La semplificazione nei servizi della p.a. ai privati

La semplificazione nei servizi della p.a. ai privati

Il d.l. 24.6.2014, n. 90 si occupa fra l’altro della semplificazione delle modalità di accesso dei cittadini e delle imprese ai servizi della p.a. Le sue disposizioni riguardano in particolare le modalità di approvazione dell’«Agenda per la semplificazione»; la semplificazione del procedimento amministrativo nella fase di iniziativa e nella fase istruttoria; lo sviluppo dell’amministrazione digitale; la revisione della disciplina normativa di alcuni procedimenti specifici, caratterizzati da problemi di complicazione particolarmente significativi. Si tratta di interventi importanti e di per sé potenzialmente efficaci, che risultano però articolati in un quadro poco organico e appaiono scarsamente innovativi, andando ad inserirsi all’interno di un percorso di semplificazione avviato ormai da molto tempo, che invece avrebbe bisogno di un maggiore sforzo sul piano progettuale per superare gli ostacoli che finora hanno impedito di arrivare alla sua conclusione.

La ricognizione

Il d.l. 24.6.2014, n. 90, convertito con l. n. 11.8.2014, n. 114, detta fra l’altro delle disposizioni sulla semplificazione delle modalità di accesso dei cittadini e delle imprese ai servizi della p.a.. Queste disposizioni sono contenute nel Titolo II e riguardano in particolare le modalità di approvazione dell’Agenda per la semplificazione per il triennio 2015-2017; la semplificazione del procedimento amministrativo nella fase di iniziativa e nella fase istruttoria, con nuove regole sulla modulistica, sulla comunicazione tra amministrazioni e sull’acquisizione d’ufficio; lo sviluppo delle nuove tecnologie, con diversi interventi di integrazione e sistemazione del Codice dell’amministrazione digitale. Inoltre, vengono previsti interventi di dettaglio volti a semplificare la disciplina di alcuni procedimenti amministrativi, individuati in relazione alla particolare gravità degli effetti che la loro complicazione produce sui privati che ne sono coinvolti.

Per l’ennesima volta la semplificazione viene introdotta attraverso una serie di misure urgenti, presentate come il punto di svolta destinato a segnare finalmente l’avvio di un radicale cambiamento nei rapporti tra l’amministrazione e i privati. Indubbiamente, da molto tempo la semplificazione è uno degli interventi di cui la p.a. italiana ha più bisogno.

L’immagine negativa di quest’ultima, quella che ogni riforma vorrebbe modificare, è prodotta spesso proprio dall’eccesso di complicazione che i privati sono costretti a sopportare, o comunque avvertono, quando entrano in rapporto con l’amministrazione.

Il disegno organizzativo intricato e spesso indecifrabile; le disposizioni normative troppo numerose e minuziose; le regole poco chiare, applicate in modo disomogeneo, spesso inutilmente formalistico e autoreferenziale; le procedure lente e farraginose; la disattenzione per la dimensione del risultato, l’indifferenza rispetto al grado di soddisfazione degli utenti dei propri servizi; gli intralci introdotti nell’attività dei privati: sono tutti elementi che concorrono a generare nei cittadini e nelle imprese la percezione di un’amministrazione lenta e ostile, che impone loro oneri inutili, ne ostacola l’iniziativa, ne riduce la competitività e produce al contempo servizi di scarsa qualità. La semplificazione è quindi sicuramente necessaria. Non sembra, però, che essa possa essere presentata come la risposta ad un evento imprevisto e imponderabile da fronteggiare con urgenza: l’inutile complicazione della nostra amministrazione, infatti, è da tempo sotto gli occhi di tutti e da almeno cinquant’anni sono in atto dei tentativi per arrivare al suo superamento.

