Riciclaggio, corruzione e finanziamento al terrorismo

Vedi Riciclaggio, corruzione e finanziamento al terrorismo dell'anno: 2014 - 2015 - 2016

Riciclaggio, corruzione e finanziamento al terrorismo

Con il presente contributo si intende fornire, in linea di continuità con quanto scritto per l’edizione 2014 del Libro dell’anno del Diritto, il panorama delle misure di contrasto ai reati di riciclaggio di denaro, corruzione e finanziamento al terrorismo adottate nell’UE. La materia è in continua evoluzione, e lo è stata con particolare intensità nel periodo giugno 2013-agosto 2014, oggetto dell’indagine. Due in particolare gli elementi di rilievo: la proposta di una quarta direttiva antiriciclaggio e la pubblicazione del primo rapporto sulla lotta alla corruzione nell’UE, di cui saranno brevemente esaminati i profili riguardanti l’Italia.

La ricognizione

Il riciclaggio di denaro trova terreno fertile in un periodo di crisi economica e finanziaria che rende “permeabili” le imprese ad infiltrazioni della criminalità organizzata ed incentiva gli Stati più vulnerabili a misure meno restrittive che intensificano il fenomeno dello “jurisdictional shopping” da parte di gruppi criminali¹.

Contrastare il riciclaggio si traduce allora non solo in misure di repressione e prevenzione del reato in sé,ma anche in azioni volte a far emergere fenomeni di corruzione, di evasione fiscale, di frode, di finanziamento al terrorismo. Così, un’operazione sospetta segnalata da un operatore finanziario ‒ perché ad esempio ad elevato uso di contante ‒, può determinare l’avvio di un’indagine volta a smascherare il reato a monte, quello cioè che ha originato i proventi illeciti da reinserire nell’economia legale.

Nel mercato interno dell’Unione, l’atto normativo di riferimento da cui muovere l’indagine è la direttiva anti-riciclaggio e di contrasto del finanziamento al terrorismo internazionale. L’iter di adozione della quarta direttiva, che sostituirà la precedente n. 2005/60/CE, non si è ancora concluso al momento in cui si scrive². Strettamente collegata a questo strumento giuridico è la proposta di revisione del regolamento n. 1781/2006 concernente i dati informativi relativi all’ordinante che accompagnano i trasferimenti di fondi, per migliorare la tracciabilità dei pagamenti³.

Chiaro riferimento al riciclaggio si trova poi nel preambolo alla proposta di direttiva UE relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale, dove si osserva che la “normativa dell’Unione in materia di riciclaggio di denaro è pienamente applicabile al riciclaggio dei proventi derivanti dai reati di cui alla presente direttiva”⁴.

Nella prima metà del 2014 si è concluso, inoltre, l’iter di adozione della direttiva 2014/48/UE che modifica la direttiva 2003/48/CE in materia di tassazione dei redditi da risparmio sotto forma di pagamenti di interessi⁵.

Tale risultato è stato determinato dal crescente impegno alla trasparenza degli Stati in seno all’OCSE, sfociato nella Dichiarazione sullo scambio automatico di informazioni in materia fiscale⁶.

La focalizzazione

Con riferimento alla proposta di quarta direttiva, volta a trasporre nell’ordinamento dell’Unione le raccomandazioni delGruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI) revisionate nel 2012, il PE ha presentato, nel marzo 2014, 150 emendamenti alla proposta della Commissione del febbraio 2013. Non è questa la sede per analizzarli nel dettaglio. Ci pare tuttavia interessante osservare come, ormai al termine della legislatura, il PE abbia insistito sull’affermazione del principio di proporzionalità e della tutela dei dati personali⁷.

Altro elemento di novità nel panorama delle misure adottate in seno all’UE, ancorché non di carattere legislativo, è il primo rapporto sulla lotta alla corruzione nell’Unione, che la Commissione ha presentato al PE e al Consiglio nel febbraio 2014⁸. I dati dimostrano la gravità del fenomeno corruttivo: il 76% degli intervistati in Europa ritiene che la corruzione sia diffusa nel proprio Stato, con punte di oltre il 90% in Grecia (99%), Italia (97%), Lituania, Spagna e Repubblica ceca (95%). Soffermandoci brevemente sul nostro Paese, il rapporto evidenzia che l’adozione della legge anti-corruzione⁹ costituisca un passo importante, ma non sufficiente, a contrastare un fenomeno che rimane preoccupante, come la cronaca riporta frequentemente. La Commissione raccomanda all’Italia di potenziare il regime di integrità per le cariche pubbliche elettive, rafforzare il quadro giuridico sul finanziamento ai partiti, risolvere le carenze nel regime di prescrizione, sviluppare la capacità dell’autorità nazionale anti-corruzione e garantire trasparenza nel settore degli appalti pubblici¹⁰.

