riciclaggio e di contrasto del finanziamento al terrorismo (Moneyval) in seno al Consiglio d’Europa (CoE), il Gruppo di Stati contro la Corruzione (GRECO) del CoE, il nuovo meccanismo dell’Unione europea (UE) in materia di anti-corruzione.

La focalizzazione. Un’analisi in ambito europeo

Le principali novità in materia di contrasto dei reati in parola, lo si è visto, sono contenute in atti non vincolanti, di soft law. Ciò non deve stupire, considerato che emendamenti ad un trattato internazionale richiederebbero più articolate procedure⁹. Tuttavia, l’influenza di tali atti e dei meccanismi di monitoraggio è stata affatto determinante nel “modellare” il comportamento degli Stati.

2.1 L’attività degli organismi di monitoraggio

La Convenzione ONU per la repressione del finanziamento al terrorismo internazionale del 1999 non contiene alcuna disposizione sul rispetto degli obblighi discendenti dal testo pattizio, mentre le Convenzioni ONU contro il crimine organizzato transnazionale del 2000 e contro la corruzione del 2003 affidano alla Conferenza degli Stati parte la verifica dell’attuazione degli accordi¹⁰. Nel quadro del trattato contro la corruzione, è stato creato l’Implementation Review Process, che ha lanciato la prima sessione di monitoraggio nel 2010. In seno all’OCSE, il working group on Bribery in International Business Transactions monitora l’attuazione della Convenzione OCSE del 1997 sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri. Nell’ambito della lotta al finanziamento al terrorismo, va segnalato il Counter-Terrorism Committee creato dalla risoluzione ONU n. 1373/2001. Il Comitato ha, indirettamente, provveduto a fare il punto anche sul livello di adempimento alle Raccomandazioni GAFI¹¹.

Altri efficaci meccanismi di monitoraggio non sono nati tramite trattato o decisione vincolante del Consiglio di Sicurezza ONU: così il già citato GAFI, creato nel 1989 dall’allora G7, e i due organismi in seno al CoE: Moneyval e GRECO, quest’ultimo sorto parallelamente alle due Convenzioni CoE contro la corruzione¹² benché con separato strumento normativo. Va segnalato che questi meccanismi si propongono di verificare il rispetto da parte degli Stati membri, oltre che di norme convenzionali¹³, di raccomandazioni, cioè di atti non vincolanti¹⁴. In altri termini, gli Stati accettano che esperti di questi organismi svolgano un esame delle misure esistenti nel proprio ordinamento e si pronuncino sulla loro compatibilità o meno agli standard internazionali in rapporti detti di valutazione reciproca, seguiti, se necessario, da follow-up reports.

Il GAFI, inoltre, aggiorna periodicamente una lista di Paesi ad alto rischio e non cooperativi, nei confronti dei quali gli Stati membri sono invitati ad adottare contromisure, nelle ipotesi più gravi, o a «considerare i rischi derivanti dalle carenze associate a ciascuna giurisdizione».

Il ruolo dei tre organismi testé descritti non va sottovalutato. Invero, grazie soprattutto alla pubblicazione dei rapporti e alla eco che questi hanno sulla stampa internazionale¹⁵, gli Stati sono incentivati ad adeguare la propria normativa interna agli standard internazionali. Le raccomandazioni GAFI sono state inoltre “fonte di ispirazione normativa” per l’UE.

