Immigrazione nel Mediterraneo: l'agenda europea
Immigrazione nel Mediterraneo: l’agenda europea
Come rimedio alla crescente pressione migratoria e alle drammatiche difficoltà sperimentate da taluni Stati membri l’Agenda europea sulla migrazione prevede un quadro articolato di misure, che hanno a oggetto la dimensione internazionale e interna all’Unione. La complessità dell’azione prevista, giustificata dalla dimensione politica globale del fenomeno migratorio, rivela tuttavia punti deboli in termini di effettività. Le soluzioni più innovative hanno carattere temporaneo ed emergenziale. Gli strumenti di redistribuzione dei richiedenti asilo fra Stati membri previsti dall’Agenda non intaccano la logica “unilaterale” e “intergovernativa” che ispira il sistema di Dublino. Anziché indurre alla rimozione dei difetti strutturali di tale normativa, la crisi migratoria rischia di cristallizzare soluzioni di carattere precario. Queste potrebbero avere nondimeno l’effetto collaterale di attenuare la “crisi di mutua fiducia” fra Stati membri che, allo stato attuale, impedisce riforme di ampio respiro.
La ricognizione
I tragici epiloghi dei “viaggi della speranza” via mare, i salvataggi, le intercettazioni e i respingimenti operati al largo delle coste italiane e, più recentemente, le masse di sfollati in cerca di ospitalità lungo le rotte dell’est Europa, in provenienza dal nord Africa e dal vicino Oriente, hanno carattere di emergenza umanitaria “permanente”. L’entità dei flussi migratori diretti nell’Unione europea e, in prima battuta, verso le coste e i territori di taluni dei suoi Stati membri (Grecia e Italia, ma anche Bulgaria e Cipro, Malta, Spagna), ha messo a dura prova la “sostenibilità” dei sistemi di controllo delle frontiere e di accoglienza di detti Stati. Ha alimentato diffidenze circa la capacità, e la volontà, di questi di onorare efficacemente gli obblighi loro derivanti dal diritto europeo, diffuso insoddisfazione circa le possibilità di gestione «comune» della politica di immigrazione e di asilo e evidenziato, infine, i rischi del suo mancato completamento, a vent’anni dalla stipula degli accordi di Schengen.
Le cause dei recenti esodi di massa (oltre 600.000 richiedenti protezione internazionale in Europa durante il 2014) sono complesse e verosimilmente richiedono soluzioni articolate e di ampio respiro1. Fra i rimedi proposti v’è l’intensificazione della cooperazione con gli Stati terzi di origine o di transito dei migranti; l’irrobustimento degli strumenti e delle forze destinate al controllo delle frontiere esterne comuni, con un ruolo di coordinamento e, in prospettiva, di gestione affidato alle agenzie europee; lo sviluppo di strumenti convenzionali di prevenzione e di riassorbimento della migrazione irregolare. Talora è stata sottolineata l’esigenza di rafforzare, a valle, i canali dell’immigrazione regolare a favore dei bisognosi di protezione, eventualmente tramite la predisposizione di corridoi umanitari.
Nonostante ciò, la “crisi di fiducia” tra Stati membri ha favorito l’immobilismo dell’Unione e precluso interventi strutturali sulle cause normative e “interne” della crisi, ossia le regole che formano la disciplina di Dublino2. Concepita, nei caratteri essenziali, a fine anni ottanta del secolo scorso, detta disciplina s’ispira al principio secondo cui competente a esaminare, accogliere o rigettare, una domanda di protezione internazionale è lo Stato membro che ha la responsabilità dell’ingresso (legale o illegale) o del soggiorno dello straniero nel territorio dell’Unione. Il sistema affida a detto Stato il compito di accogliere e proteggere lo straniero dalla persecuzione o da atti equiparati di cui potrebbe essere vittima nel proprio Stato terzo di origine. Gli impone altresì la presa in carico di quanti avessero presentato domanda in un diverso Stato membro dell’Unione (mediante il sistema dei «trasferimenti»). L’asilo conferito dallo Stato membro competente non produce effetti in altri Stati membri. La concentrazione delle responsabilità connesse all’asilo sullo Stato membro d’ingresso è dunque tale da aggravare l’impatto delle asimmetrie nei flussi migratori penalizzando gli Stati membri collocati alle frontiere esterne dell’Unione rispetto a tuttigli altri. È tale inoltre da cristallizzare localmente situazioni di violazione grave dei diritti fondamentali dei richiedenti protezione, già constatate a varie riprese dalla Corte europea dei diritti dell’uomo3. Nonostante simili gravi difficoltà i dissidi fra Stati membri hanno orientato l’azione dell’Unione piuttosto verso molteplici interventi parziali, alcuni dei quali (come l’istituzione di centri di sollecita identificazione dei migranti, o il sistema della ricollocazione di quote di richiedenti protezione) complessi sotto il profilo gestionale e di efficacia assai dubbia, oltre che circoscritta alla dimensione emergenziale.
