La tutela pensionistica dei lavoratori cd. esodati

La tutela pensionistica dei lavoratori cd. esodati

Le questioni giuridiche relative ai cd. lavoratori esodati si debbono articolare in ragione della riforma pensionistica del dicembre 2011 e, in particolare, dell’art. 24, co. 14, del d.l. 6.12.2011, n. 201 (l. conv. 22.12.2011, n. 214). Alcune categorie di lavoratori possono accedere al trattamento pensionistico secondo il sistema disposto dalle norme previgenti alla riforma 2011. Con decreto interministeriale 1.6.2012 è stato regolato lo schema di accesso del primo gruppo di lavoratori aventi diritto. Il d.l. 6.7.2012, n. 95 (l. conv. 7.8.2012, n. 135) ha disposto l’estensione della platea dei lavoratori aventi diritto.

La ricognizione. Vicenda giuridica e regime intertemporale

L’art. 24, co. 14, del d.l. 6.12.2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla l. 22.12.2011, n. 214 (integrato dall’art. 6, co. 2-ter, 2-quater e 2-septies, del d.l. 29.12.2011, n. 216 – sub l. conv. 24.2.2012, n. 14 – di seguito anche “riforma 2011”), stabilisce che le disposizioni in materia di requisiti di accesso ai trattamenti pensionistici vigenti prima della data di entrata in vigore del d.l. n. 201/2011 continuino a applicarsi a alcune categorie di lavoratori¹.

Gli effetti di tale regime di esercizio e godimento del diritto al trattamento pensionistico, anche qualora la maturazione dei requisiti per l’accesso al pensionamento venga a sussistere successivamente al 31.12.2011, sono almeno due. I lavoratori continueranno a accedere alla pensione di vecchiaia o anzianità secondo a) i requisiti vigenti anteriormente al 6.12.2011, data di entrata in vigore del d.l. n. 201/2011 nonché b) il regime delle decorrenze delle cd. finestre mobili introdotto dal d.l. 31.5.2010, n. 78 (l. conv. 30.7.2010, n. 122). La vicenda giuridica, che è resa più complessa dall’individuazione del numero effettivo dei lavoratori interessati, è posta in una logica di definizione intertemporale del diritto al trattamento pensionistico. Tale vicenda giuridica si traduce concretamente in una salvaguardia di posizioni previdenziali (o cd. esonero), il cui profilo quantitativo è determinato, entro limiti di risorse stabilite fino al 2019, dal d. interm. (o dai possibili futuri decreti) di cui al co. 15 dell’art. 24 d.l. n. 201/2011.

Mediante d. interm. 1.1.2012 è stato determinato un primo limite massimo numerico dei lavoratori aventi diritto (65.000) nonché le modalità di attuazione di tale regime intertemporale. Il d.l. 6.7.2012, n. 95 (l. conv. 7.8.2012, n. 135) ha disposto l’ulteriore estensione della platea numerica dei lavoratori aventi diritto a detta salvaguardia. Il d.l. n. 201/2011 dispone, però, un quadro più articolato di stabilizzazione dell’accesso al trattamento pensionistico secondo il regime previgente che qui si accenna per completezza della presente ricognizione. L’art. 24, co. 3 e co. 14, indica nella data del 31.12.2011 lo spartiacque tra posizioni previdenziali i cui requisiti anagrafici e contributivi per la pensione di vecchiaia o anzianità permettono l’assoggettamento alla normativa previgente e posizioni previdenziali i cui requisiti non lo permettono. Si tratta di una salvaguardia che il legislatore ha posto per i lavoratori che abbiano maturato entro il 31.12.2011 i requisiti richiesti dal precedente regime. Tali lavoratori accederanno al trattamento pensionistico secondo le regole del regime previgente esclusivamente per i periodi di contribuzione/lavoro esauritisi al 31.12.2011. Con questo si intende affermare che esiste una rilevanza giuridica dei periodi di contribuzione/lavoro successivi al 31.12.2011 esclusivamente secondo le innovazioni apportate al sistema di calcolo delle pensioni dalla riforma 2011. In altre parole, il cd. modello unificato di calcolo contributivo, di cui al principio generale fissato nell’art. 24, co. 2, d.l. n. 201/2011, sarà applicato a far data dal giorno 1.1.2012 per tutte – nessuna esclusa – le posizioni previdenziali, tra cui anche quelle che per ragioni varie, pur essendo assoggettate al regime previgente (lavoratori esodati), vedono verificarsi porzioni di contribuzione/lavoro successivamente al 31.12.2011. Per regime previgente si deve intendere l’assetto che fu impostato dalla l. 24.12.2007, n. 247 e dall’insieme di provvedimenti che a tale normativa fanno riferimento nel periodo 2008-2011 (cd. finestre mobili)². In questa prospettiva non si deve escludere, però, che il lavoratore avente diritto all’applicazione del regime previgente possa beneficiare, e dunque optare, per la nuova disciplina 2011 qualora possa avere accesso “più velocemente” al trattamento pensionistico di vecchiaia o anticipata ex art. 24, co. 6-11, d.l. n. 201/2011.

