La legge delega sul codice della strada

La legge delega sul codice della strada

Il 9.10.2014 la Camera dei Deputati ha approvato il testo base della legge delega al governo per la riforma del codice della strada da attuare attraverso un’azione di delegificazione e semplificazione secondo un principio di garanzia della sicurezza di tutti gli utenti della strada e in particolare di quelli più vulnerabili.

La ricognizione. Prospettive di riforma

I molteplici interventi legislativi di aggiornamento e integrazione dell’attuale codice della strada susseguitisi nel tempo e l’esigenza di uniformare le sue previsioni al diritto dell’Unione europea hanno condotto nelle scorse legislature ad intraprendere iniziative a livello parlamentare e governativo destinate a riformarlo allo scopo di garantire una sua maggiore sistematicità e agevolarne l’interpretazione e quindi l’applicazione.

Il 28.5.2014 il Comitato ristretto costituito in seno alla IX Commissione parlamentare (trasporti, poste e telecomunicazioni) ha approvato come testo base il testo unificato derivante dall’abbinamento della proposta di legge A. C. 731 sulla delega al governo per la riforma del codice della strada, di cui al d.lgs. 30.4.1992, n. 285¹, e del d.d.l. A. C. 1588 riguardante la stessa materia², disposto ai sensi dell’art. 77, co. 1, del regolamento della Camera dei Deputati.

Detto testo unificato, approvato il 9.10.2014 dalla Camera dei Deputati, riprende quello adottato nella sedicesima legislatura dalla stessa IX Commissione in sede referente³, ma non esaminato dalle assemblee parlamentari a seguito del loro scioglimento disposto dal Presidente della Repubblica con d.P.R. 22.12.2012, n. 225.

Lo stesso testo ora contenuto nel d.d.l. delega n. 1638/2014 «Delega al Governo per la riforma del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285» è stato trasmesso al Senato della Repubblica il 13.10.2014 e assegnato in sede referente alla VIII Commissione permanente (lavori pubblici, comunicazioni) per l’esame.

La focalizzazione. Il testo della legge delega

Il testo della legge delega per la riforma del codice della strada approvato nell’attuale diciassettesima legislatura dalla Camera dei Deputati attribuisce al Governo il potere di adottare entro dodici mesi dall’entrata in vigore della stessa legge delega uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive destinate ad attuare un generale riordino del codice della strada vigente.

La riforma del codice della strada è destinata, ai sensi dell’art. 1 del testo in esame, al perseguimento degli obiettivi della tutela della sicurezza stradale, dell’efficienza organizzativa, della semplificazione delle procedure, della razionalizzazione, della proporzionalità e dell’efficacia del regime sanzionatorio.

In particolare, la sicurezza stradale nel nuovo testo della legge delega costituisce un obiettivo primario e il principio informatore delle sue previsioni e di quelle dei decreti legislativi.

Il testo in esame, oltre a stabilire il limite temporale di dodici mesi per l’attuazione della riforma del codice della strada, introduce un limite aggiuntivo rappresentato dall’obbligo per il Governo di acquisire i pareri delle Commissioni parlamentari competenti sui testi dei decreti legislativi prima della loro adozione. Il Governo entro sette mesi dall’entrata in vigore della legge delega deve trasmettere gli schemi di detti decreti legislativi alle assemblee parlamentari al fine di ottenere il parere dalle rispettive Commissioni interessate per materia, che devono esprimerlo entro sessanta giorni dall’assegnazione, rilevando eventuali difformità rispetto ai principi e criteri direttivi individuati dall’art. 2 del testo. Entro i successivi trenta giorni il Governo trasmette nuovamente gli schemi dei decreti con sue eventuali osservazioni o modifiche alle stesse Commissioni per il loro parere definitivo, che devono formulare entro trenta giorni dall’assegnazione.

2.1 Principi e criteri direttivi

Allo scopo di raggiungere gli obiettivi della riforma del codice della strada, l’art. 2 del testo della legge delega stabilisce che le norme contenute nei decreti legislativi devono uniformarsi «ad un principio di garanzia della sicurezza di tutti gli utenti della strada, in particolare di quelli maggiormente vulnerabili», in conformità a determinati criteri direttivi parlamentari.

Il riordino del codice della strada, secondo il primo criterio direttivo, deve condurre anzitutto ad un’armonizzazione delle sue disposizioni con quelle contenute nelle altre normative locali, nazionali ed europee e in accordi internazionali.