La focalizzazione. L’Agenda europea sull’immigrazione
Nel quadro descritto è intervenuta l’Agenda europea sull’immigrazione, intesa a «sviluppare un approccio all’immigrazione più sistematico e ampio sotto il profilo geografico». La comunicazione prende le mosse da una diagnosi severa («la politica europea comune in materia non si è rivelata all’altezza»), auspica un innovativo approccio “comunitario” alla gestione della crisi («nessuno Stato membro è in grado di affrontare da solo la questione della migrazione: abbiamo palesemente bisogno di un approccio nuovo, più europeo»), coerente con gli obblighi internazionali e morali dell’Europa, con i principi di solidarietà e di condivisione delle responsabilità e sorretto da obiettivi ambiziosi.
Le soluzioni prospettate consistono in una molteplicità di misure settoriali collocate in una “dimensione integrata” particolarmente rilevante nella fase attuativa, secondo il principio dell’“interdipendenza” degli interventi. La Commissione invoca la mobilitazione, in modo coeso, di tutti gli attori coinvolti e l’impiego di tutti gli strumenti di diritto dell’immigrazione a disposizione (europei o nazionali, di tipo convenzionale o autonomo), ivi compresa l’inclusione della politica migratoria fra le componenti delle altre politiche dell’Unione. Assieme a un gruppo di significative azioni emergenziali, vengono prospettate più indeterminate misure di medio e di lungo periodo.
Sono dunque prospettati sei interventi immediati a carattere umanitario e urgente, attualmente in fase d’attuazione4. Taluni riguardano la dimensione internazionale del fenomeno migratorio, con lo scopo prioritario di salvaguardare la vita dei migranti in mare e di combattere le reti di sfruttamento dell’immigrazione5. È programmato, a garanzia delle frontiere marittime, un rafforzamento (quanto a capacità, portata geografica e finanziamenti) delle operazioni di controllo coordinate dall’agenzia FRONTEX; l’attuazione di iniziative di cooperazione e di dialogo politico con i paesi terzi, sia per fronteggiare «all’origine» il flusso di migranti, sia per promuoverne il rientro e la stabilizzazione. Inoltre la Commissione preannuncia il varo di iniziative guidate dalle missioni estere organizzate nell’ambito della Politica di Sicurezza e Difesa comune, alla quale andranno altresì ricondotte azioni coercitive di contrasto allo sfruttamento dell’immigrazione irregolare intese a identificare, catturare e distruggere sistematicamente le imbarcazioni utilizzate dai trafficanti. La decisione PESC che prevede la lotta al traffico di persone è stata adottata dal Consiglio già il 18.5.2015 e ha ricevuto parziale copertura da una risoluzione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite6.
