La posizione della AGCM sui servizi tecnico-nautici
La posizione della AGCM sui servizi tecnico-nautici
Nella prassi applicativa, in un sistema ispirato ai principi della libera concorrenza di matrice comunitaria, i servizi tecnico-nautici – in ragione delle esigenze di sicurezza che sono chiamati a tutelare – sono prestati in regime di monopolio, con il conforto della dottrina e della giurisprudenza prevalenti. L’AGCM, a più riprese, ha censurato la mancata applicazione dei principi concorrenziali ai servizi ancillari alla navigazione, evidenziando la necessità di una valutazione caso per caso, svolta tenendo in considerazione, in concreto, i diversi interessi coinvolti.
La ricognizione
Nel nostro ordinamento, i servizi tecnico-nautici o ancillari alla navigazione – il pilotaggio, il rimorchio, l’ormeggio e il battellaggio – sono «servizi di interesse generale atti a garantire, nei porti ove essi sono instituiti, la sicurezza della navigazione e dell’approdo» (art. 14, co. 1-bis, l. 28.1.1994, n. 84)1.
L’attitudine a tutelare interessi spiccatamente pubblicistici, ulteriori rispetto al mero interesse economico e riguardanti l’intera collettività portuale, ha indotto la dottrina a riconoscere ai servizi tecnico-nautici la natura di servizio pubblico, o quantomeno di interesse pubblico, e consente l’applicazione agli stessi delle restrizioni alla concorrenza previste dall’art. 106, par. 2, TFUE per le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale.
Le caratteristiche evidenziate ne giustificano un’organizzazione ed una disciplina tariffaria diverse rispetto a quelle relative ai servizi alle merci: mentre infatti questi ultimi sono erogati in regime di concorrenza da imprese all’uopo autorizzate, le quali provvedono a stabilire i corrispettivi per i servizi resi ed a comunicarli all’autorità, i servizi tecnico-nautici sono nella prassi generalmente prestati in regime di monopolio, possono essere resi obbligatori, e le relative tariffe sono predisposte in base a criteri e meccanismi fissati dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti all’esito di una istruttoria in cui sono sentite le parti interessate.
In tale quadro si collocano gli interventi dell’AGCM, la quale, invero, già negli anni successivi all’entrata in vigore della legge di riforma portuale aveva manifestato perplessità circa l’adozione a priori del modello monopolistico in relazione allo svolgimento dei servizi tecnico-nautici, evidenziando la necessità di rispettare i principi di libertà e di concorrenza2.
La focalizzazione
Nella segnalazione del 2.10.2012 l’AGCM, proponendo la modifica dell’art. 14, l. n. 84/1994, ha ribadito la necessità di porre in essere una concorrenza nel mercato, limitando gli ambiti di riserva legale di tali servizi solo ai casi in cui sia assolutamente necessaria o, in difetto, di attuare una concorrenza per il mercato, in cui l’individuazione del prestatore del servizio avviene mediante una procedura pubblica; in caso di impossibilità di applicare le soluzioni prospettate, l'Autorità ha evidenziato comunque l’esigenza di determinare in dettaglio le relative tariffe secondo il sistema del price cap anziché del rate of return3.
Le argomentazioni ora indicate sono state quindi ribadite nei pareri in tema di organizzazione, di autoproduzione e di regolamentazione tariffaria dei servizi in esame.
In particolare, con parere reso in data 8.11.2012, l’AGCM ha censurato il provvedimento della Capitaneria di porto di Milazzo che aveva negato il rilascio della concessione per il servizio di rimorchio ed assistenza navale sul presupposto della vigenza di altra concessione per il medesimo servizio: l’Autorità ha al riguardo precisato che l’attuale normativa non esclude la possibilità di adottare modalità concorrenziali anche in relazione all’organizzazione dei servizi tecnico-nautici, e che la scelta del modello di gestione deve essere valutata caso per caso, in quanto la tutela della sicurezza della navigazione non appare necessariamente in conflitto con la concorrenza tra più imprese4.
