La competenza inderogabile nel processo amministrativo
La competenza «inderogabile» nel processo amministrativo
Il disegno contenuto nel codice del processo amministrativo di predisporre un sistema rigido di regolazione della competenza, sia mediante la previsione di elevato numero di ipotesi di competenza funzionale sia mediante il regime della inderogabilità, comune a entrambi i tipi di competenza contemplati nel rito innanzi ai tribunali amministrativi (territorio e materia), risulta messo in discussione da alcuni recenti interventi della Corte costituzionale e dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, cosicché appare lecito dubitare che quel sistema di regolazione della competenza sia stato adeguatamente congegnato dal legislatore delegato.
La ricognizione: pronunce sulla competenza funzionale
Due recenti sentenze della Corte costituzionale, in linea con un orientamento già espresso in passato dalla medesima Corte1, hanno modificato l’assetto regolativo della competenza nel processo amministrativo come codificato dal d.lgs. 2.7.2010, n. 104, espungendo alcune materie dalla competenza funzionale inderogabile del Tribunale Amministrativo Regionale (d’ora in poi, TAR) del Lazio, sede di Roma (art. 14 del codice del processo amministrativo, d’ora in poi c.p.a.). È stato così ulteriormente depotenziato il disegno del legislatore delegato di fissare rigidamente i criteri di devoluzione - per ragioni di competenza - delle controversie ai giudici amministrativi di primo grado allo scopo di evitare sia il riproporsi di disfunzioni nell’individuazione dell’ufficio giudiziario territorialmente competente2, soprattutto in sede cautelare, sia, per talune materie di particolare rilevanza, di assicurare l’uniformità dell’interpretazione giurisprudenziale, concentrandole in un unico ufficio giudiziario3.
Il profilo interessato dagli interventi della Corte è, in particolare, quello della competenza funzionale inderogabile4 prevista, per un cospicuo numero di materie5, dagli artt. 14 e 135 del codice in favore del TAR Lazio, sede di Roma, e, per una sola materia (le controversie relative ai poteri esercitati dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas), in favore del TAR Lombardia, sede di Milano (art. 14, co. 2, c.p.a.).
Una norma di chiusura dell’istituto è contenuta nell’ultimo comma dell’art. 14: «la competenza è funzionalmente inderogabile altresì per i giudizi di cui agli articoli 113 e 119, nonché per ogni altro giudizio per il quale la legge o il presente codice individuino il giudice competente con criteri diversi da quelli di cui all’art. 13».
Con la sentenza n. 94 del 15.4.2014, la Corte costituzionale ha dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’art. 76 Cost., l’art. 4, co. 1, n. 17, dell’all. 4 al d.lgs. n. 104/2010, nella parte in cui abroga l’art. 145, co. da 4 a 8 , del d.lgs. 1.9.1993, n. 385 che attribuisce alla Corte di Appello di Roma la competenza funzionale per le controversie in materia di sanzioni inflitte dalla Banca d’Italia poiché la disposizione impugnata era direttamente conseguente a quelle, dichiarate illegittime per eccesso di delega, che affidavano le stesse al TAR Lazio, sede di Roma, in sede di giurisdizione esclusiva estesa al merito. Pertanto, per effetto della ritenuta incostituzionalità di una norma recante un’abrogazione espressa, sono divenute nuovamente applicabili le disposizioni illegittimamente abrogate.
Con successiva sentenza del 13.6.2014, n. 174, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 135, co. 1, lett. q quater) del d.lgs. 2.7.2010, n. 104, nella parte in cui prevede la devoluzione alla competenza inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma, delle controversie aventi ad oggetto i provvedimenti emessi dall’autorità di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro, poiché in contrasto con il principio dell’articolazione territoriale della giustizia amministrativa sancito dall’art. 125 Cost.6
La focalizzazione
Nella sentenza n. 94/2014, la Corte ha condotto lo scrutinio di legittimità costituzionale delle norme impugnate alla luce dell’art. 76 Cost. in relazione alla delega di cui all’art. 44 della l. 18.6.2009, n. 69, conferita «per il riassetto del processo dinanzi ai Tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato, al fine di adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, di coordinarle con le norme vigenti alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, di coordinarle con le norme del codice di procedura civile in quanto espressione di principi generali e di assicurare la concentrazione delle tutele».