Già a partire dagli anni ’60 dello scorso secolo la semplificazione è stata oggetto del lavoro di numerose commissioni di studio e ad essa ha fatto ampiamente riferimento anche il Rapporto sui principali problemi dell’Amministrazione dello Stato presentato alle Camere nel 1979 da M.S. Giannini in qualità diMinistro per la Funzione pubblica. Con l’approvazione della l. 7.8.1990, n. 241, che le dedica un intero capo, la semplificazione è poi divenuta un tema centrale anche per il legislatore. Dal 1990 ad oggi gli interventi di semplificazione sono stati molto numerosi: da ricordare fra gli altri i regolamenti di delegificazione e semplificazione dei procedimenti amministrativi adottati dal Governo presieduto da C.A. Ciampi, con S. Cassese in qualità di Ministro per la Funzione pubblica; i numerosi interventi di semplificazione introdotti dalle leggi cd. «Bassanini» (in particolare, la l. 15.3.1997, n. 59 e la l. 15.5.1997, n. 127); le regole in materia di semplificazione della documentazione amministrativa di cui al d.P.R. 28.12.2000, n. 445; le disposizioni in materia di amministrazione digitale, di cui al d.lgs. 7.3.2005, n. 82; la n. 123/2006/CE in materia di semplificazione dei servizi alle imprese; i numerosi interventi del legislatore nazionale che hanno collegato la semplificazione al miglioramento della competitività delle imprese, quali il d.l. n. 35/2005; il d.l. 31.1.2007, n. 7; il d.l. 25.6.2008, n. 112, conv. con la l. 6.8.2008, n. 133; gli ulteriori interventi di semplificazione, spesso finalizzati al rilancio dell’economia del nostro Paese, introdotti con disposizioni normative quali la l. 18.6.2009, n. 69; la l. 23.7.2009, n. 99; il d.P.C.m. 19.11.2009, n. 212; il d.l. 31.5.2010, n. 78, conv. con l. 30.7.2010 n. 122; il d.P.R. 9.7.2010, n. 159; il d.P.R. 7.9.2010, n. 160; il d.l. 13.5.2011, n. 70, conv. con l. 12.7.2011, n. 106; il d.l. 13.8.2011, n. 138, conv. con l. 14.9.2011, n. 148; la l. 11.11.2011, n. 180; la l. 12.11.2011, n. 183; il d.l. 6.12.2011, n. 201, conv. con l. 22.12.2011, n. 214; il d.l. 24.1.2012, n. 1, conv. con l. 24.3.2012, n. 27; il d.l. 9.2.2012, n. 5 (Semplifica Italia), conv. con l. 4.4.2012, n. 35, il d.l. 22.6.2012, n. 83, conv. con l. 7.8.2012, n. 134; il d.l. 21.6.2013, n. 69, conv. con l. 9.8.2013, n. 98¹.

Nello specifico, questa grande quantità di interventi di semplificazione amministrativa può essere ordinata con riferimento a cinque ambiti principali.

Si è intervenuti, innanzitutto, sul piano della produzione normativa, prevedendo una riduzione delle leggi sull’attività amministrativa, adottando strumenti di coordinamento come i testi unici ed i codici, introducendo meccanismi di semplificazione periodica come la legge annuale di semplificazione, sviluppando tecniche come l’analisi di impatto della regolazione.

Sono, poi, stati operati numerosi interventi sul piano dell’organizzazione amministrativa, prevedendo meccanismi di coordinamento fra più amministrazioni coinvolte in una stessa attività, come le conferenze di servizi o gli sportelli unici; cercando di introdurre figure organizzative più facili da individuare e contattare, come il responsabile del procedimento e gli uffici per le relazioni con il pubblico; o ancora prevedendo di avvicinare l’amministrazione ai privati attraverso lo sviluppo dell’e-government e dell’erogazione dei servizi in rete.

In terzo luogo, si è intervenuti sull’attività amministrativa, prevedendo da un lato una revisione della disciplina dei singoli procedimenti, con la riduzione o l’accorpamento delle fasi procedimentali e talora anche dei provvedimenti conclusivi, e dall’altro l’introduzione di specifici istituti di semplificazione procedimentale, come quelli disciplinati dal capo IV della l. n. 241/1990. Poi, laddove non è risultato possibile ridurre i procedimenti o le loro fasi, si è cercato di rendere più semplici le loro modalità di svolgimento, correggendo e razionalizzando le regole che li disciplinano e ridefinendo, anche attraverso l’introduzione dell’informatica, le modalità di interazione fra l’amministrazione e chi interviene nel procedimento.

