La riforma del codice della strada. Semplificazione del Codice e nuove fattispecie sanzionate

La riforma del codice della strada. Semplificazione del Codice e nuove fattispecie sanzionate

La riforma del codice della strada
Semplificazione del Codice e nuove fattispecie sanzionate

Le novità legislative più rilevanti in tema di circolazione stradale sono l’approvazione, per l’esame da parte della IX Commissione parlamentare, del testo unificato come testo base della delega al governo per la riforma del codice della strada e la presentazione di una proposta di legge che, se approvata, è destinata a incidere su alcuni specifici profili dell’attuale normativa in materia di circolazione stradale.

La ricognizione.Le recenti iniziative dell’Unione europea in tema di sicurezza stradale

La sicurezza stradale costituisce una parte integrante della politica europea dei trasporti. In ragione del fatto che il trasporto stradale rimane ancora una modalità di trasporto tra le meno sicure, la Commissione europea ha adottato il 20.7.2010 il Piano d’azione sulla sicurezza stradale per il periodo 2011-2020, che individua i seguenti sette obiettivi strategici da raggiungere al fine di creare all’interno dell’Unione europea uno spazio comune della sicurezza stradale: la promozione dell’educazione e della formazione degli utenti stradali, l’approvazione e l’applicazione di normative stradali, la realizzazione di infrastrutture stradali più sicure, la progettazione e la costruzione di veicoli più sicuri, la promozione di tecnologie moderne, l’incremento dei servizi di emergenza e di primo soccorso e, infine, la protezione degli utenti stradali più vulnerabili. Il perseguimento dei sopramenzionati obiettivi deve avvenire, secondo la Commissione, attraverso un’azione integrata e coordinata tra gli Stati membri non solo a livello europeo e nazionale, ma anche internazionale.

Il 28.3.2011 la Commissione europea ha adottato il Libro bianco sulla politica europea dei trasporti¹, che ha posto la sicurezza dei trasporti e in particolare la sicurezza del trasporto stradale tra i dieci obiettivi da raggiungere, attraverso ben quaranta iniziative strategiche, per contribuire allo sviluppo di uno spazio unico europeo dei trasporti maggiormente competitivo e sostenibile. La Commissione ha considerato necessario che nell’Unione europea sia aumentata la sicurezza stradale al fine di dimezzare il numero delle vittime stradali entro il 2020 e raggiungere l’obiettivo cosiddetto «zero vittime» entro il 2050². Il conseguimento di tale risultato, al di là dell’aspetto riguardante la sicurezza stradale, è considerato dalla stessa Commissione determinante anche per incrementare la funzionalità del sistema del trasporto europeo e garantire allo stesso tempo il libero movimento dei cittadini all’interno dell’Unione europea. L’aumento della sicurezza stradale e la conseguente diminuzione del numero delle vittime di incidenti stradali, secondo quanto riportato nel Libro bianco, richiede l’adozione di iniziative nei settori infrastrutturale, tecnologico, educativo, formativo e ispettivo.

Tra le più recenti misure adottate dalle istituzioni europee in materia di sicurezza stradale vi è la risoluzione del Parlamento europeo del 6.6.2011, nella quale è stata proposta la nomina di un coordinatore europeo per favorire l’applicazione delle misure in materia di sicurezza stradale dell’Unione europea³. La Commissione dal canto suo ha approvato il 31.5.2012 un documento di lavoro sulla sicurezza dei trasporti⁴, evidenziando in particolare significative carenze del sistema di sicurezza del trasporto pubblico ferroviario, stradale e per via navigabile interna. In proposito, la stessa Commissione, come già peraltro auspicato nel Libro bianco sulla politica europea dei trasporti, ha deciso di istituire un gruppo di esperti sul tema della sicurezza del trasporto terreste⁵, con il compito, tra l’altro, di assistere la Commissione nell’elaborazione e attuazione di iniziative per lo sviluppo di strategie per la sicurezza del trasporto terrestre, con particolare attenzione alla sicurezza urbana.

La focalizzazione. La riforma del codice della strada

L’ultimo atto normativo emanato in materia stradale in ordine di tempo è la l. 29.7.2010, n. 120, recante disposizioni in materia di sicurezza stradale, che ha inciso su numerose norme del codice della strada al fine di renderle più puntuali sotto il profilo delle condotte prescritte e delle sanzioni.

