CORRUZIONE.
– Aspetti diversi della corruzione. Corruzione oggettiva e degenerazione del sistema istituzionale. Legislazione sovrabbondante e oscura. Eccesso di procedure amministrative e di discrezionalità. Contratti e controlli pubblici. Debole cultura della concorrenza. Rimedi. Bibliografia
Aspetti diversi della corruzione. – Il termine corruzione ha diverse accezioni. Si può riferire a profili morali: è così quando si parla, per es., di c. dei costumi. Può avere una rilevanza giuridica: è il caso del reato di c., punito dai codici penali di diversi ordinamenti; in tale contesto, una delle vicende più ricorrenti è quella del pubblico ufficiale che, per l’esercizio delle sue funzioni, indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità. In queste ipotesi, la c. ha sempre a che fare con comportamenti di persone, moralmente o giuridicamente riprovevoli.
Ma di c. si può parlare anche con riferimento alla degenerazione, al disfacimento, di elementi naturali o materiali. Si ritrovano, fin dalle fonti antiche, richiami alla c. delle acque, o dell’aria o dei metalli: nel Bellum Iugurthinum di Sallustio viene utilizzata l’espressione «pabulum et aquarum fontes corrumpere». E quando Seneca e Tacito parlano di corruptissima respublica si riferiscono alla struttura complessiva dell’ordinamento politico, che è fatto di uomini, ma anche di istituzioni e di regole.
Vi è, dunque, sia un profilo soggettivo della c., la c. delle persone, sia un aspetto oggettivo della c., la c. di elementi materiali: in particolare, delle istituzioni e delle regole. Non si può combattere la c. se non si tengono presenti entrambi questi aspetti.
Capita sovente, invece, che si guardi soprattutto ai comportamenti corrotti. Il fenomeno più esplorato della c. è, infatti, quello che viene denominato, con termine inglese ormai divenuto d’uso internazionale, bribery: ossia il pagamento di una bribe, usualmente una somma di denaro, che viene versata di regola a funzionari dell’amministrazione pubblica, o a politici, o a giudici, in cambio di un beneficio. Qui vengono a contatto corruttori e corrotti, persone che pongono in essere comportamenti illeciti.
Al di là della bribery, vi sono altri comportamenti di individui che vengono ricondotti al fenomeno della corruzione. Innanzitutto, i personal contacts, i rapporti di conoscenza con coloro che sono investiti di poteri di decisione, nel settore pubblico o privato: rapporti che divengono de-terminanti per ottenere posti di lavoro, incarichi o altri vantaggi; sono rapporti che hanno più di qualcosa in comune con il nepotismo e con il clientelismo. Inoltre, viene ricondotta alla corruttela l’indebita influenza sul governo e sulla pubblica amministrazione, quella che gli economisti hanno definito la ‘cattura’ dei governanti e dei regolatori da parte dei governati e dei regolati: il lobbysmo privo di disciplina può rientrare in questa categoria; e anche l’influenza dei gruppi di pressione sull’attività delle agenzie e delle autorità pubbliche aventi poteri di vigilanza e di regolazione dei mercati (per questa prospettiva più ampia, cfr. Fukuyama 2014).
Come si vede, i comportamenti corrotti sono assai diversi gli uni dagli altri. Ma si possono individuare alcuni tratti comuni: vi è sempre uno scambio di beni (denaro, favori, voti, simboli di status sociale); tale scambio si pone in contrasto con regole giuridiche o morali; è nascosto; tende all’appropriazione di risorse, soprattutto pubbliche.
Parlamenti e governi cercano strumenti per combattere soprattutto la bribery e, in minor misura, le altre forme di
c. soggettiva. Anche gli organismi internazionali che si occupano di c. guardano principalmente a tali vicende. In particolare, gli indici che ‘misurano’ la c. si concentrano quasi esclusivamente su questi aspetti. Uno degli indici più noti e diffusi, il Global corruption barometer predisposto da Transparency international sulla base di interviste a un ampio numero di soggetti (l’ultima edizione è del 2013), fornisce dati assolutamente preoccupanti. Almeno un quarto dei soggetti intervistati in 107 Paesi ha dichiarato di aver pagato nell’anno precedente una somma di denaro per ottenere provvedimenti da pubblici funzionari. La bribery ha riguardato maggiormente agenti di polizia e giudici, le autorità che in primo luogo dovrebbero presidiare la legalità. Il 65% degli intervistati, inoltre, ritiene essenziali i personal contacts per ottenere risultati concreti dalla pubblica amministrazione, in termini di assunzioni, autorizzazioni, sovvenzioni. Il 55% degli intervistati ritiene che i governi sono largamente o interamente catturati da gruppi d’interesse.