Un quarto ambito di intervento è stato quello della documentazione amministrativa, rispetto alla quale sono stati operati innanzitutto dei tentativi di semplificare la modulistica utilizzata e di rendere più facilmente comprensibile il linguaggio che l’amministrazione usa nei propri documenti. Poi, si è mirato alla dematerializzazione dei documenti amministrativi, prospettando così il superamento dimolte delle complicazioni connesse alla gestione dei documenti cartacei. Infine, si è operato per semplificare le modalità di produzione di documenti da parte dei privati nei confronti delle p.a., prevedendo lo sviluppo di strumenti di semplificazione come l’acquisizione d’ufficio o l’autocertificazione.

Infine, un quinto ambito di intervento, peraltro fortemente connesso con tutti quelli già esaminati, riguarda lo sviluppo dei sistemi informativi automatizzati delle p.a.. In particolare, si è insistito sulla valorizzazione dell’informatica pubblica per gli effetti che questa è in grado di produrre sulla semplificazione delle procedure amministrative; sull’aumento dell’efficienza, dell’economicità, dell’efficacia e della trasparenza dell’attività amministrativa; sul miglioramento della qualità dei servizi erogati.

Tutto ciò considerato, gli interventi di semplificazione del d.l. n. 90/2014 non possono essere considerati come delle novità e la loro urgenza può essere giustificata al più con l’esigenza di correggere rapidamente tentativi di semplificazione già operati e non riusciti. Essi si inseriscono in un percorso di semplificazione avviato da molto tempo e cercano, spesso in modo convincente, di superare alcuni degli ostacoli che finora hanno impedito di condurre questo percorso alla sua conclusione. Consapevoli di questo, si tratta adesso di individuare i loro profili più rilevanti.

La focalizzazione

I punti di interesse del d.l. n. 90/2014 in materia di semplificazione dei servizi resi dalla p.a. ai privati possono essere raggruppati in quattro punti principali.

Il primo riguarda la definizione di una strategia di semplificazione ben definita e comune alle diverse amministrazioni territoriali. In particolare, l’art. 24, co. 1, prevede che entro il 31.10.2014 venga approvata «l’Agenda per la semplificazione per il triennio 2015-2017, concernente le linee di indirizzo condivise tra Stato, regioni, province autonome e autonomie». Si tratta di una previsione importante, in primo luogo perché supera la tradizionale tendenza a cogliere la semplificazione come un evento, come un fenomeno semplice e istantaneo, e non come un processo, come un fenomeno complesso e «di durata», i cui sviluppi nel tempo retroagiscono continuamente su di esso e ne condizionano fortemente l’esito². Ma non solo, essa è importante anche perché tiene conto della necessità che la programmazione degli interventi avvenga sia attraverso un coordinamento delle iniziative e delle attività delle amministrazioni interessate, prevedendo anche, a tal fine, l’istituzione di un apposito comitato interistituzionale presso la Conferenza unificata Stato-Città, sia mediante adeguate forme di coinvolgimento dei privati, attraverso la consultazione dei cittadini, delle imprese e delle loro associazioni. E non si tratta di una previsione isolata, perché la stessa intenzione di coerenza e programmazione futura degli interventi traspare poi anche dalle disposizioni dell’art. 24 ter, relative allo snellimento della procedura di adozione delle regole tecniche necessarie per l’attuazione dell’Agenda digitale italiana, di cui all’art. 47 del d.l. n. 5/2012. Quella di definire delle linee di semplificazione a lungo termine e di farlo attraverso un percorso integrato e condiviso con i diversi soggetti coinvolti sembra la strada giusta. Percorrendola effettivamente, le p.a. potranno evitare che gli interventi di semplificazione assumano un carattere di episodicità e vengano attuati solo secondo la logica formale della esecuzione delle leggi e dei regolamenti che li introducono.

Il secondo punto rilevante riguarda la semplificazione della fase di iniziativa del procedimento, con riferimento alla predisposizione e all’utilizzo da parte dei privati della relativa modulistica. Riguardo ad essa, il d.l. n. 90/2014 si caratterizza per due previsioni originali e potenzialmente molto efficaci. La prima riguarda l’uniformazione e la standardizzazione da parte delle amministrazioni statali, su tutto il territorio nazionale, della modulistica per la presentazione di istanze, dichiarazioni e segnalazioni da parte dei cittadini e delle imprese. Per la modulistica da presentare con riferimento all’edilizia e all’avvio di attività produttive è previsto inoltre che uniformazione e standardizzazione si estendano anche a quella utilizzata su tutto il territorio nazionale dalle p.a. regionali e dagli enti locali. In quest’ultimo caso, in particolare, è previsto che l’uniformazione venga realizzata attraverso appositi accordi, da concludersi in sede di Conferenza unificata³. Si tratta di un intervento molto importante sia sul piano quantitativo, per l’amplissimo numero di relazioni tra p.a. e privati che ne saranno coinvolte, sia sul piano qualitativo, perché lascia intravedere un approccio integrato alla semplificazione, in cui le amministrazioni vengono chiamate a svolgere un’analisi congiunta degli strumenti di semplificazione e a definire delle piattaforme operative comuni per la semplificazione della propria attività.