In secondo luogo, la riforma deve essere finalizzata al riordino e al potenziamento delle misure dirette a sviluppare la mobilità sostenibile e migliorare la sicurezza stradale nelle aree urbane attraverso azioni a tutela dell’utenza cosiddetta vulnerabile e la riduzione dei limiti di velocità. La nozione di «utenza vulnerabile» è destinata a sostituire quella di «utenza debole della strada», prevista dall’art. 3, co. 1, n. 53-bis c. strada e comprendente i pedoni, i disabili in carrozzella e coloro da tutelare dai rischi derivanti dalla circolazione stradale. Inoltre, il Governo nell’esercizio della funzione legislativa deve adottare una disciplina sulla pianificazione della viabilità e sulla regolazione della circolazione che agevoli la mobilità ciclistica e pedonale. Peraltro, i decreti legislativi devono contenere norme che incrementano la sicurezza delle biciclette, ciclomotori e motoveicoli.

D’altra parte, il testo in questione dispone che sia introdotta una specifica normativa che recepisca a livello legislativo le più rilevanti innovazioni in tema di sicurezza dell’utenza vulnerabile nelle aree urbane introdotte negli ordinamenti giuridici di altri Stati europei. Tra le misure per favorire lo sviluppo della mobilità sostenibile e migliorare la sicurezza stradale in ambito urbano vi è anche l’introduzione, nell’ambito della classificazione dei veicoli, della definizione di bicicletta e di veicoli a pedali destinati al trasporto pubblico e privato di persone e cose e, inoltre, l’individuazione di parametri e modalità per l’identificazione delle biciclette mediante l’apposizione non obbligatoria di un numero di telaio e la sua annotazione nel sistema informatico presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Misure analoghe sono previste per le motoslitte e in particolare per quanto concerne la classificazione, l’individuazione delle caratteristiche costruttive e funzionali nonché la disciplina degli aspetti della loro circolazione su strada mediante la dotazione di un contrassegno identificativo, della documentazione di circolazione e di guida e, inoltre, dell’assicurazione.

In base ad un altro criterio direttivo la riforma del codice della strada deve condurre ad aggiornare la normativa sulla progettazione dello spazio stradale e della segnaletica. A tale fine è demandato al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti il compito di elaborare linee guida per la progettazione e la realizzazione delle infrastrutture stradali e degli arredi urbani e di prevedere limiti all’installazione di ostacoli artificiali fissi o mobili, così da minimizzare situazioni di rischio per i motocicli.

Secondo un altro criterio ancora la riforma del codice della strada deve essere diretta a rivedere l’attuale regime sanzionatorio in conformità ai principi di ragionevolezza, proporzionalità, effettività e non discriminazione. Tale revisione deve condurre anche a graduare le sanzioni in funzione della gravità, reiterazione e reale pericolosità delle condotte e introdurre meccanismi premiali. Inoltre, il testo prevede una semplificazione e riduzione del numero delle classi sanzionatorie e un inasprimento delle sanzioni per tutte le condotte pericolose e lesive dell’incolumità e della sicurezza degli utenti stradali secondo il loro grado di vulnerabilità. In particolare, per il reato di omicidio colposo con violazione delle norme in materia di circolazione stradale è stabilita l’applicazione della pena amministrativa accessoria della revoca della patente e del divieto di guida sul territorio nazionale a tempo indeterminato. Peraltro, il riordino del sistema sanzionatorio deve contemplare l’adozione di misure idonee a rendere efficaci le sanzioni in caso di violazione dell’obbligo di assicurare i veicoli per responsabilità civile.

Riguardo al sistema della cosiddetta patente a punti, la decurtazione dei punti della patente di guida è qualificata come sanzione amministrativa accessoria e atto amministrativo definitivo. Tale qualificazione è ritenuta⁴ conforme all’orientamento dei giudici di legittimità di considerare la decurtazione dei punti come una sanzione amministrativa conseguente alla violazione di norme in materia di circolazione stradale, attribuendo al giudice ordinario la decisione delle relative controversie⁵. Secondo gli stessi giudici, il destinatario del preannuncio di detta decurtazione ha interesse e può proporre opposizione dinanzi al giudice di pace senza necessità di attendere la comunicazione della variazione del punteggio⁶. La «definitività» del provvedimento che dispone la decurtazione dei punti della patente di guida è esplicita, essendo espressamente dichiarata dal legislatore. Inoltre, gli istituti della decurtazione dei punti, ritiro, sospensione e revoca della patente di guida devono essere applicati anche ai conducenti minorenni. D’altra parte, al Ministero della salute è affidata la redazione di linee guida per l’accertamento dei requisiti psicofisici per l’ottenimento e il rinnovo della patente. Riguardo a questo ultimo istituto, è previsto che per ragioni di sicurezza il rinnovo della patente per i conducenti d’età superiore a ottant’anni deve essere annuale.