La focalizzazione. Lavoratori aventi diritto e procedura amministrativa

I lavoratori aventi diritto al regime previgente secondo all’art. 24, co. 14, d.l. n. 201/2011 possono essere categorizzati nel modo che segue³.

I lavoratori aventi diritto al regime previgente alla riforma 2011 sono i lavoratori collocati in mobilità ordinaria, il cui rapporto di lavoro si è estinto prima del 4.12.2011 (gruppo 1). Tali lavoratori sono altresì titolari di una posizione previdenziale i cui requisiti sono maturati entro il periodo di fruizione dell’indennità di mobilità ordinaria. Nel medesimo gruppo 1 rientrano anche i lavoratori che beneficiano di schemi di sostegno al reddito indirettamente ricollegabili alla l. 23.7.1991, n. 223. Tra questi vi sono i lavoratori di cui all’art. 7, co. 7, della l. 19.7.1993, n. 236 (i.e. lavoratori licenziati da aziende del commercio con più di 50 dipendenti e fino a 200, da aziende costituite per l’espletamento di attività di logistica, che occupino più di 200 dipendenti, o che occupino più di 50 dipendenti fino a 200, i lavoratori licenziati da agenzie di viaggio e turismo, compresi gli operatori turistici, con più di 50 dipendenti e da imprese di vigilanza), i lavoratori di cui all’art. 1 bis del d.l. 5.10.2004, n. 249, con legge di conversione 3.12.2004, n. 291 (i.e. lavoratori del trasporto aereo e delle società derivate), i lavoratori di cui all’art. 2, co. 37, della l. 22.12.2008, n. 203 (i.e. lavoratori delle società di gestione aeroportuale e delle società da questi derivate). Per i lavoratori del gruppo 1 i requisiti per la pensione di anzianità sono riferibili alla tabella C di cui alla l. 27.12.1997, n. 449. Sebbene le indicazioni Inps siano di segno contrario, l’elenco appena esposto dovrebbe essere esteso ulteriormente ai lavoratori beneficiari di indennità di mobilità in deroga. Il periodo di fruizione dell’indennità di mobilità, entro il quale la maturazione dei requisiti per il pensionamento deve avvenire, viene verificato alla data del 24.7.2012 (data di pubblicazione del d. interm. 1.6.2012). Di qui si deduce che i periodi di sospensione dell’indennità di mobilità successivi al 24.7.2012 non siano giuridicamente rilevanti per il prolungamento del periodo di fruizione entro il quale devono essere maturati i requisiti per il pensionamento. Per orientamenti Inps e ministeriali, qualora il lavoratore, il cui contratto sia cessato al 31.12.2011, maturasse detti requisiti oltre il periodo di fruizione dell’indennità di mobilità ordinaria per effetto dell’adeguamento agli incrementi della speranza di vita dei requisiti pensionistici di cui alla riforma 2011, sarebbe considerato avente diritto alla salvaguardia. Un secondo gruppo (gruppo 2) è composto dai lavoratori aventi diritto alla salvaguardia che sono collocati in mobilità lunga ai sensi della l. 5.6.1998, n. 176 (conv. in l., con modificazioni, del d.l. 8.4.1998, n. 78), l. 17.4.2003, n. 81 (conv. in l., con modificazioni, dal d.l. 14.2.2003, n. 23), l. 27.12.2006, nonché i lavoratori ultracinquantenni inseriti nel programma di reimpiego di cui alla l. 24.3.2006, n. 127. Per i lavoratori destinatari della l. n. 176/1998, i requisiti dell’età per la pensione di vecchiaia sono 55 anni per le donne e 60 anni per gli uomini. Per i lavoratori di cui al gruppo 2 i requisiti per la pensione di vecchiaia o anzianità sono quelli previsti per la generalità dei lavoratori dipendenti o per gli iscritti nelle gestioni speciali dei lavoratori autonomi previgenti al d.l. n. 201/2011. Un terzo gruppo (gruppo 3) è composto dai lavoratori titolari di assegno straordinario di sostegno al reddito, derivante da un fondo di solidarietà, alla data del 4.12.2011 o, in alternativa, a una data successiva al 4.12.2011 purché vi siano accordi collettivi stipulati entro la medesima data e i lavoratori ricevano l’assegno fino al