Ma come si accennava sopra, lo sforzo di semplificazione della modulistica segue anche una seconda linea di intervento, introdotta nel d.l. n. 90/2014 dalla l. di conversione n. 114/2014. Viene cioè previsto che le amministrazioni interessate approvino un piano di informatizzazione delle procedure per la presentazione di istanze, dichiarazioni e segnalazioni, finalizzato a garantire che le stesse possano essere interamente trattate attraverso le nuove tecnologie. In particolare, dovrà essere resa possibile la compilazione on line, con procedure guidate idonee a consentire il completamento della procedura e tali da essere accessibili a cittadini e imprese tramite autenticazione con la propria identità digitale e da permettere altresì il successivo tracciamento dell’istanza nel corso della procedura. Si tratta di un intervento particolarmente importante e utile, in grado, se verrà realizzato, di semplificare in modo radicale le modalità di avvio e di svolgimento del procedimento amministrativo.

Ne deriveranno sicuramente importanti vantaggi per i privati, che si troveranno sgravati di molti oneri potendo sostituire la spesso difficoltosa compilazione del modulo tradizionale con il molto più semplice inserimento on line dei dati necessari, secondo i passi guidati della procedura di compilazione. Ma ci saranno grandi vantaggi anche per le amministrazioni procedenti, che potendo prevedere l’interruzione automatica di tale procedura in caso di mancato inserimento di dati necessari, si troveranno a gestire di regola solo istanze, dichiarazioni e segnalazioni formalmente corrette, recuperando così il molto tempo che oggi viene speso per il controllo dei documenti presentati dal privato e per l’eventuale successiva regolarizzazione⁴.

La terza questione rilevante attiene ancora alla semplificazione del procedimento amministrativo e riguarda le modalità con cui le amministrazioni sono tenute ad acquisire i dati di cui necessitano, in particolare nella fase di iniziativa e in quella istruttoria, nel caso in cui questi siano formati o conservati da altre p.a.. La semplificazione muove nella linea ormai consolidata del potenziamento dell’acquisizione d’ufficio, con l’obiettivo di sgravare il privato da qualsiasi onere connesso al conferimento a un’amministrazione di dati provenienti da un’altra⁵. In particolare, questo obiettivo viene qui perseguito secondo due linee di intervento, strettamente collegate fra loro. La prima riguarda la disciplina della comunicazione fra amministrazioni, rispetto alla quale l’art. 24 quinquies, d.l. n. 90/2014, modificando l’art. 58 del Codice dell’Amministrazione digitale, prevede che le amministrazioni «…comunicano tra loro attraverso la messa a disposizione a titolo gratuito degli accessi alle proprie basi di dati alle altre amministrazioni mediante la cooperazione applicativa di cui all’articolo 72, comma 1, lettera e)» dello stesso d.lgs. n. 82/2005, sulla base degli standard di comunicazione e delle regole tecniche definiti dall’Agenzia per l’Italia digitale⁶. Nella stessa prospettiva, con riferimento alle modalità di gestione delle proprie basi di dati da parte delle p.a., l’art. 24 quater ribadisce la necessità, prevedendo specifiche sanzioni in caso contrario, che le stesse siano predisposte in modo da rendere i dati fruibili anche alle altre p.a. e ai privati, secondo quanto già previsto dall’art. 50 del d.lgs. n. 82/2005. Viene quindi evidenziato il dovere delle p.a. di adottare tutte le misure necessarie a rendere i propri sistemi informativi idonei a consentire loro di cooperare ai fini dello scambio dei documenti, delle informazioni e dei dati necessari per lo svolgimento dell’azione amministrativa. La seconda linea di intervento riguarda invece l’individuazione di due importanti ipotesi in cui alle amministrazioni viene espressamente vietato chiedere a cittadini ed imprese informazioni e dati che sono già disponibili in apposite banche dati dell’amministrazione.

