TERRITORIO, GESTIONE DEL.
– Attività e competenze. Molteplici valenze. Ambito amministrativo. Ambito economico. Ambito sociale. Ambito tecnologico. Conflitti e sinergie. Legislazione concorrente. Città e campagna. Consumo di suolo. Riconversione dell’industria delle costruzioni. Paesaggio. Usi conflittuali delle risorse. Paradosso delle rinnovabili. Il contributo positivo della tecnologia. Mitigazione dei rischi naturali e antropici. Bonifica di siti contaminati e ciclo dei rifiuti. Geoinformazione e geomatica. Smart city. Questioni strategiche. Sicurezza, cultura, prevenzione. Suolo e sottosuolo. Bibliografia
La g. del t. è attività fondamentale dell’uomo, intrinsecamente complessa e conflittuale. Caratterizzata per millenni, in relazione all’agricoltura, all’allevamento, alla forestazione, da una visione di lungo periodo, statica o al più ciclica (registrazione di corsi d’acqua, fondazione di città, bonifiche di terre malariche, sottrazione di terre al mare ecc.), ha in tempi più recenti, per contaminazione con processi socioindustriali (urbanizzazione, sfruttamento minerario, sviluppo delle infrastrutture, immigrazione, uso delle fonti di energia), acquisito problematicità e dinamiche tipiche del medio, e fin del breve termine, pur rimanendo una delle questioni strategiche più importanti del mondo contemporaneo. È crescente, in particolare in Europa e in Italia, la pressione ‘dal basso’ per la partecipazione e responsabilizzazione degli abitanti alla gestione del territorio. Per quanto elettivamente deputata alla quotidianità, sarebbe pertanto riduttivo trascurarne gli aspetti dinamici ed evolutivi.
Attività e competenze. – La g. del t. risponde alla necessità di curare il legame con la terra e gli interessi di una collettività organizzata; presuppone un approccio olistico in cui tutte le componenti di sistema siano considerate, nel rispetto della finitezza delle risorse, dei limiti di saturazione, delle possibilità di collaborazione, e delle mutue interferenze, interazioni, conflittualità. Temi fondamentali ne sono il consumo di suolo, la sostenibilità urbana, la compatibilità infrastrutturale e industriale, la sicurezza, la tutela della salute, dell’ambiente, delle identità paesaggistiche, la valorizzazione del patrimonio storico, artistico, archeologico. La g. del t. deve altresì contemperare tutti gli aspetti della concorrenza a usi plurimi delle singole risorse, con perseguimento del massimo beneficio/minimo danno a lungo termine, funzione vincolata generalmente in modo multiplo. Giuridicamente in Italia la gestione e la pianificazione del territorio rientrano nella materia ‘governo del territorio’, indicata dalla Costituzione (art. 117) quale «disciplina organica della tutela, della gestione e degli usi della terra e delle sue risorse». La g. del t. è pertanto attività istituzionale politica e amministrativa che per definizione inerisce alla operatività, mentre la pianificazione inerisce alla progettazione delle trasformazioni. Attività precipue della g. del t. sono: ricognizioni dei caratteri strutturali e identitari dell’esistente, scelte e regolazione di dettaglio, interazioni con istanze sovraordinate, conservazione del patrimonio tangibile e intangibile mediante interventi ordinari (manutentivi), straordinari (innovativi), emergenziali (di ripristino), apposizione di vincoli, recepimento di esigenze di riqualificazione, applicazione delle regole d’uso dei beni culturali e paesaggistici, tutela della qualità agroalimentare e della autenticità di zone montane o marginali, gestione e uso incrociato dei dati, aggiornamento dei piani di traffico, di mobilità, dei tempi, monitoraggio dell’ambiente, sorveglianza delle infrastrutture transnazionali, zonizzazione e risanamento acustico, controllo di qualità e gestione dei servizi a rete, negoziazione, condivisione, comunicazione, valutazione ex post dell’efficacia delle azioni intraprese, studio di correttivi, affinamento della coerenza interna ed esterna degli strumenti, risk management, verifiche di compatibilità economica e finanziaria, individuazione di esternalità, determinazione di costi e relativa imputazione. I costi della g. del t. sono sostanzialmente di tipo corrente (prevedibili) per gli interventi ordinari, di investimento (pianificabili) per gli interventi straordinari, di rischio (imprevedibili) per gli interventi emergenziali.