I profili problematici

Il riciclaggio viene spesso definito dalla dottrina come invisibile e “victimless”¹¹. Tuttavia, gli effetti del reato di cui si discute permeano il sistema finanziario – e dunque si “vedono” ‒ e la società, intesa come singoli, imprese, operatori finanziari, professionisti, “paga” le conseguenze di elaborate misure di contrasto che vengono adottate sul piano internazionale e soprattutto regionale. Ci sembra dunque che la nozione di public order crime introdotta da una parte della dottrina meglio descriva il fenomeno¹². L’anti-riciclaggio sta del resto emergendo quale “interesse generale europeo”, in quanto la prevenzione e la lotta contro il riciclaggio dei capitali costituiscono “obiettivi legittimi al raggiungimento dei quali gli Stati membri si sono impegnati sia a livello internazionale sia a livello dell’Unione”¹³.

Va nondimeno rilevato che la quarta direttiva (e così anche la terza) si propone come direttiva di armonizzazione minima, che consente cioè l’adozione di misure più restrittive da parte degli Stati. Come ha osservato il Direttore della UIF italiana, «in un contesto di mercato fortemente integrato come è quello europeo, l’adozione di presidi più rigorosi da parte di singoli Stati può produrre situazioni di svantaggio competitivo per gli operatori nazionali, favorendo lo spostamento di attività e capitali, non solo illeciti, verso paesi con ordinamenti caratterizzati da normative più permissive e un sostanziale indebolimento del sistema di contrasto»¹⁴. Ecco allora che, accanto all’armonizzazione minima, si richiedono efficaci strumenti di coordinamento. Una volta adottata ed entrata in vigore, l’attuazione della direttiva in Italia richiederà una modifica del d.lgs. n. 231/2007¹⁵. La trasposizione sarà difficilmente effettuata prima del rapporto che il GAFI presenterà sull’Italia – la visita di valutazione è prevista all’inizio del 2015 ‒; tale organismo potrebbe tuttavia raccomandare al legislatore italiano le misure più adeguate da adottare per rafforzare il sistema di lotta al riciclaggio e di contrasto del finanziamento al terrorismo. Riguardo al rapporto anti-corruzione, si auspica che le raccomandazioni presentate dalla Commissione agli Stati membri, ancorché non vincolanti, siano di stimolo per intensificare l’azione di contrasto a livello nazionale. Non da ultimo, è opportuno considerare le istanze degli operatori chiamati ad applicare quotidianamente la normativa, affinché i nuovi sviluppi legislativi non costituiscano un eccessivo “peso” in termini organizzativi e di costi, ma si propongano come un vero passo avanti nella lotta alla criminalità organizzata transnazionale nell’UE¹⁶.

¹ Capolupo, S., Lotta al riciclaggio internazionale, in Rivista della Guardia di finanza, 2014, 5 ss., 6-7. Per uno sguardo d’insieme Razzante, R., a cura di, Il riciclaggio come fenomeno transnazionale: normative a confronto, Milano, 2014.

² COM/2013/45 final, 5.02.2013.

³ COM/2013/44 final, 5.02.2013.

⁴ COM/2012/0363 final, 11.07.2012, considerando n. 7. Una volta entrata in vigore, laDirettiva sostituirà la Convenzione del 1995 relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee.

⁵ Direttiva 24.03.2014, n. 2014/48 (GUL 111, 15.04.2014, p. 50).

⁶ OECD Declaration on Automatic Exchange of Information in Tax Matters, Paris, 6.05.2014.

⁷ PE, 11.03.2014, P7_TA (2014) 0191, emendamenti n. 1-2-4. Il Coreper ha raggiunto a giugno 2014 un accordo sul mandato negoziale, Bruxelles, 18.06.2014, in www.europa.eu.

⁸ EU Anti-Corruption Report, 3.2.2014, COM(2014) 38 final. V. Del Vecchio, A.-Severino, P., a cura di, Il contrasto alla corruzione nel diritto interno e nel diritto internazionale, Padova, 2014.

⁹ L. 6.11.2012, n. 190.

¹⁰ Italy to the EU Anti-Corruption Report, 3.2.2014, COM(2014) 38 final, annex 12, 15-16 e 12.

¹¹ Unger, B.,Money LaunderingRegulation: From AlCapone to Al Qaeda, in Unger, B.-Van der Linde, D., a cura di, ResearchHandbook onMoney Laundering,Cheltenham, 2013, 19 ss.

¹² Unger, B., Money Laundering, cit., 20.

¹³ C. giust., 25.04.2013, C-212/11, Jyske Bank Gibraltar c. Administración del Estado, par. 62.

¹⁴ Clemente, C., L’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia nel sistema di contrasto alla criminalità economica e al riciclaggio, 11.06.2014, Roma, Audizione alla Commissione d’inchiesta sul fenomeno delle mafie, p. 14.

¹⁵ D.lgs. 21.11.2007, n. 231.

¹⁶ Interessante la proposta di un “rating” per gli operatori finanziari. Cfr. Dell’Osso, A.M., Segnalazioni di operazioni sospette tra ineffettività della disciplina e spunti di riforma, in Riv. trim.dir.pen. econ., 2012, 755 ss., 784.