Sotto il profilo interno, e come prima risposta “solidale” verso gli Stati membri di frontiera in difficoltà, la Commissione prospetta un sistema emergenziale di distribuzione dei richiedenti asilo fra Stati membri. Si tratta del meccanismo della ricollocazione (relocation), già auspicato in precedenti comunicazioni e considerato con approvazione dal Consiglio europeo nella forma del «progetto pilota volontario». Un primo programma biennale di ricollocazione è stato adottato dal Consiglio con la decisione (UE) 2015/1523, fondata sull’art. 78, par. 3, TFUE7. È previsto dunque il trasferimento di 40.000 richiedenti protezione dall’Italia e dalla Grecia (Stati competenti ai sensi del reg. Dublino) verso altri Stati membri. La decisione stabilisce i criteri per l’individuazione dei beneficiari (nazionalità di origine, situazione di vulnerabilità), la procedura applicabile, le condizioni e gli obblighi derivanti dalla ricollocazione agli individui interessati. Contrariamente a quanto previsto dall’Agenda, le “quote” di ricollocazione non sono prestabilite dalla decisione: compaiono invece nell’accordo politico raggiunto il 20.7.2015 dai rappresentanti degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio, richiamato dall’art. 4 della decisione citata8. La ricollocazione è subordinata all’indicazione da parte degli Stati membri, a intervalli regolari, del «numero di richiedenti che sono in grado di ricollocare rapidamente nel loro territorio». Si tratta di un meccanismo di «ricollocazione di emergenza» fondato sulla accettazione volontaria degli Stati riceventi (deliberata in un contesto intergovernativo), assistito da un contributo forfettario dell’Unione ai costi della ricollocazione presso questi ultimi e condizionato al decisivo impegno degli Stati invianti di presentare, e attuare, una tabella di marcia su «misure adeguate nei settori dell’asilo, della prima accoglienza e del rimpatrio dirette a migliorare le capacità, la qualità e l’efficacia dei loro sistemi in questi settori». Il mancato rispetto di tale condizione potrà determinare la sospensione della decisione. A una logica analoga (solidarietà «in contropartita» del rigoroso rispetto della normativa europea) è ispirata la successiva decisione (UE) 2015/1601, adottata a maggioranza qualificata, che prevede un programma temporaneo di ricollocazione di 120.000 richiedenti asilo di competenza dell’Italia e della Grecia, fondato su quote vincolanti (stabilite negli allegati) derogabili dagli Stati membri solo in circostanze eccezionali9. Nel tentativo di attenuare le difficoltà infrastrutturali degli Stati di frontiera nella sistematica identificazione dei migranti, l’Agenda prevede l’istituzione di punti focali (o “punti di crisi”: Hotspot) dove funzionari degli Stati membri e delle agenzie europee competenti (EASO, FRONTEX e EUROPOL), operanti congiuntamente, potranno identificare e registrare (tramite elementi biometrici) i migranti in arrivo e incanalare i richiedenti asilo verso una rapida procedura d’esame della domanda in situ o verso lo Stato membro di ricollocazione. Si tratta di un elemento essenziale del sistema Dublino, inteso a contrastare i “movimenti clandestini” di richiedenti asilo dagli Stati membri competenti verso altre destinazioni in Europa10.
L’Agenda prevede altresì un contributo dell’Unione agli sforzi della comunità internazionale nel reinsediamento (resettlement) degli stranieri che «necessitino chiaramente» di protezione internazionale attraverso un piano concordato dagli Stati membri disponibili direttamente con gli Stati terzi. La Commissione ha adottato l'8.6.2015 una raccomandazione che persegue obiettivi umanitari (evitare che richiedenti protezione debbano affidarsi ai trafficanti di esseri umani) e equitativi (rimediare a un significativo squilibrio fra Stati membri quanto all’impegno nel reinsediamento)11: vi è prospettata la ricollocazione di 20.000 individui nell’arco di 2 anni, restando inteso che la responsabilità dell’accoglienza è confinata agli Stati membri aderenti al programma.
In prospettiva di medio e lungo periodo l’Agenda definisce gli obiettivi e le azioni necessarie per la nuova politica europea di immigrazione e mira a individuare un equilibrio fra le sue diverse componenti (di sicurezza e repressive; di accoglienza dei richiedenti asilo e degli immigrati regolari e qualificati). Le misure programmate dovrebbero condurre a una politica europea d’immigrazione «equa, solida e realistica». I quattro livelli d’intervento prospettati portano, nell’ordine, sulla riduzione degli incentivi all’immigrazione illegale, sulla gestione effettiva delle frontiere esterne, sul rafforzamento della politica d’asilo e sulla modernizzazione della politica di immigrazione regolare.
I profili problematici. Agenda sull’immigrazione e solidarietà
Gli interventi in Agenda rivelano un ampio impiego di incentivi finanziari e di misure di gestione (al livello organizzativo e di buone pratiche s’attesta la riformulazione di una politica dell’immigrazione integrata, chiara e coerente), però a quadro normativo generale pressoché invariato.