Molteplici valenze. – Ambito amministrativo. – La g. del t. attua le trasformazioni previste da strumenti formali (piani o programmi) con intervento a diverso titolo e con diverse competenze di una pluralità di soggetti: Stato, regioni, province, città metropolitane, comunità montane, comuni, enti di governo d’ambito, enti parco, consorzi di bonifica, agenzie per l’ambiente, servizi tecnici nazionali, protezione civile e così via. La g. del t. deve coniugare sintesi generali con dettagli a livello operativo: un esempio in Italia è l’unicità della gestione imposta dal Codice dell’ambiente ai servizi pubblici integrati sia idrico sia dei rifiuti, da declinare per ambiti territoriali ottimali (ATO) specificamente individuati dalle regioni. Tutte le volte che le frontiere geografiche delimitanti ambiti territoriali internamente coerenti ma diversi tra loro (per es., idrografico, linguistico, come nel caso del Trentino-Alto Adige, economico ecc.) non sono però sovrapponibili, nella g. del t. si ripropone un problema di mediazione politica. Inoltre, allorché risorse collettive a scala locale, scarse in relazione alla pressione demografica sul territorio e non precludibili (beni comuni – commons in inglese – quali pascoli, foreste, torbiere, lagune, acque sotterranee), sono esposte a tassi di sfruttamento superiori ai tassi naturali di reintegro, nella g. del t. si pone l’esigenza di associazioni consapevolmente autogovernate da regole di lungo termine condivise (per es., in Italia le Regole ampezzane) e rispettate sulla base del reciproco controllo (Ostrom 1990).
Ambito economico. – Il territorio è il contenitore del capitale interno tangibile, privato e pubblico: fino alla rivoluzione industriale per due terzi terriero, oggi essenzialmente immobiliare (edilizio e produttivo, Piketty 2013). La
g. del t. ha pertanto oggettive implicazioni sul conflitto tra interesse privato e interesse pubblico. Per comune sentire, va tuttavia emergendo una nuova forma di rapporto tra la persona e il territorio: un’identità che supera le categorie tradizionali della proprietà, del possesso, dell’uso e inerisce a una serie di interessi, cioè di beni e di valori caratterizzati dall’essere parte di detto legame fondamentale e che si possono raccogliere nella nozione di bene territoriale.
Ambito sociale. – Il valore aggregativo e funzionale aggiunto alla mera somma di valori patrimoniali implica una
g. del t. ispirata da condivisione di obiettivi (governance territoriale). Nuove figure giuridiche, gli interessi collettivi e gli interessi diffusi (stakeholders), che in relazione al rischio paventato dall’uso di tecnologie fortemente impattive (rifiuti, grandi impianti e infrastrutture, fertilizzanti, prospezioni, siti nucleari ecc.) esercitano crescenti opposizioni sintetizzate dall’acronimo NIMBY (Not In My BackYard), conferiscono alle attività di negoziazione territoriale e di corretta e tempestiva comunicazione un ruolo cruciale nella gestione del territorio.
Ambito tecnologico. – Per legge di natura, su scala planetaria l’ambiente non può che risultare il ricevitore ultimo delle irreversibilità dei processi antropici, con inevitabile suo crescente complessivo degrado. La gestione di un territorio, dominio limitato nello spazio, può invece produrre un miglioramento ambientale circoscritto, sotto certe condizioni e con rischio di detrimento dei territori limitrofi. Questo aspetto è potenziale generatore di conflitti: tipico esempio ne è stato lo storico rapporto città-campagna.
Conflitti e sinergie. – Legislazione concorrente. – A seguito della revisione (2001) del Titolo V della Parte II della Costituzione in Italia la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema, dei beni culturali è di esclusiva competenza statale, mentre il governo del territorio è materia di legislazione concorrente. Crescenti contenziosi hanno portato alla discussione sulle modifiche costituzionali ancora necessarie per comporli.