Ci si riferisce in particolare, da un lato, all’Anagrafe nazionale della popolazione residente per i dati in essa contenuti (art. 17 bis) e, dall’altro, all’apposito elenco, da istituirsi presso ogni prefettura, «di fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa», per l’acquisizione della comunicazione e dell’informazione antimafia liberatoria relative a numerose attività imprenditoriali (art. 29).

Infine, un quarto punto da evidenziare riguarda l’intervento operato dal d.l. n. 90/2014 al fine di individuare alcuni procedimenti «critici» dal punto di vista della complicazione e di rivedere direttamente alcuni aspetti di dettaglio della loro disciplina. Anche qui la modalità di intervento, ovvero la individuazione dei procedimenti maggiormente complicati e la semplificazione della loro disciplina normativa, non è nuova. Nelle previsioni degli artt. da 25 a 27 bis del d.l. n. 90/2014 l’importanza sta soprattutto nella delicatezza delle situazioni dei privati coinvolti, come i soggetti portatori di disabilità o quelli affetti da patologie croniche, per i quali la complicazione dell’attività amministrativa si presenta come un onere particolarmente insopportabile e la semplificazione appare quindi ancor più necessaria.

I profili problematici

La disciplina introdotta dal d.l. n. 90/2014, per quanto capace di incidere in diversi punti importanti, lascia aperte diverse questioni problematiche.

La prima riguarda la scarsa integrazione delle norme sulla semplificazione con quelle sull’organizzazione amministrativa. Il decreto considera quest’ultima dedicando ad essa l’intero Titolo II del Capo I, ma l’approccio adottato rimane quello tradizionale dell’organizzazione amministrativa definita in senso soggettivo a partire dai diversi organi pubblici e dalle loro competenze. Di essi si cerca di introdurre una razionalizzazione sul piano quantitativo, prevalentemente attraverso trasformazioni, unificazioni, soppressioni e accorpamenti di enti, mirata a una razionalizzazione delle loro competenze e alla riduzione dei costi del loro funzionamento: ma per la semplificazione questo non basta. Agire sul numero degli enti e sulla distribuzione delle competenze fra essi può rimediare temporaneamente agli eccessi di complicazione del disegno organizzativo, ma non conduce le amministrazioni a superare la tendenza a concentrarsi soprattutto sui singoli segmenti di attività affidati alla propria competenza formale e non consente loro di sviluppare l’attitudine a stabilire sul piano sostanziale, quando i risultati da raggiungere lo richiedono, dei raccordi «trasversali» fra le proprie competenze, la cui mancanza è spesso causa prima nel generare ritardi e complicazioni. Per potersi realizzare davvero, invece, la semplificazione richiederebbe un intervento più incisivo, capace di ripensare l’organizzazione amministrativa in senso obiettivo a partire dai compiti che devono essere svolti per dare soddisfazione ai bisogni della società, rispetto a cui lo stesso esercizio delle competenze dovrebbe essere inteso come subordinato⁷. Sarebbe quindi necessario riprendere e rafforzare i principi di funzionalità rispetto ai compiti, di ampia flessibilità e di interconnessione chiaramente affermati dall’art. 2 del d.lgs. 30.3.2001, n. 165, ma mai davvero attuati dalle p.a. italiane.

Un secondo problema riguarda le modalità con cui viene affrontato lo sviluppo dei sistemi informativi della p.a.. Il d.l. n. 90/2014 dà giustamente molto peso all’innovazione tecnologica, ma si limita essenzialmente a un intervento di revisione e integrazione delle disposizioni del Codice dell’amministrazione digitale. Questo però non basta, perché si dovrebbe incidere di più sui fattori che stanno ritardando la piena applicazione di quest’ultimo. In particolare, si dovrebbe operare per raggiungere una maggiore sintonia fra la «cultura amministrativa» e la «cultura informatica», risolvendo il problema per cui le amministrazioni tendono a non considerare pienamente le potenzialità delle nuove tecnologie, limitando in genere il loro utilizzo alla riproduzione, in modo più rapido ed efficiente, dei percorsi burocratici esistenti.

