L'amministrazione internazionale del Kosovo

Nello stesso giorno in cui si è conclusa la campagna aerea della Nato, il 10 giugno 1999, il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione 1244, la quale ha inaugurato l’amministrazione internazionale del Kosovo. La risoluzione seguiva solo di un giorno gli accordi di pace siglati a Kumanovo, nei quali la Serbia accettava, contestualmente al ritiro delle forze speciali presenti nella provincia, la presenza internazionale delle Nazioni Unite e della Nato.

Secondo le prescrizioni contenute nella risoluzione 1244, la stabilizzazione dell’area è passata attraverso un forte impegno da parte della comunità internazionale, sia sul piano militare che su quello civile. I compiti di mantenimento della pace e della sicurezza sono stati affidati alla missione Kfor della Nato. La componente civile dell’intervento internazionale è stata ;affidata a una delle più ambiziose e impegnative missioni nella storia delle Nazioni Unite: Unmik.

Quest’ultima è stata concepita come una missione destinata a gestire l’intera sfera amministrativa del Kosovo. L’Unmik si è articolata in quattro pilastri, ciascuno dei quali ricade sotto l’autorità del Rappresentante speciale del Segretario generale Un: il primo pilastro, gestito dall’Alto commissariato per i rifugiati delle Nazioni Unite (Unhcr) è responsabile degli affari umanitari (Human Affairs) e dal 2000 anche della giustizia e dell’applicazione della legge (Law Enforcement and Justice); il secondo pilastro, gestito dalle Nazioni Unite, è responsabile dell’amministrazione civile; il terzo pilastro, guidato dall’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (Osce), è responsabile della democratizzazione e della ricostruzione istituzionale (Democratization and Institution Building); il quarto pilastro, a guida Eu, è responsabile per la ricostruzione economica.

Sempre nel quadro delle indicazioni presenti nella risoluzione 1244, l’Unmik ha dato vita a una amministrazione ad interim e neutra rispetto allo status del Kosovo: da un lato, essa è stata concepita come transitoria e, dall’altro, le Nazioni Unite si sono impegnate a facilitare i negoziati fra Serbia e Kosovo per stabilire se il paese sarebbe dovuto rimanere una provincia autonoma della Serbia oppure diventare uno stato indipendente, ma senza appoggiare l’una o l’altra soluzione.

Tuttavia, nel corso degli anni l’Unmik ha finito per non essere né transitoria, né neutrale. Diversi fattori hanno contribuito a rendere la presenza internazionale indispensabile e prolungata nel tempo: la quasi totale assenza di istituzioni efficaci in grado di amministrare autonomamente il territorio, il ritiro del personale e dei funzionari serbi, la persistenza di forti tensioni etniche, l’incertezza rispetto al futuro status della provincia. Per le stesse ragioni, quanto più la presenza internazionale è diventata tendenzialmente permanente e ha supplito all’intero quadro amministrativo del Kosovo, tanto più ha creato strutture di governo autonome dalla Serbia, molto vicine a una indipendenza de facto.

Nel 2008, la dichiarazione di indipendenza unilaterale da parte kosovara, paradossalmente, ha reso la presenza internazionale ancora più indispensabile. Per un verso, infatti, il tipo di indipendenza che la comunità internazionale è disposta ad accordare al Kosovo è un’indipendenza ‘vigilata’, ossia espressamente guidata dalle istituzioni internazionali presenti nel paese. Per un altro verso, la natura unilaterale della dichiarazione di indipendenza ha acuito le tensioni etniche, richiedendo un maggiore sforzo da parte dell’amministrazione internazionale per creare un quadro politico e istituzionale condiviso.