Le motivazioni della declaratoria si rifanno direttamente a quelle della sentenza n. 162/2012 (v. nota n. 1), nelle quali la Consulta aveva osservato che la delega per il riordino della disciplina del processo amministrativo aveva concesso al legislatore delegato «un limitato margine di discrezionalità per l’introduzione di soluzioni innovative, le quali devono comunque attenersi strettamente ai principi e ai criteri direttivi enunciati dal legislatore delegante (ex multis, sentenze n. 73 e n. 5/2014, n. 80/2012, n. 293 e n. 230/2010). Pertanto, come già affermato in relazione al caso delle sanzioni applicate dalla CONSOB7, anche con riferimento alle sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia, il legislatore delegato, nel momento in cui interveniva in modo innovativo sul riparto di giurisdizione, doveva tenere in debita considerazione i principi e criteri enunciati dalla delega, i quali richiedevano di «adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori». Orbene – osserva la Consulta – la giurisprudenza consolidata delle sezioni unite civili della Corte di Cassazione attribuiva all’autorità giudiziaria ordinaria sia le controversie in tema di sanzioni previste dall’art. 195 del d.lgs. 2.2.1998, n. 58 (Cass., S.U., n. 2980/2005) sia le controversie in tema di sanzioni previste dall’art. 145 del d.lgs. 1.9.1993, n. 385 (Cass., S.U., nn. 13709/2004, 16577/2010, 9600/2006 e 9602/2006), cosicché sono stati ecceduti i limiti della delega legislativa, con conseguente violazione dell’art. 76 Cost.
La Corte ha, pertanto, dichiarato, in primo luogo, l’illegittimità costituzionale della disciplina contenuta nell’art. 4, co. 1, nn. 17 e 19 dell’all. 4 al d.lgs. n. 104/2010, precisando, quanto al n. 19, che lo stesso era già stato dichiarato illegittimo dalla sentenza n. 162/2012, nella parte in cui si riferiva alle sanzioni CONSOB, e che, poi, era stato integralmente soppresso con il secondo correttivo di cui al d.lgs. 14.9.2012, n. 160 (ulteriori disposizioni correttive ed integrative al d.lgs. 2.7.2010, n. 104), ma con effetti non retroattivi. La Corte ha, perciò, provveduto a sancire l’incostituzionalità della norma in parola nella parte in cui (per il passato) aveva disposto l’abrogazione degli artt. 187 septies, co. da 4 a 8, e 195, co. da 4 a 8, del d.lgs. n. 58/1998, laddove attribuivano alla Corte d’appello di Roma la competenza funzionale in materia di sanzioni inflitte alla Banca d’Italia.
In secondo luogo, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, co. 1, n. 17), dell’all. 4 al d.lgs. n. 104/2010 – nel testo anteriore all’aggiunta di cui all’art.1, co. 3, lett. b), n. 6), del d.lgs. n. 104/2010, non rilevante nel giudizio a quo nella parte in cui abroga l’art. 145, co. da 4 a 8, del d.lgs. n. 385/1993, laddove questi attribuivano alla Corte d’appello di Roma la competenza funzionale in materia di sanzioni inflitte dalla Banca d’Italia.
L’effetto della descritta declaratoria di illegittimità è stato, in definitiva, la piena riviviscenza delle disposizioni illegittimamente abrogate dall’art. 4, co. 1, nn. 17) e 19) dell’all. 4 al d.lgs. n. 104/2010. Nella pronuncia n. 174/2014, l’attenzione della Corte costituzionale si è, invece, incentrata sul principio dell’articolazione territoriale della giustizia amministrativa di cui all’art. 125 Cost., precisandosi che le deroghe alla ripartizione ordinaria della competenza
territoriale devono essere valutate secondo un “criterio rigoroso”8, poiché, laddove la previsione di ipotesi di competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma, non incontrasse alcun limite, il principio del decentramento della giustizia amministrativa e dell’individuazione del giudice di primo grado sulla base del criterio territoriale, a livello regionale, sarebbe esposto al rischio di essere svuotato di concreto significato.
Richiamando un proprio precedente9, la Corte ha ribadito che l’applicazione del richiamato “criterio rigoroso” comporta la necessità di «accertare che ogni deroga al suddetto principio sia disposta in vista di uno scopo legittimo, giustificato da idoneo interesse pubblico (che non si esaurisca nella sola esigenza di assicurare l’uniformità della giurisprudenza sin dal primo grado, astrattamente configurabile rispetto a ogni categoria di controversie)»10.