Attualmente sono in discussione in Parlamento due proposte di legge d’iniziativa parlamentare e segnatamente: la proposta di legge n. 4662 per il conferimento della delega al Governo per la riforma del codice della strada di cui al d.lgs. 30.4.1992, n. 285, presentata il 30.9.2011⁶ e la proposta di legge n. 5361 sulle modifiche al codice della strada, di cui al d.lgs. 30.4.1992, n. 285 in materia di veicoli, di accertamento della guida in stato di alterazione psico-fisica per uso di sostanze stupefacenti, di pagamento delle sanzioni e di effetti della revoca della patente, presentata il 13.7.2012⁷.

2.1 La sicurezza stradale e le sanzioni

Nel testo unificato della delega per la riforma del codice della strada, adottato come testo base nella seduta del 19.6.2012 dalla IX Commissione parlamentare permanente (trasporti, poste e telecomunicazioni), tra i principi e criteri direttivi, ai quali si deve attenere il governo nella sua attività di revisione e riordino, assumono rilevanza quelli che attengono all’esigenza di armonizzare e di semplificare le previsioni del codice della strada. L’osservanza di detti principi e criteri direttivi, secondo i proponenti, dovrebbe consentire di giungere alla redazione di un cosiddetto codice breve di agevole consultazione, che contenga, oltre a principi di carattere generale, anche norme comportamentali, sanzionatorie e di ripartizione delle competenze sulla sicurezza stradale. In particolare, al fine di consentire un’effettiva tutela della sicurezza stradale e applicazione delle sanzioni è prevista l’attivazione di un processo di revisione e di coordinamento delle attuali norme comportamentali e sanzionatorie in materia di circolazione stradale con quelle degli ordinamenti giuridici dei singoli Stati membri e più in generale con il diritto dell’Unione europea e gli accordi internazionali sottoscritti dagli stessi Stati membri. In tale prospettiva si pone anche la previsione di un’attività di delegificazione delle disposizioni normative inerenti a materie che richiedono un tempestivo adeguamento legislativo da parte degli Stati membri in considerazione del rapido sviluppo tecnologico e delle novità legislative approvate in sede europea.

La sicurezza stradale deve essere garantita, secondo quanto riportato nella testo della proposta in esame, anche mediante l’elaborazione di linee guida per la realizzazione e la manutenzione di infrastrutture stradali, la progettazione e la costruzione di veicoli nonché attraverso l’introduzione di norme che agevolino la diffusione e l’installazione di sistemi telematici applicati ai trasporti.

Riguardo all’aspetto sanzionatorio, la proposta di legge in parola ha stabilito che il riordino del codice della strada debba comprendere tanto una revisione dell’entità delle sanzioni amministrative pecuniarie, accessorie e cautelari inerenti alla documentazione per la circolazione e la guida degli autoveicoli nel rispetto dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e non discriminazione, quanto una modifica e semplificazione delle procedure applicative delle stesse sanzioni. Per quanto attiene alla revisione del regime sanzionatorio, l’art. 2, co. 2, lett. c), della proposta, ha previsto un suo adeguamento ai consolidati orientamenti dei giudici costituzionali e di legittimità italiani nonché agli indirizzi assunti dai giudici europei. In particolare, tale adeguamento deve essere attuato mediante la graduazione delle sanzioni in funzione della gravità, della frequenza e dell’effettiva pericolosità della condotta del guidatore, l’inasprimento delle sanzioni per condotte particolarmente pericolose e cioè l’inosservanza delle regole di precedenza, il mancato rispetto della distanza di sicurezza e l’eccesso di velocità in relazione alle particolari condizioni ambientali. Il citato art. 2, co. 2, lett. c), ha stabilito che la revisione del suddetto regime sanzionatorio deve contemplare anche la qualificazione giuridica della decurtazione dei punti dalla patente di guida come sanzione amministrativa accessoria, con l’ulteriore previsione che la comunicazione della decurtazione costituisce atto amministrativo definitivo.

2.2 Ulteriori prospettive di modifica del codice della strada

La proposta di legge n. 5361 sulle modifiche al codice della strada attiene soltanto a specifiche questioni, rispetto alle quali una riforma complessiva del codice della strada non potrebbe fornire rapida soluzione.