Le azioni interessano la dimensione operativa e, per quanto concerne i programmi di ricollocazione, emergenziale, anziché, a monte, le cause normative e strutturali degli squilibri. La preannunciata cooperazione con Stati terzi si muove in un quadro politico che non consente di trarre giudizi, allo stato, sulla sua effettività. Intatto e anzi confermato è lo spirito del sistema di Dublino. I programmi sulla ricollocazione – sebbene adottati in deroga alle regole di Dublino – mirano in fatto a garantirne la sopravvivenza: offrendo una valvola di sicurezza agli Stati membri che fronteggiano unilateralmente la crisi migratoria (però imperniata su procedure laboriose e di limitata effettività); contribuendo, in base al principio della contropartita, ad assicurare il rigoroso rispetto delle regole europee (identificazione e accoglienza dei richiedenti asilo) da parte di tali ultimi Stati membri. In sostanza i temperamenti della disciplina di Dublino non sembrano preludere a un ripensamento del principio della «imputazione statale» delle responsabilità a esso sotteso. Solo nel 2016 è previsto l’avvio di una riflessione su riforme incisive e stabili del reg. Dublino. Fra queste si ricorderanno la sospensione dei trasferimenti in situazioni di crisi, l’attribuzione congiunta della qualifica di rifugiato12, il mutuo riconoscimento delle decisioni statali sulla protezione internazionale tale da consentire una «circolazione delle responsabilità» di protezione fra tutti gli Stati membri o, addirittura, l’adozione di un titolo unico di protezione internazionale valevole in ogni Stato membro, che permetterebbe di “deterritorializzare” le procedure oggi all’origine della situazione di crisi.
Come noto le recenti modifiche normative del sistema Dublino sono state “imposte” al legislatore dell’Unione da importanti sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo. Questa ha accertato la violazione del principio del non respingimento (art. 3 CEDU) nel caso in cui uno Stato membro trasferisca un richiedente asilo, in conformità al sistema Dublino, allo Stato membro competente connotato da «carenze nella procedura di asilo seguita nel caso del richiedente» con conseguente rischio di espulsione «senza alcun serio esame del merito della sua domanda di asilo»13. Tale pronuncia ha spinto la Corte di giustizia ad ammettere, in circostanze simili ma non coincidenti (in presenza dunque di «carenze sistemiche nella procedura di asilo e nelle condizioni di accoglienza dei richiedenti in tale Stato membro, che implichino il rischio di un trattamento inumano o degradante»), un divieto di procedere al trasferimento che grava sullo Stato membro chiamato a esaminare la questione della competenza (ipotesi ora codificata nel regolamento Dublino). Ulteriori eccezioni al trasferimento sono state ricavate dalla giurisprudenza, in via interpretativa, a beneficio di persone vulnerabili. Altre ancora potranno esserlo in applicazione del principio di solidarietà. Si tratta di isole di redistribuzione delle responsabilità individuate dal giudice europeo nella logica dei diritti fondamentali.
Al di fuori di tale contesto, nell’Agenda e nelle misure d’attuazione finora adottate, l’enfatizzata rilevanza del principio di solidarietà appare rimessa a decisioni sostanzialmente autonome degli Stati membri entro la cornice del diritto dell’Unione, o con il sostegno finanziario o organizzativo dell’Unione.
La preoccupazione di assicurare effettività alle regole esistenti, recentemente ribadita dalla Commissione14, e le soluzioni tampone o “minimaliste” sinora raggiunte in sede di Consiglio, non lasciano ben sperare circa «un ripensamento prima politico, poi giuridico, del quadro attuale che pone oneri maggiori solo su alcuni Stati (per la loro posizione geografica o perché meta finale del progetto migratorio)». In un’ottica pragmatica, nondimeno, l’effettiva attuazione delle misure di cui all’Agenda europea, benché insufficiente a risolvere il problema migrazioni, potrebbe contribuire a stemperare le spinte «unilateralistiche» nazionali e a ripristinare un clima di reciproca fiducia fra Stati membri senza il quale la gestione europea (solidale ed equa) dei flussi migratori non è neppure pensabile.
1 V. la Comunicazione della Commissione del 18.11.2011 al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni – L’approccio globale in materia di migrazione e mobilità, COM (2011) 743 final, 3.
2 Reg. (CE) n. 343/2003 del Consiglio del 18.2.2003 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo; reg. (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 26.6.2013 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (rifusione). La Convenzione, da cui il sistema regolamentare ha preso origine e denominazione, è stata firmata a Dublino il 15.6.1990.