Città e campagna. – La maggior parte delle problematiche territoriali si manifesta all’interno di aree urbane che tendono sempre più a trasformarsi in megalopoli: nel 2014 la percentuale di popolazione mondiale vivente in aree urbane aveva raggiunto il 54% (UN 2014). In un contesto di vita che da abitudini omogenee evolve verso ritmi non uniformi (pendolarismo, invecchiamento dei residenti, nuove strutture della famiglia, popolazione in costante movimento), la forma urbana, in Italia storicamente improntata alla polarità città-campagna, tende a essere sovvertita dalla città diffusa (urban sprawl) e dalle nuove tecnologie.
Consumo di suolo. – Gli usi civili e industriali, i trasporti, erodono suolo con continuità. In Italia dal 1990 al 2005 (ISTAT 2012) sono stati consumati 3,66 milioni di ettari di superficie agricola: più del 10% del territorio nazionale. L’espansione dell’edilizia (fig. 1) nacque motivata dalla domanda abitativa primaria conseguente alle migrazioni interne. Esauriti ricostruzione postbellica e urbanesimo, il suolo continua a essere usato per immobilizzare il capitale: dal 2001 i comuni sono autorizzati a coprire con gli oneri di urbanizzazione spese correnti: di fatto, a vendere il plus valore del suolo. Al 2014 risultavano censite 62 milioni di unità abitative. Nel 1951 ogni italiano disponeva mediamente di 0,7 vani; erano 2,2 nel 2005.
Riconversione dell’industria delle costruzioni. – L’Europa si trova a fronteggiare il problema – conseguente a un mai prima sperimentato lungo periodo di pace – di conservare insieme l’industria delle costruzioni (v., 10% del PIL) e il suolo. Il traguardo posto dalla UE – recepito in Italia dal disegno di legge Catania del 2012 – di ridurre a zero il consumo di suolo entro il 2050 comporta: la riconversione dall’edilizia abitativa verso il riuso; l’indirizzo verso Paesi emergenti e ovunque i consumi di suolo consentiti siano ancora elevati; la promozione di nuove figure professionali (per es., landscape designer) per la riqualifica dell’esistente, l’housing sociale, l’efficienza energetica e, in particolare in Italia, la sicurezza antisismica (v. edilizia).
Paesaggio. – In Italia il 21,2% del suolo (dato ISTAT) ricade nelle aree protette. La Corte costituzionale ha sancito (sentenza nr. 367 del 2007) l’equivalenza sostanziale tra paesaggio, territorio, ambiente: «il paesaggio come forma del territorio e aspetto visivo dell’ambiente».
Il Codice dei beni culturali definisce, in significativa analogia con i beni territoriali, beni paesaggistici «gli immobili e le aree costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio», e quelle «parti di territorio i cui caratteri distintivi derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interrelazioni».
Usi conflittuali delle risorse. – L’interesse per lo sfruttamento di risorse e beni che insistono sul territorio, quale ne sia il regime giuridico – pubblicistico o privatistico – interseca la tutela dell’ambiente, che ha interesse costituzionale prevalente. Per le acque, gli usi irrigui, tra tutti, sono universalmente riconosciuti prioritari (in Italia, l. 18 maggio 1989 nr. 183). Oltre al suolo, al demanio marittimo e idrico, sono rilevanti le attività estrattive (miniere, cave, torbiere, acque minerali) e gli usi energetici (idroelettrici, biomassa, energia eolica e solare). Questi ultimi sono tra i più promossi, essendo la domanda prospetticamente crescente, e tra i più appetiti, essendo la produzione di energia attività ad alta intensità di capitale. Quanto al loro impatto, a una visione statica e fisico-morfologica del paesaggio in giurisprudenza tende a contrapporsene una dinamica che tiene conto della pluralità di interessi, in primis quello nazionale dell’approvvigionamento energetico in forme non inquinanti (il quale, essendo di rilievo costituzionale e statale, comporta uno dei maggiori conflitti Stato-regioni), e degli impegni assunti dallo Stato per l’attuazione della direttiva 2001/77/Ce sull’energia verde (Consiglio di Stato, sentenza nr. 4755 del 2013).