Pochissima attenzione è purtroppo riservata alla c. oggettiva, in particolare alla degenerazione del sistema istituzionale. È questo, invece, un aspetto essenziale dei fenomeni corruttivi e rappresenta uno dei fattori principali della diffusione della c. soggettiva, una delle condizioni sottostanti per il suo sviluppo (Rose-Ackerman 2006). Gli episodi di c. soggettiva si moltiplicano ormai a dismisura: ne sono evidente conferma le vicende di corruttela che si sono verificate in Italia e in altri Paesi negli ultimi tempi. Troppi e reiterati casi, a significare che, al di là delle singole persone corrotte, è corrotto il sistema istituzionale.
È stato scritto di recente che non esiste soltanto la c. posta in essere in violazione delle leggi, ma anche una c. che rispetta pienamente le leggi: sono però queste a essere ‘corrotte’ (Barbieri, Giavazzi 2014). Insomma, la c. è un vizio degli uomini, ma è facilitata da disfunzioni degli elementi strutturali di una società o di un sistema istituzionale (Arnone, Borlini 2014). Occorre, dunque, occuparsi attentamente della degenerazione istituzionale, della c. oggettiva, che causa e moltiplica la c. soggettiva.
Corruzione oggettiva e degenerazione del sistema istituzionale. – Ci si limita qui a indicare solo alcuni esempi di degenerazione del sistema istituzionale che influiscono profondamente sulla c. soggettiva.
Legislazione sovrabbondante e oscura. – Innanzitutto, si deve tener presente l’eccesso di legislazione e la sua oscurità: troppe leggi, troppi regolamenti, disposizioni dai contenuti complicati e difficili da interpretarsi. Basti pensare alla lunghezza e alla scarsa chiarezza di alcune norme del nostro codice dei contratti pubblici (d. legisl. 12 apr. 2006 nr. 163), che ne rendono ardua l’applicazione. Ciò crea gravissime difficoltà alle pubbliche amministrazioni che operano come stazioni appaltanti, alle imprese che partecipano alle gare, agli stessi giudici chiamati a decidere le controversie.
Ora, quello che qui interessa riguarda i nessi tra legislazione sovrabbondante e oscura, da un lato, e c., dall’altro. Già Tacito aveva scritto «corruptissima republica plurimae leges»: in un ordinamento corrotto vigono moltissime leggi. Oggi, dagli indicatori internazionali questa connessione emerge con tutta chiarezza. Per es., dall’analisi congiunta dell’indicatore della Banca mondiale Doing business (2015, tab. 1) e dell’indice relativo alle Corruption perceptions di Transparency international (2014, tab. 2) risulta che i Paesi con legislazioni e regolamentazioni pesanti, eccessive e oscure sono quelli più colpiti dalla corruzione.
Eccesso di procedure amministrative e di discrezionalità. – Accanto alla legislazione sovrabbondante e oscura, occorre guardare con attenzione a un altro aspetto della degenerazione del sistema istituzionale. Ci si riferisce all’eccesso di procedure amministrative e di discrezionalità. Già da più di vent’anni, analisi politologiche, giuridiche ed economiche hanno mostrato come l’eccesso di discrezionalità amministrativa sia uno dei fattori più rilevanti della c. (Mény 1992; Graf Lambsdorff 2006). Anche in questo caso si è in presenza di una c. della regola, del sistema, della norma che attribuisce un’eccessiva discrezionalità al funzionario pubblico, la quale genera, a sua volta, il rischio di c. delle persone che quella regola sono chiamate ad attuare. Per es., se una norma concernente un’autorizzazione amministrativa lascia all’amministrazione pubblica un ampio margine di scelta ai fini del rilascio dell’autorizzazione medesima, il funzionario tenuto ad applicare la norma può essere più facilmente soggetto a pressioni e a promesse di benefici per adottare una decisione piuttosto che l’altra.
Contratti e controlli pubblici. – Si può ora passare alla problematica dei contratti di appalto pubblico. È questo un terreno in cui la c. ha avuto grande estensione. Vi sono, anzitutto, margini ampi per derogare alla gara pubblica finalizzata a scegliere l’impresa che stipula il contratto per la realizzazione di opere pubbliche, o per la gestione di servizi, o per le forniture alle pubbliche amministrazioni. La deroga alla gara, mediante una negoziazione diretta tra stazione appaltante e appaltatore, è un’eccezione alle regole di concorrenza e ciò porta con sé rischi in termini di collusione e c., di prezzi troppo elevati praticati dall’impresa e di qualità delle prestazioni. Occorrono, in tal caso, controlli efficaci sull’esecuzione del contratto.
