La VAS: conflitti d’attribuzione ed esegesi normativa

La VAS: conflitti d’attribuzione ed esegesi normativa

Nel 2014 la questione concernente l’ambito di applicazione della VAS è stata affrontata sotto un duplice profilo. Innanzitutto, sul versante legislativo, la Consulta ha meglio chiarito le prerogative delle Regioni, affermando che alle stesse sono consentiti specifici interventi in merito alla sottoposizione a VAS di determinati piani e programmi purché non comprimano il livello irriducibile di tutela assicurato dalla disciplina statale. Rimarcando la differenza tra questa valutazione e la VIA, poi, il Giudice amministrativo – dopo aver seguito, nel corso degli anni, percorsi non del tutto lineari – ha stabilito che la VAS non può trovare applicazione nei casi di singoli progetti e ciò anche qualora gli stessi costituiscano variante allo strumento urbanistico.

La ricognizione. La posizione della Consulta nel 2013-2014

Con una serie di pronunce del 2013-2014¹ la Consulta ha cercato di fare chiarezza sui margini di operatività disponibili per i legislatori regionali in materia di VAS, stabilendo che ad essi sono consentiti interventi specifici purché non comprimano il livello di tutela assicurata dallo Stato con le norme racchiuse nel Codice dell’ambiente².

In particolare, se da una parte le Regioni non possono sottrarre alla VAS quei piani o programmi ad essa sottoposti in base alla normativa statale; dall’altra, le stesse possono sancire l’obbligo di compiere la predetta valutazione in ipotesi non previste da quella normativa, così ampliando il livello di protezione dalla stessa accordato agli interessi ambientali.

1.1 Progetti in variante: l’attuale orientamento del G.a.

Sempre in relazione all’ambito di applicazione della VAS, nel 2014 il G.a. è tornato ad occuparsi della sottoponibilità a questa valutazione delle varianti urbanistiche funzionali all’approvazione di singoli progetti di opere o impianti.

In particolare, quel Giudice – dopo aver ricordato che la VAS «consiste nella valutazione di compatibilità ambientale relativa ai piani e ai programmi […] e non già ai singoli progetti, per i quali il legislatore ha predisposto il diverso strumento» della VIA – ha escluso che sia sottoposto alla prima valutazione il progetto di un impianto produttivo in variante allo strumento urbanistico³ ovvero un «programma⁴ circoscritto di opera localizzata e definita, per quanto complessa»⁵.

La focalizzazione. La VAS tra Stato e Regioni

In seguito alla riforma del 2001, la protezione dell’ambiente compare nella Costituzione – all’art. 117, co. 2, lett. s) – tra le materie di potestà legislativa esclusiva dello Stato⁶.

In particolare, la «tutela dell’ambiente» investe e s’intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze – donde la sua trasversalità⁷ – e presenta «un contenuto allo stesso tempo oggettivo, in quanto riferito ad un bene […] e finalistico, perché tende alla migliore conservazione del bene stesso»⁸.

La salvaguardia ambientale costituisce invero una finalità per l’intera società⁹ dal momento che – in base all’art. 3 ter Cod. amb. – quella salvaguardia «deve essere garantita da tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche o private».

Con più specifico riferimento al ruolo dello Stato e delle Regioni, poi, il successivo art. 3 quinquies ha specificato che i principi contenuti nel Codice «costituiscono le condizioni minime ed essenziali per assicurare la tutela dell’ambiente su tutto il territorio nazionale» e che «le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono adottare forme di tutela giuridica dell’ambiente più restrittive, qualora lo richiedano situazioni particolari del loro territorio, purché ciò non comporti un’arbitraria discriminazione, anche attraverso ingiustificati aggravi procedimentali».

Alle Regioni e alle province autonome è poi demandato – secondo l’art. 7 Cod. amb. – di disciplinare «con proprie leggi e regolamenti le competenze proprie e quelle degli altri enti locali» nonché eventuali ulteriori modalità rispetto a quelle indicate nel Codice medesimo, «purché con questo compatibili, per l’individuazione dei piani e programmi […] da sottoporre a VAS».

Com’è evidente, pur rientrando la tutela ambientale tra le materie di potestà legislativa esclusiva statale, in virtù della trasversalità e del contenuto finalistico che la connotano è lo stesso Codice a prevedere apprezzabili spazi per specifici interventi dei legislatori regionali.

Ne è così derivata la questione circa il concreto raggio d’azione regionale¹⁰, sulla quale – con specifico riferimento alla VAS – la Consulta ha fatto chiarezza con le recenti decisioni sopra citate.