Paradosso delle rinnovabili. – Le fonti rinnovabili sono a bassa densità territoriale e impegnano suolo in misura inversa al rendimento. In conseguenza del paradosso per cui le fonti verdi sono ‘rinnovabili’ per l’energia, ma ‘da capitale’ per la materia di cui sono costituiti i captatori (per es., terre rare), innovazione tecnologica e diffusione potrebbero comportare per effetto di scala criticità di paradigma nella gestione del territorio. Per le centrali idroelettriche il grado di saturazione del territorio italiano (Spena 2009) è già relativamente elevato (fig. 2). Per la biomassa, il cui conflitto con gli usi alimentari va assumendo crescente valore etico, sinergie con silvicoltura e potature agricole premiano l’autoconsumo a scala locale (filiera corta). Per l’impatto visivo dei generatori eolici o per le isole di calore prodotte dai campi fotovoltaici a causa delle differenti proprietà di riflettività del suolo e dei pannelli solari (Spena, Annoscia 2009, v. fig. 3), le scelte si vanno orientando rispettivamente verso siti di incontrovertibile convenienza strategica (Spena, Di Tivoli 2008), o verso aree non agricole già antropizzate quali suoli asfaltati, coperture in amianto, involucri degli edifici.
Il contributo positivo della tecnologia. – La tecnologia non è solo imputabile di degrado. Con i suoi mezzi può rendere il degrado sostenibile, nel senso di rallentarlo talmente da consentire alle future generazioni di adattarvisi, e alla natura di incorporarlo tra gli altri suoi mutamenti.
Mitigazione dei rischi naturali e antropici. – Tra il 1944 e il 2011 (Guidoboni, Valensise 2014) il danno economico cumulato prodotto in Italia dalle calamità naturali (un quarto del totale europeo) ha superato i 245 miliardi di euro, di cui il 25% imputabile alle crescenti calamità idrogeologiche (fig. 4).
Proposte keynesiane di rilancio degli investimenti pubblici in prevenzione, e offerte del mondo assicurativo di polizze obbligatorie che coprano il patrimonio abitativo italiano, potrebbero trovare una sintesi in partenariati di rischio pubblico-privato per la tutela ex ante del territorio. La g. del t. si fa altresì carico, nei grandi centri urbani e in prossimità di insediamenti industriali, del monitoraggio della qualità dell’aria, del rischio sanitario e ambientale, degli smaltimenti.
Bonifica di siti contaminati e ciclo dei rifiuti. – La dismissione postindustriale di grandi impianti di processo (siderurgici, petrolchimici, minerari, di raffinazione) richiede bonifiche di fine ciclo.
In Italia sono una sessantina i siti di interesse nazionale (SIN). Le principali componenti contaminate sono i suoli e la falda acquifera più superficiale. Qualora non sia possibile intervenire in situ, rimozione e trasporto per trattamenti ex situ comportano un onere territoriale aggiuntivo sul piano logistico e del tracciamento (v. siti contaminati, bonifica dei). Anche il ciclo dei rifiuti, per i quali l’impostazione europea e le priorità del Codice dell’ambiente prevedono la transizione definitiva da conferimento a discarica a gestione integrale mediante recupero e valorizzazione, richiede sistemi di tracciamento satellitare (in Italia, il SISTRI, SIStema di controllo della Tracciabilità dei RIfiuti) quali insostituibili strumenti per il controllo della legalità sul territorio (v. rifiuti).