Ma i rischi non mancano anche nelle ipotesi in cui vi è una gara tra le imprese che aspirano al contratto. La gara, in sé del tutto regolare, può essere distorta a causa di un coordinamento preventivo tra le imprese partecipanti, che può dar luogo a turbativa d’asta, censurabile in sede penale, o a violazioni della normativa antitrust: vicende connesse a scambi di favori tra operatori economici e, dunque, a corruttela.
Al di là dei contratti d’appalto, i controlli pubblici possono rappresentare un terreno fertile per lo sviluppo di pratiche corruttive. Non soltanto nel caso dei cosiddetti controlli amministrativi, esercitati da amministrazioni pubbliche nei confronti di altri soggetti pubblici; ma anche, e soprattutto, nel caso di controlli esercitati da pubblici poteri su attività private. Per es., le ispezioni possono essere un’occasione di c., essendo sovente basate su norme incerte, su competenze amministrative sovrapposte e sull’empiria del caso per caso. Queste disfunzioni oggettive favoriscono pratiche di c. soggettiva volte a incidere sull’esito del controllo o, addirittura, a evitarne l’attivazione. In diversi Paesi le materie del fisco, dell’ambiente, dell’edilizia, della sicurezza e salubrità dei luoghi di lavoro ne forniscono esempi significativi.
Debole cultura della concorrenza. – Un cenno finale sulla concorrenza. Le Autorità antitrust stanno svolgendo un lavoro egregio. Tuttavia, esse operano in contesti diversi: alcuni Paesi – e l’Italia è fra questi – sono ancora distanti dallacultura della concorrenza e dalla logica del merito. È chiaro che anche le imprese soggette a forte pressione concorrenziale possono utilizzare la via della c., ma l’analisi economica ha mostrato una connessione tra limitazioni della competizione e diffusione dei fenomeni corruttivi (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico - OCSE, Global Forum on Competition, Fighting corruption andpromoting competition, 2014).
Rimedi. – Le azioni da intraprendere sono numerose. Certamente va combattuta la c. soggettiva. Sotto questo profilo, che vi siano sanzioni penali efficaci per i reati di c. è importante. Ma alla repressione va affiancata la prevenzione. Le recenti leggi italiane (in particolare, la l. 6 nov. 2012 nr. 190) hanno tentato di introdurre misure preventive, soprattutto nelle pubbliche amministrazioni, come la predisposizione di piani anticorruzione che individuino in anticipo i rischi maggiori e i settori in cui essi possono emergere. Hanno rafforzato i codici etici e gli obblighi di trasparenza nelle amministrazioni pubbliche (v. trasparenza: Diritto amministrativo). Hanno attribuito poteri rilevanti all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), soprattutto in materia di appalti.
Ma si resta sempre, in larga misura, sul versante della c. soggettiva. Poco è stato fatto in relazione alla c. oggettiva. Alcuni rimedi potrebbero essere messi in campo.
In primo luogo, contro la legislazione sovrabbondante e oscura esistono interessanti iniziative dell’OCSE e dell’Unione Europea. Ma è uno strumento nazionale che si segnala per particolare efficacia. In Inghilterra esiste dal 1965 una Law commission: è una struttura snella, totalmente indipendente dal governo, che ha al suo vertice un collegio di cinque membri, presieduto da un magistrato delle alte corti e, per il resto, formato da componenti scelti fra magistrati, avvocati e accademici di elevatissima reputazione. Gli uffici di supporto constano di 20 funzionari dell’ufficio legale del primo ministro e di alcuni assistenti di ricerca. Dalla sua istituzione, la Law commission ha formulato numerose proposte, anche progetti di legge formalizzati, per modificare o per abrogare altrettanti provvedimenti legislativi e regolamenti, spazzando via norme obsolete o sovrabbondanti, eliminando anomalie e regole di difficile interpretazione. Tutto ciò ha condotto a una notevolissima riduzione del corpo normativo, con migliaia di leggi abrogate, pur in un sistema giuridico che è molto meno gravato dalla legislazione rispetto al nostro.