Per quanto attiene al profilo sanzionatorio, la proposta in parola ha affrontato anzitutto la questione inerente agli accertamenti su conducenti alla guida in stato di alterazione psico-fisica per uso di sostanze stupefacenti. In particolare, detta proposta ha previsto la modifica dell’art. 187 c.d.s. attraverso l’inserimento di un nuovo testo del co. 2-bis, secondo il quale qualora gli accertamenti qualitativi non invasivi «forniscono esito positivo ovvero quando si ha altrimenti ragionevole motivo di ritenere che il conducente del veicolo abbia fatto uso di sostanze stupefacenti o psicotrope, il medesimo, nel rispetto della riservatezza personale e senza pregiudizio per l’integrità fisica, può essere sottoposto ad accertamenti clinicotossicologici e strumentali ovvero analitici su campioni di fluido del cavo orale prelevati a cura del personale sanitario». Inoltre, è disposto, ai sensi dell’art. 3 del testo della proposta in questione, che le modalità di espletamento dei predetti accertamenti sono stabilite mediante un decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con i Ministri dell’interno, della giustizia e della salute, sentito il Dipartimento per le politiche antidroga presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Consiglio superiore di sanità.

Riguardo all’attività di controllo, nel caso in cui l’autorità accertatrice non sia in grado di espletare nell’immediatezza dell’attività di controllo i prelievi di campioni di fluido orale o di sangue, il conducente del veicolo è accompagnato presso apposite strutture sanitarie al fine di sottoporsi a esami per accertare la presenza di sostanze stupefacenti o psicotrope. Tale previsione normativa, secondo la proposta in parola, si applica anche al caso in cui la menzionata attività di controllo sia svolta durante le operazioni di rilevamento e soccorso da effettuarsi a seguito di un sinistro stradale. Qualora la fase degli accertamenti si sia conclusa con un esito positivo, il conducente del veicolo è considerato in stato di alterazione psico-fisica per l’applicazione delle sanzioni previste dal citato art. 187 c.d.s. Peraltro, qualora all’esito positivo dei sopramenzionati accertamenti non sia stato possibile rilevare che lo stato di alterazione psico-fisica del conducente è connesso a una recente assunzione di sostanze stupefacenti o psicotrope, gli agenti accertatori lo comunicano, entro cinque giorni dalla data in cui tale esito positivo è disponibile, al prefetto, che provvede alla revisione della patente di guida.

A proposito poi delle modalità di pagamento delle sanzioni amministrative pecuniarie, l’art. 4 della proposta in questione ha previsto la modifica dell’art. 202 c.d.s. sul pagamento in misura ridotta delle sanzioni amministrative pecuniarie. In particolare, qualora il pagamento dell’ammontare della sanzione amministrativa pecuniaria sia effettuato entro cinque giorni dalla contestazione della violazione del codice della strada o dalla notificazione, tale ammontare è ridotto del venti per cento. Peraltro, il pagamento dell’ammontare dovuto può avvenire anche mediante modalità elettroniche di pagamento indicate nel verbale contestato o notificato. Al conducente è altresì consentito di corrispondere l’importo della sanzione al momento stesso dell’accertamento della violazione, ricorrendo alle suddette modalità di pagamento laddove l’agente accertatore disponga di apposita apparecchiatura. Detto agente è obbligato a trasmettere il verbale di accertamento all’autorità competente e a rimetterne una copia al conducente trasgressore unitamente alla ricevuta dell’avvenuto pagamento, di cui ha fatto menzione in detta copia. Al Ministero dell’interno, sentito il Ministero dell’economia e delle finanze, spetta, ai sensi dell’art. 4, co. 2, il compito di promuovere l’adozione e la diffusione delle modalità elettroniche di pagamento delle sanzioni amministrative pecuniarie mediante appositi accordi con istituti bancari e finanziari. Il Ministero dell’interno, sentito il Ministro dell’economia e delle finanze, individua e disciplina la procedura di notificazione dei verbali di accertamento delle violazioni del codice della strada mediante la posta elettronica certificata ai trasgressori abilitati alla suo utilizzo.

Infine, riguardo al regime sanzionatorio amministrativo per gli illeciti previsti dal codice della strada, è disposto, attraverso la modifica delle previsioni sulla revoca della patente di guida, un inasprimento delle sanzioni amministrative accessorie stabilite per i casi in cui la violazione del codice della strada abbia determinato la commissione del reato di omicidio colposo. L’art. 5 della proposta in esame, mediante la modifica degli art. 219 e 222 c.d.s., ha stabilito che «la revoca della patente è sempre disposta in caso di omicidio colposo». In particolare, ai sensi del primo comma del citato art. 5, qualora la patente di guida sia stata revocata a seguito della commissione del reato di omicidio colposo previsto ex art. 589, co. 2, c.p., e cioè «se il fatto è commesso con violazione delle norme sulla disciplina della circolazione stradale», «il soggetto non può conseguire una nuova patente di guida prima di cinque anni decorrenti dalla data di accertamento del reato». Al contrario, qualora la patente di guida è revocata dalle autorità competenti laddove sia stato commesso, ai sensi dell’art. 589, co. 3, c.p., il reato di omicidio colposo da un soggetto in presenza di un tasso alcolemico superiore a 1,5 g/l o in presenza di assunzione di sostanze stupefacenti o psicotrope, il colpevole «non può conseguire una nuova patente di guida prima di quindici anni decorrenti dalla data di accertamento del reato».