Geoinformazione e geomatica. – Con il neologismo anglosassone geomatics (geoinformazione) si intende la valorizzazione – mediante algoritmi, modelli, protocolli – del contenuto cognitivo di dati territoriali e ambientali, con produzione di informazioni finalizzate a due funzioni: una descrittiva e una operativa. La prima è la rappresentazione dello stato del territorio per mezzo di sistemi informativi geografici (v. cartografia: GIS) atti ad archiviare e processare dati numerici e immagini rilevati a terra, da aereo, da satellite, spazialmente referenziati su tre dimensioni e sovrapponibili. La seconda funzione è dinamica e consiste, con il ricorso a sistemi di supporto alle decisioni (DSS), nel prospettare ai decisori simulazioni di scenari evolutivi in situazioni critiche quali dissesti idrogeologici (esondazioni, frane), congestioni di viabilità, sversamenti di petrolio, diffusioni di inquinanti atmosferici, fenomeni meteo pericolosi. Con il dispiegamento dei quattro satelliti COSMO-SkyMed (2010) la g. del t. si avvale di un flusso continuo di informazioni in tutte le condizioni climatiche sia di giorno sia di notte. Utilizzando tecniche interferometriche o differenziali, il telerilevamento (remote sensing) – fondato sulla selettività delle proprietà radiative (emissione termica, riflessione della radiazione incidente) del suolo, della vegetazione, degli specchi d’acqua – consente, con osservazioni ripetute, di valutare e tenere sotto controllo le deformazioni della superficie terrestre o di manufatti, con un’accuratezza dell’ordine di una frazione della lunghezza d’onda utilizzata (da centimetri fino al millimetro). Tale sistema (differential synthetic apertureradar interferometry, DifSAR) è utilizzabile anche per vaste aree (fig. 5) con l’ausilio di reti di sensori terrestri e/o satellitari di localizzazione e spostamento basati sull’uso di ricevitori GPS e Galileo (v. terra, osservazione della).
Smart city. – La locuzione è nuova, ma esprime un concetto antico. La città è nata intelligente, in quanto espressione della volontà ordinatrice del territorio da parte dell’uomo, e modo efficiente di organizzarne le attività, elettivamente intellettuali e terziarie. Congestionata e snaturata per cause essenzialmente riconducibili alla industrializzazione prima, e alla globalizzazione poi, la complessità urbana ha oggi crescente bisogno di una riorganizzazione operativa e funzionale cui la tecnologia si offre di prestare aiuto, non senza suscitare preoccupazioni (Boltansky, Chiapello 1999, 20112): si intende smart la città caratterizzata dall’integrazione tra ambiente, persone, tecnologie mediante sistemi a rete. Le nuove tecnologie ICT (Information and Communication Technology) consentono due innovazioni. A scala urbana, l’articolazione di un tessuto connettivo immateriale capace di sovrapporsi a quello materiale, con rami e nodi non necessariamente coincidenti con quelli fisici, ma con questi sinergici e coordinati. A scala globale, la tutela e divulgazione delle specificità del territorio, e la restituzione alla città di un ruolo primario nella gestione di informazioni e servizi. Nella sfera della smart city vengono generalmente attratte anche le migliori tecniche disponibili nelle costruzioni (v. anche tecnologie edilizie sostenibili): progettazione bioedilizia, domotica per la gestione dell’edificio e per l’efficienza energetica, tecnologie per la sicurezza (safety) antisismica, e del patrimonio (security).
Questioni strategiche. – Sicurezza, cultura, prevenzione. – In Italia disastri come quello del Vajont (1963), di Seveso (1976), o del Giglio (2012) storicamente provano che il bilanciamento delle istanze di stakeholders e shareholders unito al rispetto delle regole, la cultura cioè della legalità e del fare ‘bene e insieme’, costituiscono ai fini della g. del t. un prerequisito irrinunciabile. La crescente inadeguatezza dell’approccio ‘assicurativo’ alle magnitudo dei rischi contemporanei – i quali oltretutto spesso si sottraggono alla percezione, e non hanno frontiere – diversifica le scelte di paradigma. Due casi italiani sono emblematici delle moderne democrazie: le grandi navi da crociera che attraversano la laguna di Venezia approdando alla città, e la produzione di energia nucleare. Nel primo, danni di rilevanza assoluta al patrimonio dell’umanità non sono giustificabili da probabilità comunque piccole; nel secondo, accettare sul territorio possibili emergenze di magnitudo eccezionale implica la condivisione di un interesse ritenuto prioritario da parte di una collettività coesa, solidale, efficiente. La scelta nucleare (centrali, siti, trasporti) non riguarda infatti soltanto organismi emergenziali di g. del t. (protezione e difesa civile), ma inerisce profondamente alla struttura sociale poiché comporta per il territorio una servitù aggiuntiva onerosa e irreversibile: la storia del 20° sec. dimostra che il relativo insieme di costi diretti, indiretti, esterni è sostenibile solo cumulando benefici geopolitico-strategici e di business industriale a quelli energetici. In Italia (dove sono ancora irrisolti il decommissioning delle quattro centrali dismesse dal 1987, il mantenimento in sicurezza dei depositi temporanei e la realizzazione del deposito definitivo per le scorie, v. nucleare, energia), esiste un ambito nucleare medico e scientifico a bassa intensità ma diffuso sul territorio essenzialmente urbano.