La Law commission inglese potrebbe essere un modello da seguire. L’analisi a 360° della legislazione primaria e secondaria e la redazione di proposte analitiche per la sua riduzione e semplificazione non possono essere chieste a una commissione parlamentare, ma neppure all’ANAC, già gravata da numerosi compiti: sono attività che vanno affidate a un apposito organismo, proprio come avviene nel Regno Unito.
Quanto ai rimedi per la semplificazione amministrativa e per la riduzione della discrezionalità, i tanti programmi di semplificazione dei procedimenti amministrativi hanno dato pochi risultati soddisfacenti. La legge generale sul procedimento amministrativo (l. 7 ag. 1990 nr. 241) è stata modificata più volte nella parte relativa alla semplificazione, senza risultarne sensibilmente migliorata. Tanto che ancora oggi sono in campo ulteriori proposte di modifica. Un istituto come la segnalazione certificata di inizio attività, che elimina una serie di autorizzazioni preventive della pubblica amministrazione e riduce la discrezionalità amministrativa, necessita di un’applicazione più estesa e meno incerta. Il potere discrezionale delle amministrazioni pubbliche è stato ridotto in diversi settori, come le banche, l’energia, le telecomunicazioni (D’Alberti 2008); ma in altri settori – quali l’urbanistica, l’edilizia, i trasporti, la sanità – la discrezionalità amministrativa conserva dimensioni molto estese e va limitata.
Quanto ai contratti di appalto, i maggiori poteri attribuiti all’ANAC costituiscono strumenti utili. Vanno progressivamente affinati anche gli interventi su alcuni profili degli appalti che comportano rischi di c., come i raggruppamenti di imprese, gli avvalimenti, i subappalti. Per quel che riguarda i controlli, è necessario che le ispezioni si fondino su regole più certe, su competenze meno frammentate e su criteri omogenei. Per es., l’unificazione dei corpi che esercitano funzioni di polizia e di controllo sui privati potrebbe consentire un miglior coordinamento, una maggiore omogeneità e l’applicazione di criteri non legati alla logica del caso per caso. Si debbono poi tenere in adeguata considerazione le buone pratiche. Nel settore dell’antiriciclaggio si è raggiunto un discreto livello di efficacia dei controlli, reso possibile da una stretta collaborazione tra operatori privati, autorità amministrative indipendenti e magistratura: è una vicenda da tenere in considerazione, con le dovute modifiche, anche per altre materie. Infine, quanto alla concorrenza, è necessario che l’Autorità antitrust prosegua e rafforzi il percorso già avviato, affiancando alla repressione degli illeciti anticoncorrenziali posti in essere dalle imprese una solida attività consultiva e di segnalazione per la modifica di regole che possono avere un impatto anticompetitivo.
Più in generale, è indispensabile combattere la scarsa considerazione del merito e i limiti alla mobilità sociale. Sono aspetti rilevanti di una grave e più estesa degenerazione del tessuto istituzionale e sociale, che non è più inclusive né pluralistic e causa forti diseguaglianze (Acemoglu, Robinson 2012; Ferguson 2012). Simili contesti di oggettiva degenerazione istituzionale e sociale possono incentivare episodi di c. soggettiva riconducibili alla diffusione dei personal contacts e al cosiddetto traffico di influenze illecite, che divengono necessari per ottenere risultati nel settore pubblico e privato. Si tratta, ripensando al 2° co. dell’art. 3 della nostra Costituzione, di un ostacolo serissimo al pieno sviluppo delle capacità individuali e all’effettiva partecipazione di tutti all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.
In conclusione: è solo affiancando ai rimedi contro la c. soggettiva gli strumenti di superamento della c. oggettiva che si potranno ottenere risultati efficaci e duraturi nella lotta contro una delle patologie più gravi del nostro tempo.
Bibliografia: Y. Mény, La corruption de la République, Paris 1992, pp. 241-48; International handbook on the economics of corruption, ed. S. Rose-Ackerman, Cheltenham-Northampton 2006 (in partic. S. Rose-Ackerman, Introduction and overview, pp. XIV-XXXVIII; J. Graf Lambsdorff, Causes and consequences of corruption: What do we know from a cross-section of countries, pp. 3-51); M. D’Alberti, Poteri pubblici, mercati e globalizzazione, Bologna 2008, pp. 99-105; D. Acemoglu, J.A. Robinson, Why nations fail, London 2012; N. Ferguson, The great degeneration, London 2012; M. Arnone, L. S. Borlini, Corruption. Economic analysis and international law, Cheltenham 2014; G. Barbieri, F. Giavazzi, Corruzione a norma di legge, Milano 2014; F. Fukuyama, Political order and political decay, London 2014, pp. 81-93.