I profili problematici. La durata della revoca della patente di guida

Nell’ultimo testo base della delega per la riforma del codice della strada è stato eliminato ogni riferimento alla fattispecie di reato denominato omicidio stradale introdotta dal precedente testo e configurabile quando «un conducente commetta omicidio in condizioni di guida con tasso alcolemico superiore a 1,5 grammi per litro, ovvero di guida sotto gli effetti dell’assunzione di sostanze psicotrope o stupefacenti, e punibile con una pena detentiva non inferiore nel minimo a otto anni e nel massimo a diciotto anni di reclusione, associata alla previsione dell’arresto in flagranza». Detta fattispecie di reato era configurabile anche laddove il decesso della vittima stradale fosse avvenuto a causa dell’inosservanza da parte del conducente responsabile dell’obbligo di fermarsi per prestare soccorso alle persone ferite coinvolte nel sinistro. Nei confronti del soggetto colpevole di omicidio stradale era stata prevista come sanzione accessoria amministrativa la revoca definitiva della patente di guida e il consequenziale divieto di conseguirne una nuova e di circolare in Italia alla guida di autoveicoli o motoveicoli. La previsione della revoca definitiva della patente di guida aveva suscitato perplessità a chi era stato chiamato a esprimere un parere in merito al testo della proposta, giacché la previsione di una simile sanzione era sembrata contraddire quanto riportato nella stessa proposta riguardo alla manifestata esigenza di modificare il regime sanzionatorio nel rispetto dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e non discriminazione propri dell’Unione europea, senza pregiudicare la libertà di circolazione dei cittadini. D’altra parte, perplessità sulla previsione di una sanzione amministrativa accessoria che determini la perpetuità del provvedimento di revoca della patente di guida sono state espresse in ragione dei suoi possibili profili di illegittimità costituzionale⁸. Al contrario, è stata valutata positivamente la possibilità di estendere la durata del periodo di revoca della patente in funzione della gravità della condotta del conducente responsabile del sinistro. Tale soluzione sembra peraltro essere stata adottata nella successiva proposta di legge n. 5361 laddove in caso di omicidio colposo a seguito della violazione delle norme sulla circolazione stradale è stato prevista un’estensione della durata del provvedimento di revoca della patente. La previsione di un periodo di revoca più lungo è stata considerata dai proponenti idonea a fornire «sufficienti garanzie per quel che concerne la sicurezza collettiva, evitando però i profili problematici sia di carattere costituzionale sia di compatibilità con il diritto dell’Unione europea, con il riferimento al rispetto della libertà di circolazione, che potrebbe comportare un’ipotesi di revoca perpetua» della patente di guida⁹.

Note

¹ Libro bianco «Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti - Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile» (COM(2011)144).

² Nel 2009, secondo quanto riportato dalla Commissione nel Libro bianco, sulle strade europee si sono registrati 34.500 decessi.

³ Risoluzione del Parlamento europeo sulla sicurezza stradale in Europa 2011-2020 (2010/2235(INI)), approvata il 21.6.2011.

⁴ Documento di lavoro della Commissione europea sulla sicurezza dei trasporti, 31.5.2012 (SWD(2012) 143).

⁵ Decisione della Commissione europea n. 2012/286/UE, del 31.5.2012.

⁶ Proposta di legge n. 4662 d’iniziativa del deputato Valducci, presentata il 30.9.2011.

⁷ Proposta di legge n. 5361 d’iniziativa dei deputati Valducci, Velo, Biasotti, Bergamini, Garofalo e Nizzi, presentata il 13.7.2012.

⁸ Servizio studi - Dipartimento trasporti, Documentazione per l’esame di Progetti di legge, Modifiche al codice della strada A.C. 5361, Scheda di lettura, 23.7.2012. In particolare cfr. resoconto della seduta della IX Commissione trasporti della Camera dei deputati del 4.4.2012.

⁹ Relazione alla proposta di legge n. 5361.