Suolo e sottosuolo. – Ricerca ed estrazione di petrolio, geotermia, stoccaggi di gas, tecnologie CCS (v. cattura e stoccaggio della CO2) comportano usi industriali del sottosuolo suscettibili nel tempo di conseguenze per la superficie (per es., subsidenza). Usi civili del sottosuolo, già diffusi dove più severe sono le condizioni climatiche (Canada, Scandinavia, Russia ecc.), implicano tecniche avanzate di climatizzazione e di sicurezza. Particolari oneri per la g. del t. conseguono dal confinamento di scorie nucleari. A medio termine il deposito in strutture artificiali richiede ininterrotta sorveglianza. A lunghissimo termine l’immissione in formazioni geologiche profonde implica un controllo del territorio che prevenga perforazioni accidentali e perpetui la vigilanza su ogni interesse che in un futuro anche remoto possa suggerire prospezioni, indagini, scavi. La g. del t. negli emergenti scenari geopolitici (atti terroristici, crisi internazionali, conflitti non convenzionali) comporta la riorganizzazione di poteri e competenze, e nuovi criteri di analisi (Quattrocchi, Boschi, Spena et al. 2013). Tecniche interoperabili di ‘lettura’, anche satellitare, dei territori più densamente popolati, saranno essenziali per l’allocazione delle funzioni critiche e per il relativo risk management sia soprasuolo sia sottosuolo (fig. 6).
Bibliografia: U. Beck, Risikogesellschaft, Frankfurt 1986 (trad. it. La società del rischio, Roma 2000, 20132); E. Ostrom, Governing the commons, Cambridge 1990; L. Boltansky, E. Chiapello, Le nouvel esprit du capitalisme, Paris 1999, 20112; A.M. Gomarasca, Elementi di geomatica, Firenze 2004; A. Spena, C. Di Tivoli, Valutazione della potenza specifica ottenibile in condizioni reali da un generatore eolico. Una analisi di lungo termine in tre siti italiani, 63° Congresso Associazione termotecnica italiana (ATI), Palermo 2008; A. Spena, L’energia prodotta e non la potenza installata è misura delle realistiche prospettive di impiego delle fonti rinnovabili - parte prima, parte seconda, «La Termotecnica», 2009, 9, pp. 27-33, e 10, pp. 53-59; A. Spena, V. Annoscia, Modeling spectral response and reflectivity effects: comparison with outdoor measurements on PV modules, 24th EU PV Solar energy conference, Hamburg 2009; R. Rota, Fonti energetiche rinnovabili e tutela dinamica del paesaggio, in Lezioni di diritto dell’ambiente, a cura di R. Rota, Roma 2010, 20122; S. Settis, Paesaggio, Costituzione, cemento, Torino 2010, 20122; A. Spena, L’ambiente come risorsa per l’energia, limitata e da tutelare, in Lezioni di diritto dell’ambiente, a cura di R. Rota, Roma 2010, 20122; G. Galati, Cent’anni di radar, Roma 2012; ISTAT, L’Italia in 150 anni. Sommario di statistiche storiche 1861-2010, Roma 2012; T. Piketty, Le capital au XXIe siècle, Paris 2013 (trad. it. Milano 2014); F. Quattrocchi, E. Boschi, A. Spena et al., Synergic and conflicting issues in planning underground use to produce energy in densely populated countries as Italy, «Applied energy», 2013, 1, 101 pp. 393-412; M.A. Cabiddu, Il governo del territorio, Bari 2014; E. Guidoboni, G. Valensise, L’Italia dei disastri. Dati e riflessioni sull’impatto degli eventi naturali 1861-2013, Bologna 2014; P. Maddalena, Il territorio bene comune degli Italiani, Roma 2014; UN, Department of economic and social affairs, 2014 revision of the world urbanitation prospects, New York 2014.