compimento di almeno 62 anni di età. I lavoratori di cui al gruppo 3, già titolari di assegno straordinario alla data del 4.12.2011, i quali, per effetto dell’adeguamento dei requisiti pensionistici agli incrementi della speranza di vita, conseguono il trattamento pensionistico oltre il limite massimo di permanenza nel fondo di solidarietà, avranno diritto alla prosecuzione dell’erogazione dell’assegno straordinario fino al conseguimento della pensione. I lavoratori aventi diritto alla salvaguardia di cui al gruppo 4 sono i lavoratori che sono stati, antecedentemente alla data del 4.12.2011, autorizzati alla prosecuzione volontaria della contribuzione. Per essi si richiede che a) la maturazione dei requisiti anagrafici e contributivi utili a conseguire, secondo la disciplina previgente, il diritto al pensionamento sia in ogni caso avvenuta con decorrenza compresa entro un periodo non superiore a ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore del d.l. n. 201/2011 (6.12.2011), e che b) non sussista attività lavorativa successiva all’autorizzazione di cui si è detto, con contribuzione volontaria accreditata o accreditabile alla data del 6.12.2011. Per intendere cosa significhi svolgimento di attività lavorativa si dovrebbe far riferimento a quella complessa, perché in continua evoluzione, disciplina che attiene alla compatibilità tra pensione e lavoro. Sul punto gli orientamenti Inps eliminano dal novero, almeno per il momento, esclusivamente il lavoro socialmente utile. Qualora si tratti di lavoratori autorizzati alla prosecuzione contributiva volontaria presso altro ente previdenziale si dovrà ritenere applicabile la disciplina della ricongiunzione, la quale viene equiparata a tutti gli effetti alla contribuzione obbligatoria che viene versata alla gestione accentrante. Non vi è equiparazione di tal genere, e dunque sono esclusi dalla salvaguardia in epigrafe nell’interpretazione Inps, i lavoratori che, essendo stati in regime di contratto a tempo parziale o di sospensione dal lavoro non coperta da contribuzione, siano stati autorizzati alla prosecuzione contributiva volontaria. Nel gruppo 5 rientrano i lavoratori che al 4.12.2011 godevano degli effetti di cui all’istituto dell’esonero dal servizio definito dall’art. 72, co. 1, del d.l. 25.6.2008, n. 112 (l. conv. 6.8.2008, n. 133). Si tratta di diritto connesso alla verifica, per via procedurale tra Inps, Dtl – direzioni territoriali del lavoro, Inpdap e/o altre gestioni, dei requisiti di legge. I lavoratori con sospensione delle prestazioni di lavoro (o congedo) per assistenza di figlio gravemente disabile rientrano nel gruppo 6. Tali lavoratori debbono aver maturato, entro ventiquattro mesi dalla data di inizio del predetto congedo, il requisito contributivo per l’accesso al pensionamento indipendentemente dall’età anagrafica ai sensi dell’art. 1, co. 6, lett. a), della l. 23.8.2004, n. 243. Al gruppo 7 appartengono i lavoratori di cui agli artt. 6 e 6 bis del d.l. 29.12.2011, n. 216, convertito con modificazioni dalla l. 24.12.2012, n. 14. Si tratta dei lavoratori il cui contratto sia cessato entro il 31.12.2011, in ragione di accordi individuali sottoscritti anche ai sensi degli articoli 410, 411 e 412 ter c.p.c., o in ragione di accordi collettivi di incentivo all’esodo stipulati dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative a livello nazionale. Si dovrà verificare la sussistenza di alcuni profili, tra cui la cessazione del rapporto di lavoro mediante comunicazioni obbligatorie e la maturazione dei requisiti anagrafici e contributivi di cui alla previgente disciplina pensionistica, in base ai quali il lavoratore avrebbe ottenuto in ogni caso l’accesso al pensionamento con decorrenza compresa entro un periodo non superiore a ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore del citato d.l. n. 201/2011.