2.2 La proposta di quarta direttiva UE anti-riciclaggio

Con riferimento alle misure anti-riciclaggio e di contrasto del finanziamento al terrorismo, si è assistito ad un “allineamento” della normativa dell’UE alle raccomandazioni GAFI, mediante l’adozione di tre direttive anti-riciclaggio¹⁶ e la presentazione, da parte della Commissione europea, della proposta di quarta direttiva¹⁷. Il termine “allinearsi”, utilizzato anche nel preambolo della suddetta proposta, non è casuale¹⁸. L’azione dell’Unione è invero volta a volontariamente trasformare atti che per loro natura sono di soft law, in atti di hard law, dunque vincolanti per gli Stati membri UE. La proposta di quarta direttiva fa propria la lezione delle raccomandazioni GAFI come revisionate nel 2012, incorporando, ad esempio, l’approccio basato sul rischio. Con riferimento alla Customer Due Diligence, tra i fattori ad alto rischio relativi ai clienti che portano all’applicazione di obblighi rafforzati di adeguata verifica, la Commissione indica, tra gli altri, un rapporto d’affari condotto in circostanze anomale o attività economiche caratterizzate da alta intensità di contante. Relativamente all’area geografica, sono ad alto rischio i Paesi che fonti credibili, ad esempio rapporti del GAFI, riconoscono essere privi di efficaci sistemi contro il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo. Tra le novità della proposta, va rilevata l’eliminazione dell’equivalenza positiva, ovvero dell’“elenco” di Stati terzi ritenuti come aventi sistemi equivalenti anti-riciclaggio; l’introduzione, tra i reati presupposto, dei reati fiscali relativi a imposte dirette e indirette; l’inasprimento delle sanzioni che gli Stati devono prevedere per gli enti obbligati; la distinzione tra persone politicamente esposte (PPE) straniere e nazionali. È opportuno sottolineare che le misure rivolte alle PPE hanno altresì scopi anti-corruzione, in quanto aumentano la possibilità di individuare situazioni in cui persone incaricate di funzioni pubbliche stiano abusando della propria posizione per ottenere un profitto privato¹⁹.

2.3 Le novità in materia di anti-corruzione nell’UE

Se, nel quadro dell’anti-riciclaggio, l’UE ha trasformato atti di soft law in norme vincolanti per gli Stati membri, contenuti in direttive, che, come è noto, pongono «un risultato da raggiungere» (art. 288 TFUE), nella lotta alla corruzione essa ha adottato un approccio parzialmente diverso, che riposa su fonti di natura convenzionale²⁰ e di diritto derivato²¹, nonché sull’azione della Commissione europea in base alle linee guida fissate dal Consiglio europeo nel “Programma di Stoccolma” del 2010. L’Unione, poi, avendo ratificato la Convenzione ONU contro la corruzione, potrebbe partecipare al meccanismo di verifica della corretta attuazione della medesima pocanzi illustrato, in posizione di parità con gli Stati parte²².

L’azione della Commissione si è concretizzata in un pacchetto di misure che fanno parte del processo attuale di riforma del sistema anti-corruzione europeo²³. Va menzionata ai nostri fini la decisione della Commissione che stabilisce un meccanismo di reporting in materia di anti-corruzione²⁴, con l’obiettivo di verificare periodicamente la situazione dell’UE in materia. La relazione, accompagnata da un’analisi paese per paese, dovrà essere pubblicata ogni due anni, a cominciare dal 2013²⁵. Inoltre, in virtù delle nuove competenze UE in materia penale a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la corruzione figura tra i comportamenti che gli Stati membri devono criminalizzare in base alla proposta di direttiva presentata dalla Commissione nel 2012 relativa alla lotta contro la frode²⁶.

I profili problematici

Il quadro normativo per il contrasto dei reati oggetto di indagine è particolarmente ricco, e, a livello UE, sarà completato dall’adozione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio della quarta direttiva anti-riciclaggio e della nuova direttiva anti-frode, che richiederanno agli Stati membri ulteriori sforzi di adeguamento dei propri sistemi penali. La conformità degli ordinamenti interni alle direttive sarà garantita dalla Commissione, che potrà avviare una procedura di infrazione (art. 258 TFUE) contro lo Stato ritenuto inadempiente. Tuttavia, gli Stati membri UE sono anche membri del GAFI o di Moneyval, nonché di GRECO, con la conseguenza che sono – e saranno in futuro – sottoposti a rapporti di valutazione reciproca da parte di questi organismi. È quindi evidente una necessità di coordinamento, per evitare inutili “duplicazioni” di procedure. Se, infatti, è certo vero che, nel settore dell’anti-riciclaggio, uno Stato membro UE parte del GAFI non è allo stesso tempo membro di Moneyval, nel campo della lotta alla corruzione si avrà che gli Stati membri UE saranno sottoposti sia alla relazione UE anti-corruzione, sia all’esame di GRECO²⁷. In tal senso, è da considerare con favore l’ipotesi, avanzata dalla Commissione, di una partecipazione piena dell’Unione al gruppo del CoE, con la conseguenza che l’UE potrà essere coinvolta nella country visit di GRECO in uno dei propri Stati membri.