Ciò posto, la Corte, sulla base della duplice considerazione, da un lato, del carattere squisitamente locale degli interessi coinvolti nei provvedimenti di autorizzazione in materia di giochi pubblici con vincita di danaro, rilasciati dall’autorità di polizia periferica (questore) ai sensi dell’art. 88 del r.d. 18.6.1931, n. 773 (T.U. delle leggi di Pubblica Sicurezza), e, dall’altro, dal carattere di ordinarietà delle situazioni da fronteggiare da parte dell’Amministrazione, ha ritenuto ingiustificata la disciplina derogatoria introdotta dalla disposizione di cui all’art. 135, co. 1, lett. q quater).
I profili problematici
La scelta del legislatore delegato di ricondurre entrambi i criteri di competenza vigenti nel processo amministrativo (territorio e materia)11, sotto il regime unico della inderogabilità, ha determinato delle distonie in relazione sia ad alcuni parametri costituzionali (primo fra tutti, il principio dell’articolazione territoriale, su base regionale, della giustizia amministrativa in primo grado, secondo quanto sancito dall’art. 125, co. 2, Cost.) sia sul piano della tecnica processuale, con particolare riguardo alle questioni di competenza che possono sorgere quando vi sia connessione tra cause, ciascuna delle quali attratta dalla competenza (pur sempre inderogabile) di un diverso tribunale amministrativo.
La competenza per territorio, disciplinata dall’art. 13 c.p.a. e la competenza funzionale di cui all’art. 14 c.p.a. sono accomunate, infatti, dal regime della inderogabilità e della rilevabilità d’ufficio12.
Mentre il primo aspetto della problematica è stato affrontato dalla Corte costituzionale nelle sentenze richiamate e ha dato luogo anche ad interventi legislativi “correttivi”13, l’altro aspetto – trascurato nella stesura originaria del Codice – ha condotto dapprima alla novella dell’art. 13,mediante l’aggiunta del co. 4 bis14, e successivamente, a seguito di un contrasto interpretativo determinatosi nella giurisprudenza amministrativa15 con riguardo, in particolare, all’impugnativa della cd. interdittiva antimafia, alle recenti pronunce dell’A.P. del Consiglio di Stato di cui alle ordinanze del 31.7.2014, nn. da 17 a 26, le quali hanno statuito, richiamando la disciplina del codice di procedura civile (in particolare, l’art. 31 in tema di domande accessorie) che, qualora vi sia l’impugnativa dell’interdittiva antimafia (provvedimento prefettizio che radica, perciò, la competenza da un punto di vista territoriale), unitamente agli atti conseguenti (in particolare, gli atti applicativi adottati dalla stazione appaltante), la causa principale – avente ad oggetto l’impugnativa prefettizia – attrae a sé quella accessoria – avente, ad oggetto, appunto gli atti applicativi di una o più stazioni appaltanti – «senza che a ciò siano di ostacolo le norme sulla competenza funzionale»16.
Ne risultano il capovolgimento della prospettiva originaria del codice circa la connotazione della competenza funzionale17, e il superamento, alle condizioni indicate dall’A.P., del carattere di inderogabilità della stessa. Nella vicenda esaminata dalla Plenaria, determinante è stata ritenuta l’innovazione intervenuta nella disciplina dell’informativa prefettizia a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 159/2011, con riguardo agli effetti soggettivi, alla durata e alla pubblicità della stessa. Quest’ultima è divenuta un atto ad effetti ultraregionali, della cui impugnativa sarà competente a conoscere il TAR del luogo ove ha sede la prefettura che ha adottato l’atto, con la conseguente attrazione, presso quel TAR, di tutte le impugnazioni degli atti applicativi adottati dalle stazioni appaltanti.
Una diversa opzione interpretativa (prevalenza della competenza funzionale sulla competenza territoriale) nel caso di specie – ha osservato l’A.P. – avrebbe determinato il radicamento della competenza di diversi TAR: «nel caso in cui il ricorrente impugni la sola informativa sarebbe territorialmente competente il TAR del luogo ove ha sede la Prefettura che ha adottato l’atto; se il ricorrente impugnasse contestualmente (o con motivi aggiunti), anche gli atti successivi adottati dalla stazione appaltante diventerebbe funzionalmente competente il TAR del luogo ove ha sede tale stazione appaltante.
In questo modo, pertanto, potrebbe essere il comportamento del ricorrente a determinare il giudice competente, creando un’occasione di forum shopping che il nuovo c.p.a. ha inteso evitare».