In questo senso, i ritardi nell’attuazione dell’amministrazione digitale andrebbero superati attraverso il sostegno alle diverse amministrazioni nello sviluppo di una capacità progettuale interna ed autonoma. Si dovrebbe invece evitare di prevedere, come fa ad esempio il citato art. 24 quinquies del d.l. n. 90/2014, che l’autonomia delle singole amministrazioni nella gestione dei propri sistemi informativi e nella disciplina dell’accesso alle proprie banche dati, da esercitarsi attraverso strumenti convenzionali, possa essere compressa con l’imposizione da parte di amministrazioni centrali di standard di comunicazione e di regole tecniche «a cui tutte le pubbliche amministrazioni devono conformarsi».

Un terzo problema riguarda il tentativo di giungere alla semplificazione attraverso interventi frammentari di riscrittura della disciplina di alcune specifiche categorie di procedimenti. Pur essendo importante risolvere i problemi specifici posti dalle diverse normative di specie, occorre infatti evitare di disperdere gli sforzi andando alla ricerca dei mille rivoli attraverso i quali l’eccesso di produzione normativa ha introdotto elementi di sempre maggiore complicazione nell’attività delle p.a. italiane. Le norme che riscrivono altre norme, infatti, o vengono sottoposte a un continuo monitoraggio per misurarne l’impatto sulla realtà, oppure sono destinate, di fronte al mutare della realtà che disciplinano, a diventare a loro volta fattori di complicazione. Sembra sicuramente meglio far convergere gli sforzi di semplificazione in modo integrato verso la definizione di «piattaforme» comuni, di strumenti di semplificazione utilizzabili in modo congiunto per lo svolgimento di più procedimenti amministrativi, da mettere a disposizione delle amministrazioni prevedendo che il loro utilizzo possa avvenire anche in deroga a eventuali disposizioni contrarie della normativa di specie.

Un ultimo importante problema riguarda infine il fatto che anche il d.l. n. 90/2014, come già molti altri tentativi precedenti, considera la semplificazione prevalentemente come mezzo per fronteggiare la complicazione di molti adempimenti e passaggi procedurali, evidentemente inutile e come tale da eliminare. Questo però non basta, perché la semplificazione deve essere considerata anche in riferimento alla gestione della complessità, che invece in un ordinamento democratico e pluralista è inevitabile e non può essere eliminata, data la molteplicità dei livelli di governo – locale, nazionale, comunitario – con cui l’amministrazione deve confrontarsi e considerata anche la molteplicità degli interessi – pubblici e privati, come pure interessi pubblici fra loro contrastanti – che l’amministrazione è chiamata a valutare.

Da questo punto di vista la semplificazione richiede l’introduzione di strumenti utili alla comprensione ed al governo di situazioni intrinsecamente e inevitabilmente complesse, cioè di strumenti organizzativi e operativi idonei a mettere l’amministrazione in grado di affrontare la complessità del reale avvalendosi di un più efficace coordinamento, di una migliore circolazione delle informazioni, di una maggiore flessibilità nel gestire situazioni in continuo cambiamento, di una più ampia capacità di innovare, di una più mirata definizione delle responsabilità per i risultati e di una effettiva attitudine a rendere efficienti, efficaci e trasparenti i processi istruttori e decisionali. Si tratta di strumenti importanti, a cui pure il d.l. n. 90/2014 accenna quando, ad esempio, agli artt. 24 quater e 24 quinquies si ricollega la disciplina dei servizi in rete e delle comunicazioni tra p.a., ma che non sono valorizzati adeguatamente nella direzione ora indicata, nella quale occorrerebbe invece procedere in modo più organico e incisivo.