Altro aspetto è che adempimento alle norme internazionali di soft law, ormai considerate come standard, in termini ad esempio di adozione di misure normative interne conformi, non significhi automaticamente efficacia delle misure di contrasto²⁸. A tale proposito, il GAFI ha adottato per il suo quarto round di valutazioni reciproche un approccio che valuti non solo l’adempimento “tecnico” alle proprie raccomandazioni, ma anche l’efficacia del sistema anti-riciclaggio e di contrasto al finanziamento al terrorismo di uno Stato²⁹.

Note

¹ V., in generale, Gilmore, B., Dirty Money, CoE, Strasburgo, 2011; Bacio Terracino, L., The International Legal Framework against Corruption, Cambridge, 2012.

² Sul legame tra terrorismo internazionale e crimine organizzato transnazionale, v. risoluzione del Consiglio di Sicurezza ONU n. 1373/2001, par. 4, e tra corruzione e riciclaggio, GAFI, Corruption, A Reference Guide and Information Note on the Use of the FATF Recommendations to Support the Fight against Corruption, ottobre 2012.

³ V. Banca Mondiale, Strengthening World Bank Group Engagement on Governance and Anticorruption, Washington DC, 2007, 67.

⁴ Kersten, A., Financing of Terrorism – A Predicate Offence to Money Laundering, in Eu. J. L. Reform, 2002, 299 ss.

⁵ Sharman, J. C.-Chaikin, D., Corruption and Anti-Money Laundering Systems: Putting a Luxury Good to Work, in Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 2009, 27 ss., 34.

⁶ Convenzione ONU per la repressione del finanziamento al terrorismo internazionale (9.12.1999, in vigore 10.4.2002, UN Treaty Series, vol. 2178, 197), Convenzione ONU contro il crimine organizzato transnazionale (15.11.2000, in vigore 29.9.2003, UN Treaty Series , vol. 2225, 209), Convenzione ONU contro la corruzione (31.10.2003, in vigore 14.12.2005, UN Treaty Series, vol. 2349, 41). In ambito CoE: Convenzione sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato e sul finanziamento del terrorismo (16.5.2005, in vigore 1.5.2008, STCE n. 198), Convenzione penale sulla corruzione, (27.1.1999, in vigore 1.7.2002, STCE n. 173), Convenzione civile sulla corruzione, (4.11.1999, in vigore 1.11.2003, STCE n. 174), Protocollo addizionale alla Convenzione penale sulla corruzione, (15.5.2003, in vigore 1.2.2005, STCE n. 191). In seno all’OCSE: Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions (17.12.1997, in vigore 15.2.1999).

⁷ V. Galgano, F.-Marrella, F., Diritto del commercio internazionale, III ed., Padova, 2011, 128.

⁸ Il termine “standard” è utilizzato dal GAFI per indicare le proprie raccomandazioni. http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/FATF_ Recommendations.pdf (http://www.fatf-gafi.org/). Per un’analisi del termine “standard” in quanto «instrument normatif des institutions de coopération», v. Bismuth, R., La coopération internationale des autorités de régulation du secteur financier et le droit international public, Bruxelles, 2011, 349 ss., 374.

⁹ V., ad esempio, la procedura prevista dalla Convenzione ONU contro la corruzione, art. 69.