Importanti precisioni sull’istituto de quo sono poi giunte – in sede di interpretazione delle norme del Cod. amb. – dal G.a., il quale, dopo non poche esitazioni avute negli anni passati, è tornato ad escludere l’esperibilità della VAS per i singoli progetti di opere ed impianti sebbene proposti in variante allo strumento urbanistico.

2.1 Il quadro normativo in materia di VAS

Come noto, la VAS è stata introdotta dalla direttiva comunitaria 2001/42/CE e ha la precipua finalità di concorrere «all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione, dell’adozione e approvazione di […] piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile»¹¹.

In particolare, essa è volta ad assicurare che gli impatti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione di piani e programmi¹² (e dalle loromodifiche¹³) siano considerati durante l’elaborazione degli stessi.

Rispetto alla VIA – incentrata sul singolo progetto e, dunque, inidonea a rivelare gli effetti derivanti all’ambiente dall’insieme delle attività assentite in un determinato ambito territoriale – la VAS, proprio perché avente a oggetto l’intero piano o programma, consente di apprezzare e valutare tutti quegli effetti¹⁴.

Per evitare che determinati piani e programmi siano sottoposti a VAS anche se non necessario, il legislatore statale – oltre ad escludere dal campo di applicazione dell’istituto de quo alcune tipologie di atti di pianificazione e programmazione¹⁵ – ha previsto che «per i piani e i programmi […] che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi» la valutazione è necessaria solo qualora – all’esito dell’istruttoria espletata nell’ambito di un’apposita verifica di assoggettabilità – l’autorità competente ritenga che producono impatti significativi sull’ambiente.

Allo stesso fine quel legislatore ha inoltre stabilito che «per le modifiche dei piani e dei programmi elaborati per la pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli conseguenti a provvedimenti di autorizzazione di opere singole che hanno per legge l’effetto di variante ai suddetti piani e programmi, ferma restando l’applicazione della disciplina in materia di VIA., la valutazione ambientale strategica non è necessaria per la localizzazione delle singole opere»¹⁶.

I profili problematici. L’ambito di esperibilità

Come anticipato, la questione che continua tuttora a porsi in relazione all’applicabilità della VAS riguarda innanzitutto i rapporti tra disciplina statale e interventi specifici dei legislatori regionali.

Su un piano più generale, la Consulta ha osservato che – secondo il disegno costituzionale del 2001 – allo Stato sono affidate «la tutela e la conservazione dell’ambiente, mediante la fissazione di livelli “adeguati e non riducibili di tutela” che le Regioni non debbono violare», potendo solo, «purché restino nell’ambito dell’esercizio delle loro competenze, […] pervenire a livelli di tutela più elevati»¹⁷.

Nel 2011, però, la Corte ha sostenuto che quella potestà esclusiva statale «è intesa ad assicurare livelli di protezione, non solo adeguati,ma anche uniformi, fungendo così da limite invalicabile per la legislazione regionale» e ciò in quanto «l’esigenza di una valutazione unitaria del sistema “ambiente”, […] non tollera discipline regionali differenziate, che insidiano l’organicità della tutela complessiva già individuata a livello nazionale», con la conseguenza che l’eventuale intervento delle Regioni non potrebbe dirsi legittimato «neppure con l’argomento dell’assicurazione per il suo tramite, in via transitoria o definitiva, di una più elevata tutela dell’ambiente»¹⁸.

Nello stesso anno, inoltre, quel Giudice ha dichiarato incostituzionali apposite norme dettate da una Regione in tema di protezione ambientale, ritenendo irrilevante «il problema se la norma impugnata abbia previsto, o non, una tutela uguale o più intensa di quella fissata dalla legge statale» e statuendo che «non è consentito alle Regioni ed alle Province autonome di legiferare, puramente e semplicemente, in campi riservati dalla Costituzione alla competenza esclusiva dello Stato, ma soltanto di elevare i livelli di tutela degli interessi costituzionalmente protetti, purché nell’esercizio di proprie competenze legislative, quando queste ultime siano connesse a quelle di cui all’art. 117, secondo comma, Cost.»¹⁹.

Compiuta questa premessa generale, con specifico riferimento allaVAS sono state le citate sentenze del 2013-2014 a esplicitare le prerogative regionali.