¹ Sull’evoluzione degli interventi in materia di semplificazione amministrativa si vedano, fra gli altri: Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento per la funzione pubblica, La riforma ammnistrativa 1918-1992. Gli studi e le proposte, Roma, 1994; Cassese, S., Il difficile mestiere di Ministro per la funzione pubblica, in Regioni, 1995, 435 ss.; Torchia, L., Tendenze recenti della semplificazione amministrativa, in Dir. amm., 1998, 385 ss.; Natalini, A., Le semplificazioni amministrative, Bologna, 2002; Battini, S., Le politiche di semplificazione nell’esperienza italiana, in Giorn. dir. amm., 2004, 450 ss.; Vesperini, G., a cura di, Che fine ha fatto la semplificazione amministrativa?, Milano, 2006; Matarella, B.G., Le leggi di semplificazione e la qualità della regolazione, in Sciullo, G., a cura di, La semplificazione nelle leggi e nell’amministrazione: una nuova stagione, Bologna, 2008, 21 ss.; Paparo, S., Governo e politiche di semplificazione, in Sciullo,G., a cura di, La semplificazione, cit., 11 ss.; Patroni Griffi, F., La semplificazione amministrativa, in D’Alessio, G.-Di Lascio, F., Il sistema amministrativo a dieci anni dalla “Riforma Bassanini”, Torino, 2009, 195 ss.; Bombardelli, M., La semplificazione amministrativa: problemi e prospettive, in Scritti in onore di Giuseppe Palma, Torino, 2012, vol. III, 1827 ss. (ove si rinvia anche per ulteriori approfondimenti bibliografici); Pellizzari, S.,Make it better and simpler - Semplificazione amministrativa e principio di semplicità dell’azione dei pubblici poteri nell’ambito dell’ordinamento dell’Unione europea, in Dir. pubbl., 2012, 265; Satta, F., Liberalizzare e semplificare, in Dir. Amm., 2012, 177 ss.; Cerulli Irelli, V., Le politiche di semplificazione e di liberalizzazione, in www.astrid-online.it, 2013. Per una rassegna delle posizioni assunte dalla giurisprudenza su questo tema si veda Fienga, S.-Muollo, A., a cura di, La semplificazione del procedimento nelle pronunce dei giudici amministrativi, in Giorn. dir. amm, 2012, 1224 ss.

² Sull’idea della semplificazione come processo e non come evento si veda Arena, G., Semplificazione normativa un’esperienza ed alcune riflessioni, in Regioni, 1999, 849 ss.

³ A questi viene attribuito un rilievo fino ad oggi sconosciuto per interventi relativi alla modulistica dell’amministrazione, con la loro qualificazione come livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, come strumento per realizzazione il principio di libera concorrenza e per agevolare l’attrazione di investimenti dall’estero e infine come peculiare modalità di realizzazione del coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale.

⁴ Le disposizioni citate danno così finalmente attuazione, con riferimento all’iniziativa procedimentale, a quanto previsto dall’art. 3 bis della l. n. 241/1990, che richiede espressamente alle amministrazioni di incentivare l’uso della telematica sia al proprio interno, sia nei rapporti con le altre amministrazioni ed i privati. In generale, sull’utilizzo dell’informatica nella fase di iniziativa del procedimento amministrativo si veda Masucci, A., Procedimento amministrativo e nuove tecnologie. Il procedimento amministrativo elettronico ad istanza di parte, Torino, 2011.

⁵ Sugli sviluppi della normativa in materia di acquisizione d’ufficio si veda, di recente, Gnes, M., La decertificazione. Dalle certificazioni amministrative alle dichiarazioni sostitutive, Rimini, 2014.

⁶ Prima di tale modifica, con ben altra attenzione per l’autonomia operativa delle diverse amministrazioni, il citato articolo prevedeva che ai fini dell’applicazione dell’art. 50, nonché proprio al fine di agevolare l’acquisizione d’ufficio ed il controllo sulle dichiarazioni sostitutive «… le Amministrazioni titolari di banche dati accessibili per via telematica predispongono (…) apposite convenzioni aperte all’adesione di tutte le amministrazioni interessate volte a disciplinare le modalità di accesso ai dati da parte delle stesse amministrazioni procedenti, senza oneri a loro carico».

⁷ Sull’esigenza di ripensare l’organizzazione amministrativa in senso obiettivo a partire dai compiti dell’amministrazione si veda Allegretti,U., L’amministrazione dall’attuazione costituzionale alla democrazia partecipativa, Milano, 2009, 116 ss. Per il superamento di un modello organizzativo basato sulle competenze formali e la definizione di un modello orientato alla «missione» e al risultato si vedano Osborne,D.- Gaebler, T., Dirigere e governare. Una proposta per reinventare la pubblica amministrazione,Milano, 1995 [1992], 178 ss.