La procedura amministrativa è tendenzialmente armonizzata sul sistema della domanda o istanza per il godimento del trattamento in regime di salvaguardia, con relativa responsabilità delle Dtl e Inps nella corretta valutazione dei requisiti auto-dichiarati dal lavoratore. Le istanze di accesso a detti trattamenti sono presentate alle competenti Dtl entro il 21.11.2012 e cioè entro 120 giorni dalla data di pubblicazione del d. interm. del 1.6.2012. È stata istituita una commissione per l’esame delle istanze a composizione mista Inps/Dtl. Le decisioni di accoglimento dovranno essere comunicate con tempestività, anche con modalità telematica, all’Inps. Il lavoratore, contro il provvedimento di diniego, può presentare istanza di riesame entro 30 giorni dalla data di ricevimento dello stesso, innanzi alla Dtl presso cui è stata presentata l’istanza.

I profili problematici

Si registrerebbe, alla luce di quanto descritto, una «disciplina che, a fronte della possibilità di richieste eccedenti le disponibilità stanziate, privilegia il principio prior in tempore potior in iure, di problematica armonizzazione con il principio di uguaglianza»⁴.

Qui si potrebbe ragionare, almeno in prima analisi, sul principio enunciato dalla Corte costituzionale secondo cui «l’operatività del principio di uguaglianza non è unidirezionalmente e necessariamente diretta ad estendere la portata di una disciplina più favorevole, evocata come tertium comparationis, ma può dispiegarsi anche nel senso di rimuovere l’ingiustificato privilegio di una disciplina più favorevole rispetto a quella indicata in comparazione» (C. cost., 24.2.1994, n. 62). Il che si inserisce, come è noto, nella logica secondo cui «la tutela dell’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, elemento fondamentale dello stato di diritto, non implica l’intangibilità delle aspettative e neppure dei trattamenti in godimento, essendo consentito al legislatore di intervenire con leggi peggiorative anche su trattamenti in corso di erogazione, purché sia rispettato il principio di ragionevolezza» (C. cost., 17.12.1995, n. 349). Ma ciò non sarebbe sufficiente per riposizionare la condivisibile critica mossa alla riforma 2011 sul sistema del trattamento pensionistico in regime di salvaguardia. Del resto si legge anche negli orientamenti ministeriali e dell’Inps che il «criterio ordinatorio del monitoraggio delle disponibilità nel plafond assegnato alla categoria è quello della data di cessazione del rapporto di lavoro», con la fissazione del relativo potere in capo all’Inps di non accoglimento delle domande ultronee rispetto ai limiti di risorse fissati per via di decreto. Per riposizionare adeguatamente quella critica si deve osservare più da vicino la vicenda di cui ci occupiamo: il principio del prior in tempore potior in iure viene di fatto scardinato nel caso di specie, non solo per i profili pratici della vicenda giuridica dell’intertemporalità di cui si è detto nella ricognizione (supra, §1), dalla storia sociale attuale. Si osserva che la tutela delle ragioni di chi non ha diritto, ma attende di acquistarlo, verso chi ce l’ha, e non può perderlo per ragioni solo di intertemporalità, assumono una portata sociale sempre più ampia, non addomesticabile, tanto da rilevare anche in termini giuridici. Le proteste dei lavoratori e delle organizzazioni sindacali, anche in combinazione con le indicazioni parlamentari, hanno