Il Governo è chiamato altresì a disciplinare la sosta e il transito dei veicoli adibiti al servizio per gli invalidi, la circolazione dei veicoli adibiti al soccorso stradale e, in generale, la circolazione dei veicoli sulla rete stradale e autostradale nel periodo invernale in caso di condizioni meteorologiche di particolare intensità. Infine, al Governo spetta introdurre una normativa sulla circolazione stradale e autostradale dei veicoli durante la stagione invernale in occasione di eventi atmosferici di particolare intensità allo scopo di garantire l’incolumità degli utenti e idonei livelli di circolazione dei veicoli.

2.2 Delegificazione e semplificazione

L’adozione dei decreti legislativi per la riforma del codice della strada da parte del Governo deve avvenire nel rispetto dei principi di delegificazione e di semplificazione. In proposito, il testo della delega per la riforma del codice della strada, attribuisce al Governo, ex art. 17, co. 2, l. 23.8.1988, n. 400, il potere di adottare, entro il termine di dodici mesi e in osservanza ai medesimi principi e criteri direttivi stabiliti per l’emanazione dei menzionati decreti legislativi,

i cosiddetti regolamenti autorizzati per la disciplina, prevista dall’attuale codice della strada e da altre normative vigenti, di determinate materie.

Tali regolamenti sono contenuti in decreti del Presidente della Repubblica emanati previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato e in seguito al parere delle Commissioni parlamentari competenti in materia.

Tale meccanismo mette in atto un processo di delegificazione, sebbene spetti comunque alla legge dettare le norme generali che disciplinano dette materie e disporre l’abrogazione delle norme vigenti con effetto dall’entrata in vigore dei regolamenti.

Il ricorso alla legislazione secondaria è limitato alla disciplina degli aspetti tecnici in ragione della loro specificità e della necessità di un loro periodico aggiornamento. In particolare, il potere regolamentare del Governo deve essere esercitato per individuare le caratteristiche dei veicoli, dei trasporti eccezionali e della segnaletica stradale per particolari esigenze.

Il testo in questione prevede in tema di semplificazione l’adozione di regolamenti per rendere più accessibili agli utenti una serie di procedure, tra cui quelle che disciplinano le modifiche delle caratteristiche costruttive dei veicoli in circolazione. D’altra parte, il Governo mediante detti regolamenti è chiamato a regolare la classificazione, la destinazione, le caratteristiche costruttive, di equipaggiamento e identificazione dei veicoli allo scopo di consentirne l’adeguamento alle nuove tecnologie. Inoltre, attraverso i regolamenti deve essere disciplinato il procedimento di ammissione, immatricolazione e cessazione della circolazione di veicoli a motore, anche atipici. Il ricorso ai regolamenti in parola è diretto anche alla predisposizione di istruzioni tecniche per gli itinerari ciclabili e per l’uso di strumenti di moderazione della velocità.

I regolamenti autorizzati devono indicare le norme attinenti alle materie disciplinate dagli stessi regolamenti, di cui è quindi prevista l’abrogazione dalla loro entrata in vigore. Inoltre, al Governo è riconosciuto ex art. 17, co. 1, della citata l. n. 400/1988 il potere di emanare disposizioni integrative o correttive per adeguare il regolamento di esecuzione e attuazione del codice della strada, di cui al d.P.R. 16.12.1992, n. 495, alle modifiche introdotte a seguito della riforma.

Allo scopo di stabilire le istruzioni tecniche attuative per i procedimenti amministrativi regolati dai regolamenti sulla semplificazione delle procedure e sulla dematerializzazione della relativa documentazione, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti spetta emanare decreti dirigenziali, previa consultazione della Conferenza unificata ex art. 8, d.lgs. n. 281/1997 in caso di procedimenti di competenza di regioni ed enti locali.

Infine, il Governo è legittimato, ai sensi dell’art. 3 del testo in esame, a emanare uno o più decreti legislativi entro dodici mesi successivi all’entrata in vigore di ciascun decreto legislativo adottato ai sensi dell’art. 1, qualora sia necessario integrare ovvero modificare i medesimi decreti legislativi secondo i principi e criteri direttivi indicati nell’art. 2.