In particolare, con la sentenza n. 58 del 2013 la Corte, sindacando la legittimità di disposizioni regionali²⁰ in materia di governo del territorio, ha statuito che «se non compete alla Regione la sottrazione alla VAS di quanto in base alla normativa statale vi è invece soggetto, non vale la regola opposta» e ha soggiunto che il citato art. 3 quinquies Cod. amb., «nella parte in cui ammette un intervento del legislatore regionale, ampliativo del livello di protezione accordato agli interessi ambientali, […] riflette il principio […] secondo il quale è consentito alla legge regionale incrementare gli standard di tutela dell’ambiente, quando essa costituisce esercizio di una competenza legislativa della Regione e non compromette un punto di equilibrio tra esigenze contrapposte espressamente individuato dalla norma dello Stato»; di conseguenza, quel Giudice ha ritenuto legittimo l’ipotizzato inserimento – a livello regionale – di una nuova ipotesi di VAS perché avvenuto «a vantaggio dell’ambiente e nell’ambito della competenza legislativa concorrente della Regione in materia di governo del territorio».

Analogo il tenore della decisione n. 178 del 2013, con cui la Consulta s’è occupata di una normativa regionale²¹ recante apposite «disposizioni in materia di valutazione ambientale strategica».

Al riguardo, sarebbe stato interessante un esplicito pronunciamento della Corte sulla possibilità per le Regioni di legiferare in materia di VAS, non già nell’esercizio della propria potestà legislativa (concorrente o esclusiva), bensì nel perseguimento diretto di finalità ambientali: ciò considerato che, per un verso, i citati artt. 3 quinquies e 7 del Codice parrebbero accordare una simile possibilitಲ ma, per altro verso, secondo il costante orientamento della Corte medesima l’innalzamento del livello di tutela dell’ambiente assicurato dallo Stato è possibile per le Regioni solo nell’esercizio delle proprie potestà legislative.

Nel solco tracciato dalle citate decisioni del 2013, con la sentenza n. 197 del 2014, poi, ilGiudice delle leggi – ribadito l’orientamento de quo – ha affermato che il significativo spazio aperto ai legislatori regionali dai citati artt. 3 quinquies e 7 del Codice «non possa giungere fino a invertire le scelte che il legislatore statale ha adottato in merito alla sottoposizione a VAS di determinati piani e programmi».

Con riferimento all’esperibilità della VAS significativo risulta, inoltre, l’attuale orientamento delG.a. in ordine ai singoli progetti di opere o impianti costituenti variante puntuale allo strumento urbanistico.

In passato, quell’organo giurisdizionale ha statuito che «la procedura di VAS è espressamente riservata alla valutazione ambientale di piani e programmi, restando conseguentemente escluse le varianti riguardanti la realizzazione di singoli progetti», per i quali trova invece applicazione la normativa in materia di VIA²³.

È stato inoltre sostenuto che, «in presenza di una variazione urbanistica funzionale alla realizzazione di un progetto contemporaneamente interessato dalla procedura di “valutazione di impatto ambientale”, quest’ultima esaurisce le verifiche in tale fase richieste dalla legge, mentre la “valutazione ambientale strategica” e la “verifica di assoggettabilità” riguardano i soli casi di autonoma elaborazione di piani e programmi idonei ad incidere in modo rilevante sull’ambiente», sicché la norma racchiusa nel citato art. 6, co. 12, avrebbe «la sola finalità di esplicitare una previsione già insita nel sistema, perché coerente con l’esigenza di non aggravare inutilmente il procedimento»²⁴.

Anche richiamando quest’ultima disposizione è stata altresì evidenziata, «in coerenza con la portata “strategica” della VAS, la non inerenza di detta valutazione agli atti di localizzazione di opere che non raggiungano la dimensione (non esclusivamente quantitativa) necessaria per la ponderazione, a quei fini, degli interessi in gioco»²⁵.

Accanto a queste pronunce, però, nel corso degli anni vi sono state decisioni con le quali il G.a. ha ritenuto esperibile la VAS anche nelle ipotesi sin qui considerate²⁶.

Questo contrasto pare ormai destinato ad essere superato alla luce delle citate decisioni del 2014 con cui, come anticipato, il G.a. ha inequivocamente affermato che per i singoli progetti di opere e impianti – anche se costituenti variante puntuale allo strumento urbanistico – non trova applicazione la valutazione ambientale in esame, bensì – eventualmente – la VIA.

*I §§ 1.1, 3 e 2.1 sono stati redatti da Pier Luigi Portaluri, i §§ 1 e 3 sono stati redatti da Valentina Mele

¹ C. cost., 29.3.2013, n. 58; C. cost., 4.7.2013, n. 178; C. cost., 11.7.2014, n. 197, in www.giurcost.it.

² Di seguito “Cod. amb.”.

³ TAR Puglia, Bari, sez. III, 5.6.2014, n. 682, in www.giustizia-amministrativa.it.

⁴ In variante al piano.

⁵ Cons. St., 5.3.2014, n. 1059, in www.giustizia-amministrativa.it.