¹⁰ Convenzione ONU contro la corruzione, art. 63, Convenzione ONU contro il crimine organizzato transnazionale, art. 32.

¹¹ Si consenta di rinviare a De Vido, S., Il contrasto del finanziamento al terrorismo internazionale. Profili di diritto internazionale e dell’Unione europea, Padova, 2012, 161ss.

¹² Convenzione penale sulla corruzione, cit., Convenzione civile sulla corruzione, cit.

¹³ Moneyval fonda la propria azione sulla Convenzione ONU contro il traffico illecito di narcotici e di sostanze psicotrope (20.12.1988, in vigore 11.11.1990, UN Treaty Series, vol. 1582, 95), la Convenzione contro il crimine organizzato transnazionale, cit., la Convenzione del Consiglio d’Europa sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro, cit., terza direttiva anti-riciclaggio (v. nota 14). GRECO, v. nota 10.

¹⁴ Per GRECO, Risoluzione (97) 24 on the Twenty Guiding Principles for the Fight against Corruption, Raccomandazione on Codes of Conduct for Public Officials (Rec (2000) 10) e on Common Rules against Corruption in the Funding of Political Parties and Electoral Campaigns (Rec (2003) 4). Moneyval applica le raccomandazioni GAFI.

¹⁵ V., ad esempio, il rapporto Moneyval sulla Santa Sede, 4.7.2012.

¹⁶ Direttiva del Consiglio n. 91/308, 10.6.1991, in GUCE L 166, 28.6.1991, 77 ss., direttiva del Consiglio n. 2001/97, 4.12.2001, in GUCE L 344, 28.12.2001, 76 ss., direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio n. 60/2005, 26.10.2005, in GUCE L 309, 25.11.2005, 15 ss. Fisicaro, E., Antiriciclaggio e terza direttiva UE, Milano, 2008.

¹⁷ Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio di proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo, 5.2.2013, COM (2013) 45 final. Cfr. Starola, L., La proposta di IV direttiva antiriciclaggio: novità e conferme, in Corriere tributario, 2013, 1212 ss.

¹⁸ Proposta COM (2013) 45 final, considerando n. 4.

¹⁹ GAFI, Corruption, cit., 5.

²⁰ Ad esempio, Convenzione CE relativa alla tutela degli interessi finanziari dell’UE del 1995.

²¹ Decisione quadro 22.7.2003, 2003/568/GAI del Consiglio, relativa alla lotta contro la corruzione nel settore privato, in GUCE L 192, 31.7.2003, 54 ss.

²² Priborsky, M., The European Union and the UN Convention against Corruption, in EUcrim, 2012, 34 ss., 37.

²³ V. Met-Domestici, A., The Reform of the EU’s Anti-Corruption Mechanism, in EUcrim, 2012, 25 ss.

²⁴ Decisione della Commissione, 6.6.2011, Establishing an EU Anti-corruption reporting mechanism for periodic assessment, (EU Anti-corruption Report), C(2011) 3673 final.

²⁵ Rapporto annunciato per novembre 2013. Non ancora disponibile alla data del presente scritto.

²⁶ Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale, 11.7.2012, COM (2012) 363 final, art. 4.3. Base giuridica: art. 325 TFUE. La proposta distingue tra corruzione attiva e passiva e la collega alla lesione degli interessi finanziari dell’Unione.

²⁷ Salazar, L., Monitoring International Instruments against Corruption, in EUcrim, 2012, 20 ss., 24.

²⁸ Cfr. i dati dell’OECD Working Group on Bribery, Annual Report, 2013: nel 2012 sono state 222 le persone e 90 le società destinatarie di sanzioni per corruzione in 14 Stati parte (sui 40 totali) alla Convenzione. Cfr. Beekarry, N. (ed.), Combating Money Laundering and Terrorism Finance: Past and Current Challenges, Cheltenham, 2013, XXIII.

²⁹ GAFI, Methodology for Assessing Technical Compliance with the FATF Recommendations and the Effectiveness of AML/CTF Systems, 2013.