determinato l’emanazione del d.l. n. 95/2012 (l. conv. n. 135/2012) il quale ha disposto l’estensione della platea dei lavoratori aventi diritto. L’art. 22 del d.l. n. 95/2012 amplia la platea dei soggetti destinatari della salvaguardia nel limite numerico di ulteriori 55.000 unità. Il quadro giuridico si arricchisce, pertanto, di una serie di norme di primo e secondo livello che comportano la creazione di diritti a trattamento pensionistico in regime di salvaguardia. Si è di fronte a norme strutturalmente aperte, il cui contenuto è limitato per ovvie ragioni dalle risorse pubbliche, ma la cui essenza è l’indefinibilità ex ante dei soggetti aventi diritto. Questa indefinibilità ex ante permette al giurista di affermare che l’esistenza di un diritto acquisito, di una fattispecie acquisitiva compiuta, di un preesistente spazio di esercizio del diritto a trattamento pensionistico sono nel caso di specie elementi di fatto non rilevanti nella valutazione sulla ragionevolezza dell’applicazione immediata dello ius superveniens e del regime intertemporale introdotto⁵. Trattandosi di norma strutturalmente aperta, il diritto a trattamento pensionistico in regime di salvaguardia è sottoposto alle continue pressioni sociali le quali contribuiscono di volta in volta alla specificazione del relativo contenuto con il richiamo di ulteriori categorie di lavoratori “aventi diritto” o all’estensione numerica di quelli già elencati. Orbene, data tale tutela dell’affidamento (in questo caso anche sociale), si potrà dire propriamente che i lavoratori esodati sono lavoratori “già” titolari di posizioni previdenziali, e dunque lavoratori aventi diritto a trattamenti pensionistici, sebbene detta titolarità pensionistica segua le regole di un regime speciale il quale, articolandosi sul modello di accesso pensionistico previgente, dipende dalla disponibilità di risorse economiche. Qui il profilo dell’uguaglianza si attuerà nella storia sociale perché il limite all’esercizio del diritto a trattamento pensionistico potrà essere superato dalle pressioni che le organizzazioni sindacali proporranno avverso le (poche) risorse e i gestori di tali risorse al fine di estendere la platea dei lavoratori interessati.

Note

¹ In generale sulla riforma 2011 e sul cd. regime degli esodati si v. Pandolfo, A.-Lucantoni, S., Le pensioni post-riforma, Milano, 2012, 11 ss. Si v. per i primi commenti alla riforma 2011 Sandulli, P., Il sistema pensionistico tra una manovra e l’altra. Prime riflessioni sulla legge n. 214/2011, in Riv. dir. sic. soc., 2012, I, 1 ss.; Romei, R., La disciplina delle pensioni, in Giorn. dir. amm., 2012, III, 268 ss.; Fedele, F.-Morrone, A., La legislazione sociale del 2011 tra crisi della finanza pubblica e riforma delle pensioni, in Riv. dir. sic. soc., 2012, I, 105 ss.

² Per una disamina della disciplina del biennio 2008-2010 si v. Sgroi, A., a cura di, Il sistema di previdenza sociale dei lavoratori privati, Torino, 2010. Si v. per l’impostazione generale del sistema pensionistico Cinelli, M., Diritto della previdenza sociale, Torino, 2012.

³ Si v. Messaggio Inps 9.8.2012, n. 13343.

⁴ Pandolfo, A.-Lucantoni, S., op. cit., 18 ss.

⁵ Sul tema dei regimi intertemporali e dello ius superveniens si v. lo studio recente di Bandiera, F., Successione di leggi nel tempo e onere della prova del momento perfezionativo della fattispecie, in Riv. dir. civ., 2005, VI, 709 ss.