⁶ Secondo Spasiano,M., I soggetti della politica ambientale in Italia, in Riv. giur. edil., 2005, II, 185 ss., la circostanza che nella norma costituzionale non compaia l’ambiente, ma la «tutela dell’ambiente», parrebbe rivelare la volontà del Costituente di indicarne un’accezione dinamica, impegnando «il potere legislativo nell’esercizio di una positiva azione di cura».

⁷ Per C. cost., 1.12.2006, n. 398 (in www.giurcost.it) questa “trasversalità” emergerebbe con evidenza proprio per la VAS.

⁸ C. cost., 22.7.2009, n. 225, in www.giurcost.it.

⁹ Cfr. Fracchia, F., La tutela dell’ambiente come dovere di solidarieta, in AntoniniL., a cura di, L’imposizione ambientale nel quadro del nuovo federalismo fiscale, Napoli, 2010, 15 ss.

¹⁰ Sul punto v.Vanetti, F., Il riparto di competenza legislativa in materia di vas, in Riv. giur. amb., 2013, 543 ss.;Mastrodonato, G., La prevalenza statale e il ruolo regionale nella giurisprudenza sulla tutela dell’ambiente, in Foro amm. - C.d.S., 2011, 1817 ss.; Di Dio, F., Giustizia costituzionale e concorrenza di competenze legislative in materia di “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”: dalla trasversalità alla “prevalenza” della competenza statale, in Riv. giur. amb., 2009, 953 ss.

¹¹ Art. 4, co. 4, lett. a).

¹² Ivi inclusi quelli elaborati per i settori della «pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli» (art. 6, co. 2, lett. a), Cod. amb.). In proposito v. le considerazioni di Ferrara, R., Precauzione e prevenzione nella pianificazione del territorio: la “precauzione inutile”?, in Riv. giur. edil., 2012, 61 ss..

¹³ Secondo l’art. 5, co. 1, lett. d), Cod. amb., infatti, per “piani o programmi” si intendono «gli atti e provvedimenti di pianificazione e di programmazione comunque denominati, compresi quelli cofinanziati dalla Comunità europea, nonché le loro modifiche».

¹⁴ Cfr. Manfredi, G., Via e vas nel Codice dell’ambiente, in Riv. giur. amb., 2009, 63 ss.; Fracchia, F.-Mattassoglio, F., Lo sviluppo sostenibile alla prova: la disciplina di via e vas alla luce del d.lg. n. 152/2006, in Riv. trim. dir. pubbl., 2008, 121 ss.

¹⁵ Quelli enumerati dall’art. 6, co. 4, Cod. amb.

¹⁶ Art. 6, co. 12, Cod. amb. Con riferimento a questa norma v. Milone, A., Le valutazioni ambientali, in Ferrara, R.-Sandulli,M.A., a cura di, Trattato di diritto dell’ambiente, II , 2014, 135 ss.; Ursi, R., La terza riforma della parte II del Testo unico ambientale, in Urb. app., 2011, 13 ss; Bellei, T., Il rapporto tra la via e gli strumenti di pianificazione e programmazione del territorio come rapporto tra via e vas, in Amb. e svil., 2010, 12, 19;Mazzoleni,M., La valutazione ambientale strategica: applicazione pratica e giurisprudenza tra i ripensamenti del legislatore, in Amb. e svil., 2010, 11, 8.

¹⁷ C. cost. n. 225/2009.

¹⁸ C. cost., 3.3.2011, n. 67, in www.giurcost.it.

¹⁹ C. cost., 21.7.2011, n. 151, in www.giurcost.it.

²⁰ Art. 40, co. 1, l.r. Veneto n. 13/2012.

²¹ L.r. Liguria n. 32/2012.

²² Per la portata di questa norma cfr. Boscolo, E., Le novità nel Codice dell’ambiente, in Urb. app., 2008, 533 ss.

²³ Cons. St., 19.11.2010, n. 8113; inoltre: Cons. St., 4.12.2009, n. 7651; TAR Lazio, Roma, 25.9.2012, n. 8062 e TAR Friuli Venezia Giulia, Trieste, 25.5.2012, n. 189 (tutte in www.giustizia-amministrativa.it).

²⁴ TAR Emilia Romagna, Parma, 22.12.2010, n. 552; v. altresì TAR Marche, Ancona, 22.6.2012, n. 444 (tutte in www.giustizia-amministrativa.it).

²⁵ TAR Lazio, Roma, 3.8.2012, n. 7211; inoltre TAR Piemonte, Torino, 13.7.2012, nn. 876-877 (tutte in www.giustizia-amministrativa.it).

²⁶ Cons. St., 16.4.2012, n. 2170 e 17.9.2012, n. 2182; TAR Lombardia,Milano, 10.8.2012, n. 2182 (tutte in www.giustizia-amministrativa.it).