I profili problematici. La mobilità sostenibile

Nel testo della legge delega assume particolare rilevanza tra i criteri direttivi per l’attuazione della riforma del codice della strada il riassetto e il miglioramento delle misure per lo sviluppo della mobilità sostenibile nelle aree urbane attraverso l’incentivazione della mobilità ciclicistica e pedonale, l’incremento del trasporto pubblico e il potenziamento della sua interconnessione con altre modalità di trasporto.

In Italia negli ultimi anni a livello statale, regionale e locale sono stati emanati provvedimenti diretti a favorire la mobilità sostenibile ossia un sistema idoneo a conciliare il diritto alla mobilità con l’esigenza di mitigare i suoi effetti negativi sull’ambiente e sulla qualità della vita, come l’inquinamento atmosferico e acustico, la congestione del traffico urbano e l’incidentalità. I risultati raggiunti sino a oggi non sono stati considerati soddisfacenti anche per la mancanza di un piano nazionale di intervento per la mobilità urbana⁷, che costituisce un’azione prevista dal Piano nazionale della logistica 2011/2020 per migliorare l’accessibilità delle città per i passeggeri e le merci.

La realizzazione di un moderno sistema di trasporti sostenibile sotto il profilo economico, sociale e ambientale costituisce, assieme alla sicurezza stradale, una priorità della politica europea dei trasporti⁸.

Nel Libro bianco sui trasporti pubblicato il 28.3.2011 e denominato «Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti - Per una politica competitiva e sostenibile»⁹, la strategia indicata dalla Commissione europea prevede il raggiungimento di due obiettivi che tra loro sembrano inconciliabili: l’incremento della mobilità e allo stesso tempo la diminuzione delle emissioni. La connessione intermodale e le infrastrutture assumono, secondo la Commissione, un ruolo decisivo per l’attuazione di tale strategia. D’altro canto, al fine di rendere sostenibile la mobilità, in particolare urbana, è determinante anche l’innovazione tecnologica. In ragione dell’incertezza propria del progresso tecnologico e delle difficoltà di realizzare nell’attuale situazione economica investimenti per ricorrere a fonti di energia alternative, la stessa Commissione europea ha considerato indispensabile come possibile soluzione alternativa rendere parti integranti della progettazione infrastrutturale e della mobilità urbana le misure dirette a favorire gli spostamenti a piedi e in bicicletta e, inoltre, il potenziamento del trasporto pubblico¹⁰.

Il testo della legge delega al Governo per la riforma del codice della strada, prevedendo un miglioramento degli strumenti per lo sviluppo della mobilità sostenibile nelle città, sembra perciò destinato, una volta approvato dalle assemblee parlamentari, a contribuire alla realizzazione di un sistema nazionale dei trasporti coerente con l’obiettivo europeo della sostenibilità ambientale del trasporto urbano.

¹ Proposta di legge n. 731 d’iniziativa del deputato Velo ed altri,Delega alGoverno per la riforma del codice della strada, di cui al d.lgs. 30.4.1992, n. 285, presentata l’11.4.2013.

² D.d.l. n. 1588, Delega al Governo per la riforma del codice della strada, presentato dalMinistro delle infrastrutture e dei trasporti (Lupi) il 17.9.2013.

³ In proposito, v. Marchiafava, G., Semplificazione del Codice e nuove fattispecie sanzionate, in Libro dell’anno del diritto 2013, Roma, 2013, 486.

⁴ Servizio studi della Camera dei deputati, Dossier n. 35/1 e n. 83 - Schede di lettura 27.5.2014 e 5.8.2014.

⁵ Cass., 29.7.2008, n. 20544, in Arch. circ. 2009, 28.

⁶ Cass., sez. un., 13.3.2012, n. 3936, in Foro it. 2012, I, 1770, 1782, con nota di Cerbo, P.

⁷ Cfr.Marfoli, L., Trasporti, ambiente e mobilità sostenibile in Italia, in Riv. giur. amb., 2013, 315, 320.

⁸ Cfr. Libro bianco sui trasporti «La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte» COM(2001) 370.

⁹ COM(2011) 144.

¹⁰ Campanelli, O., Il rapporto tra i trasporti e l’ambiente: il libro bianco della Commissione europea, in Riv. dir. nav. 2012, 131, 140.