3 Per quanto riguarda il nostro Paese, cfr. C. eur. dir. uomo, (GC), 23.2.2012, ric. n. 27765/09, Hirsi Jamaa e altri c. Italia, punti 2223 e 133 ss.; C. eur. dir. uomo, 1°.9.2015, ric. n. 16483/12, Khlaifia e altri c. Italia. La Corte di Strasburgo ha accertato violazioni dell’art. 3 CEDU (divieto di cd. allontanamento o refoulement) imputabili all’Italia, con riferimento rispettivamente ai respingimenti in alto mare di richiedenti asilo provenienti dalla Libia e al trattenimento di sfollati tunisini nel Centro di soccorso e prima accoglienza di Lampedusa nel 2011. Cfr. Nascimbene, B., Considerazioni conclusive. Le incertezze delle politiche europee di immigrazione e di asilo, in Amadeo, S. Spitaleri, F., a cura di, Le garanzie fondamentali dell’immigrato in Europa, Torino, 2015, 395, 407 ss. Sulla giurisprudenza relativa al sistema dei trasferimenti intra-UE v. par. 3.
4 Un quadro completo delle misure e delle proposte presentate dalla Commissione in attuazione dell’Agenda, ormai comprendenti ben due successivi “pacchetti” di misure (27.5.2015 e 9.9.2015) e una Comunicazione del 23.9.2015 sulla gestione della crisi dei rifugiati, in www.ec.europa.eu.
5 Cfr. anche la Comunicazione della Commissione del 27.5.2015 al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni – Piano d’azione dell’UE contro il traffico di migranti (20152020), COM (2015) 285.
6 Cfr. decisione (PESC) 2015/778 del Consiglio del 18.5.2015 relativa a un’operazione militare dell’Unione europea nel Mediterraneo centromeridionale (EUNAVFOR MED). La risoluzione 2240 (2015) del 9.10.2015 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, ha autorizzato gli Stati membri interessati, agendo in proprio o attraverso organizzazioni regionali, a ispezionare e sequestrare, in acque internazionali, imbarcazioni sospettate di favorire l’immigrazione irregolare o il traffico di esseri umani, nonché a impiegare «tutte le misure adeguate alle specifiche circostanze». L’autorizzazione, che ha efficacia annuale, fa salvi gli obblighi derivanti dal diritto internazionale, in particolare marittimo, umanitario e dei diritti fondamentali.
7 Decisione (UE) 2015/1523 del Consiglio del 14.9.2015 che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia e della Grecia.
8 Cfr. le quote nazionali stabilite nel doc. 11097/15 (pubblicato in esito alla riunione del Consiglio del 20.7.2015) disponibile on line.
9 Decisione (UE) 2015/1601 del Consiglio del 22.9.2015 che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia e della Grecia, art. 4, specialmente par. 5.
10 Secondo la decisione (UE) 2015/1601, cit., art. 5, par. 9, «Italia e Grecia garantiscono l’identificazione, la registrazione e il rilevamento delle impronte digitali per la procedura di ricollocazione». Sulle conseguenze di tale previsione, e sulle insufficienze delle due decisioni, Peers, S., Relocation of Asylum-Seekers in the EU: Law and Policy, in www.eulawanalysis.blogspot.com.
11 Raccomandazione della Commissione dell'8.6.2015 relativa a un programma di reinsediamento europeo, COM (2015) 3560 final.
12 Cfr. COM (2008) 820 def: punto 6 della sintesi e considerando n. 21 e 22, nonché art. 31, del testo di regolamento Dublino nella proposta di modifica.
13 C. eur. dir. uomo, (GC), 21.1.2011, ric. n. 30696/09, M.S.S. c. Belgio e Grecia, punti 339340, 352 e 358 e dispositivo; C. eur. dir. uomo, 21.10.2014, ric. n. 16643/09, Sharifi e altri c. Italia e Grecia, punti 234235 (vedi anche punto 223).
14 Comunicazione della Commissione del 14.10.2015 al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio – Gestire la crisi dei rifugiati: stato di attuazione delle azioni prioritarie intraprese nel quadro dell’Agenda europea sulla migrazione, COM (2015) 510 def.