1 Cfr. C. cost., 27.6.2012, n. 162, in www.giustizia-amministrativa.it.
2 È il fenomeno del cd. forum shopping, che anteriormente all’entrata in vigore del Codice del 2010, poteva verificarsi a causa della rilevabilità dell’incompetenza territoriale solo su eccezione di parte.
3 Cfr. il rilievo formulato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 174/2014, esaminata al § 2.
4 Chiovenda individuava la “competenza funzionale” come l’ipotesi nella quale «una causa è affidata al giudice di un determinato territorio pel fatto che la sua funzione sarà ivi più facile o più efficace. La competenza funzionale si avvicina così da un lato alla competenza permateria, dall’altro lato alla competenza territoriale. Ma anche in questo caso la competenza funzionale è sempre assoluta e inderogabile e ciò costituisce la sua caratteristica e l’importanza pratica di questa categoria » (Chiovenda, G., Principii di diritto processuale civile, Napoli, 1980, 525).
5 È il lungo elenco di materie (dalla lett. a) alla lett. q quater), quest’ultima, appunto, dichiarata incostituzionale con la sentenza della C. cost. n. 174/2014), di cui all’art. 135 c.p.a.
6 Cfr. C. cost., 23.6.2014, n. 182: «l’attribuzione alla competenza esclusiva del TAR per il Lazio della cognizione delle controversie relative ai provvedimenti di scioglimento degli organi elettivi dei Comuni e delle Province stabilita dal codice del processo amministrativo non è viziata da eccesso di delega, essa realizza una soluzione non irragionevole che non lede il principio di precostituzione del giudice e neppure viola il diritto di difesa, nella parte in cui inibisce al giudice adito di pronunciarsi su istanze cautelari, nelle more della pronuncia da parte del giudice competente».
7 Clarich, M.–Pisaneschi, A., Le sanzioni amministrative della Consob nel “balletto” delle giurisdizioni, in Giur. comm., 2012, 6, 1166.
8 C. cost., 26.6.2007, n. 237, in www.cortecostituzionale.it.
9 C. cost., 6.6.2014, n. 159, in www.cortecostituzionale.it.
10 In un’altra parte della motivazione viene rimarcato, altresì, che, nella materia delle autorizzazioni di polizia, «la probabilità che si formino pronunce contrastanti tra i vari uffici giudiziari dislocati sul territorio non è superiore a quanto accade nella generalità delle controversie attribuite ai giudici amministrativi, rispetto ai quali l’uniformità della giurisprudenza viene garantita, in sede di gravame, dal Consiglio di Stato, ed in particolare modo dalla sua Adunanza Plenaria».
11 Non trova applicazione, a differenza che nel processo civile, il criterio di distribuzione delle controversie tra diversi uffici giudiziari di primo grado fondato sul valore della lite.
12 L’inderogabilità della competenza viene affermata ben otto volte negli artt. 13 e 14 c.p.a., a riprova dell’attenzione con la quale il legislatore del codice ha trattato l’istituto.
13 Cfr. art. 1, co. 1, lett. nn) n. 2, d.lgs. 15.11.2011, n. 195 che ha modificato la lett. 4 del co. 1 dell’art. 135 c.p.a.
14 Cfr. Veltri, G., Il giudizio amministrativo dopo il secondo correttivo: lo spostamento della competenza territoriale per ragioni di connessione, in www.lexitalia.it.
15 Cfr. l’ordinanza di rimessione alla Plenaria: Cons. St., sez. II, 23.6.2014, n. 3155, in www.giustiziaamministrativa.it.
16 Per il combinato disposto degli art. 14, co. 3, e 119 c.p.a., gli atti relativi alle procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture sono sottoposte alla disciplina della competenza funzionale inderogabile (cfr. Cons. St., A.P., 24.9.2012, n. 33; Cons. St., A.P., 4.2.2013, n. 4, in www.giustizia-amministrativa.it)
17 La Plenaria in precedenza aveva affermato la prevalenza della competenza funzionale su quella territoriale (cfr. Cons. St., A.P., 16.10.2013, n. 23: il principio della prevalenza si fonda sulla «stessa natura della competenza funzionale che, per avere carattere di specialità e per essere espressione di esigenze affatto peculiari, necessariamente prevale o comunque non può essere assorbita da quella delineata in via generale dall’art. 13 c.p.a.; cfr. anche Cons. St., A.P., 4.2.2013, n. 4; Cons. St., A.P., 20.11.2013, n. 29, tutte in www.giustizia-amministrativa.it).