Con parere datato 12.12.2012, l’AGCM – nel censurare il provvedimento con cui l’Autorità portuale di Messina aveva rigettato una richiesta relativa alla possibilità di autoprodurre il servizio di pilotaggio – ha osservato che anche i servizi tecnico-nautici possono essere esercitati in autoproduzione, ribadendo la necessità di bilanciamento «tra l’esigenza di assicurare standard di sicurezza adeguati nella regolamentazione delle attività tecnico-nautiche in ambito portuale e la necessità di preservare il maggior grado di concorrenza possibile»5.
L’AGCM è intervenuta, infine, anche in ambito tariffario, precisando con parere del 1.3.2013 che il meccanismo di revisione delle tariffe del servizio di pilotaggio di cui al decreto della Direzione marittima di Venezia – predisposto sulla base dei criteri stabiliti dal Ministero – contiene una serie di variabili che sono nella disponibilità delle singole corporazioni, pertanto non risponde ad alcun principio concorrenziale di incentivazione dell’efficienza nell’erogazione dei relativi servizi, e determina altresì a carico degli utenti un costo sproporzionato rispetto al livello di sicurezza da assicurare nello scalo6.
I profili problematici
Alle posizioni della AGCM si contrappongono quelle dell’amministrazione nonché della dottrina e della giurisprudenza maggioritarie, le quali, enfatizzando le esigenze di sicurezza che caratterizzano tali servizi, la necessità di garantire il servizio universale, la presenza di economie di scala, da un lato sembrano favorevoli all’applicazione del modello monopolistico ai servizi tecnico-nautici; dall’altro, ne escludono la possibilità di svolgimento in self-handling, sia richiamando l’art. 9 della l. 10.10.1990, n. 287, sia evidenziando la presenza, nelle relative tariffe, di una quota necessaria al mantenimento del servizio universale, che non verrebbe corrisposta in caso di autoproduzione.
In sostanza, pur essendo astrattamente possibile l’applicazione dei principi della concorrenza anche ai servizi ancillari alla navigazione, nella realtà operativa tale soluzione potrebbe tuttavia non rappresentare il modello più efficiente da utilizzare.
L’opportunità di subordinare l’individuazione del modello organizzativo ad una valutazione in concreto delle caratteristiche dei singoli scali, prospettata dall’AGCM, potrebbe peraltro favorire la scelta di modalità diverse nell’espletamento dei singoli servizi, tenuto conto che alcuni di essi – l’ormeggio e il battellaggio – presentano un legame meno intenso con le esigenze di security.
De jure condendo, ipotesi di modifica delle disciplina relativa alle attività portuali sono all’attenzione sia del legislatore nazionale7 che di quello comunitario: in particolare, la proposta di regolamento della Commissione europea sull'accesso ai servizi portuali, presentata il 23.5.2013 (COM 2013 2966 def.), sembra mostrare un orientamento più cauto in materia di servizi tecnico-nautici rispetto a quello manifestato dall’AGCM, e più propenso in qualche modo a legittimare l’attuale modello organizzativo presente nel nostro ordinamento.
Note
1 Sul tema, si vedano Lefebvre d’Ovidio, A.-Pescatore, G.-Tullio, L. Manuale di diritto della navigazione, XIII ed., Milano, 2013, 157 ss. e Casanova, M.-Brignardello, M.,Diritto dei trasporti, I, Infrastrutture e accesso al mercato, II ed., Milano, 2011, 129 ss.
2 Si fa riferimento a AGCM, Indagine conoscitiva nel settore dei servizi portuali, 1997, 87 ss. ed al relativo provvedimento 16.10.1997, n. 5416, in Boll., 1997, n. 47, 52 ss.
3 Segnalazione AS988, in Boll., 2012, n. 38, 18 ss., 68.
4 Parere AS990, in Boll., 2012, n. 43, 71 ss.
5 Parere AS998, in Boll., 2012, n. 48, 54 ss.
6 Parere AS1027, in Boll., 2013, n. 10, 17 ss. Sul tema anche il parere AS905, in Boll., 2012, n. 1, 30 ss.
7 Si tratta dei d.d.l. S. n. 120 (D’Alì) e S. 370 (M. Filippi e altri), presentati al Senato rispettivamente il 15.3 ed il 3.4.2013, nonché del d.d.l. C. 1011 (Garofalo e altri), presentato alla Camera in data 20.5.2013.