Legge elettorale
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Legge elettorale
Il tema della legge elettorale in questione, riconducibile non solo nel novero, classico e scontato, della forma di governo parlamentare ma anche nei gangli della forma di Stato, tra valori, principi e diritti fondamentali, oggetto di un ragionevole e proporzionale bilanciamento, rappresenta uno snodo fondamentale del modo di intendere la doppia sovranità, statale e popolare, nonché la democrazia negli ordinamenti contemporanei di stampo globale e pluralista e pone problemi, mai del tutto superati nella storia costituzionale elettorale italiana, relativi al giusto equilibrio bicamerale tra governabilità e rappresentatività nonché tra separazione dei poteri e sovranità popolare.
La ricognizione
Come emerso nell’ampio e variegato dibattito della dottrina, la nuova l. elettorale 6.5.2015, n. 52 (cd. Italicum), a contenuto costituzionalmente necessario, sviluppa un sistema fondamentalmente ibrido, solo in parte proporzionale ma con un elevato premio di maggioranza.
In realtà, tale formula elettorale, pur nelle sue criticità, non è un emblema di consociational engineering (per dirla alla Lijphart) e non costituisce certo una novità rivoluzionaria nella nostra storia costituzionale elettorale ma, anzi, può inserirsi in quello che è stato un percorso evolutivo sicuramente non entusiasmante dell’esperienza elettorale italiana e della politicità delle scelte legislative: dalla cd. “legge Acerbo” del ventennio fascista, (l. 18.11.1923,
n. 2444) che prevedeva una soglia bassa ma comunque esistente per l’attribuzione del premio di maggioranza (25%), alla cd. “legge truffa” del 1953 (l. 31.3.1953, n. 148), che attribuiva un bonus del 65% dei seggi della Camera ai partiti coalizzati che avessero superato il 50% più uno dei voti validi, alla legge per i consigli delle amministrazioni locali dal 1993 (l. 25.3.1993, n. 81), alla legge statale per l’elezione dei Consigli delle Regioni, fino, in ultimo, alla “legge Calderoli” (l. 21.12.2005, n. 270, cd. Porcellum, nella declinazione del noto politologo Giovanni Sartori), dichiarata incostituzionale in alcune determinanti disposizioni normative (premio di maggioranza, liste bloccate e mancata previsione delle preferenze) dalla Corte costituzionale con la ben nota sentenza 14.1.2014, n. 1, generando, così, nelle more, il cd. Consultellum1.
L’attuale sistema elettorale2, dunque, pone problemi mai del tutto superati nella storia costituzionale elettorale italiana, ossia quelli del giusto equilibrio, in un’ottica di bilanciamento, fra rappresentatività e governabilità ex artt. 1 e 49 Cost., così come tra separazione dei poteri e sovranità popolare (e relativi conflitti)3.
Non a caso, come rilevato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014, non esiste, nonostante il favor proporzionale dell’Assemblea Costituente, un modello di sistema elettorale imposto dalla Carta Costituzionale, in quanto quest’ultima lascia alla discrezionalità del legislatore la scelta del sistema che ritenga più idoneo ed efficace, in considerazione del contesto storico.
La focalizzazione
Prima di analizzare il dato sostanziale della legge in questione è importante conoscere anche il profilo procedimentale di formazione dell’Italicum, caratterizzatosi sin dall’inizio per la sua “atipicità”, come sottolineato nel dibattito della dottrina, che qui si ripercorre.
In primis, il testo è stato presentato nel 2009 ed unificato in Commissione affari costituzionali della Camera dei deputati, senza la discussione dei circa trecento emendamenti proposti, giungendo successivamente in aula.
Il tutto in evidente contrasto con le fondamentali previsioni di cui all’art. 72 Cost., laddove definisce il procedimento legislativo ordinario per la materia elettorale (anche ai fini della riserva di assemblea), nonché in violazione del regolamento della Camera che comunque richiedeva la discussione e votazione di almeno due emendamenti a ciascun articolo.
Analoga distorsione della procedura deliberativa si è avuta in Senato, con l’approvazione del “supercanguro”, posto in apertura del progetto di legge e non avente contenuto normativo. Poiché lo stesso aveva esclusivamente contenuto dichiarativo delle norme successive, l’approvazione dello stesso ha fatto venir meno la valutazione degli altri 35.000 emendamenti presentati, il tutto alla luce di una norma del regolamento del Senato che non ammette emendamenti in contrasto con deliberazioni già adottate su quella materia nel corso della discussione.
Anche alla Camera dei deputati il procedimento aveva determinato inevitabili criticità: la sostituzione dei deputati del Partito democratico “dissenzienti” o di minoranza (in palese violazione dell’art. 67 Cost.) ha dato il via libera all’approvazione in Commissione, con la decadenza di tutti gli emendamenti proposti dall’opposizione, non presente in aula per solidarietà ai dissenzienti.
Ultima scure, poi, si è avuta con riferimento alla discussione in aula, con l’apposizione della fiducia sulle votazioni, di guisa che, decaduti tutti gli emendamenti presentati dalle opposizioni, si è approvato il testo definitivo che, dunque, non ha visto una reale discussione degli emendamenti delle forze politiche contrarie (rectius: minoranze).
La questione di fiducia in materia elettorale, in realtà, è anch’essa un ricorso storico poco onorevole che desta non poche perplessità in una prospettiva costituzionale: le altre due occasioni in cui fu imposta riguardano proprio la cd. “legge Acerbo” del 1923 (nel periodo fascista) e la cd. “legge truffa” del 1953.
Sistema elettorale proporzionale (preferito in sede costituente), premio di maggioranza (ma non sistema maggioritario, tendenzialmente più stabile), soglie di sbarramento per l’accesso alla ripartizione dei seggi, circoscrizioni, doppio turno, indicazione del capo della forza politica e capilista bloccati, costituiscono, dunque, le caratteristiche principali della nuova legge elettorale.
I profili problematici
Tra i profili problematici è sicuramente la previsione del “premio di maggioranza” ad aver destato dubbi e criticità molto forti. Secondo la nuova formula elettorale infatti, la lista – si badi bene, lista e non coalizione – che “arriva prima” alle elezioni ottenendo almeno il 40% dei voti conquista 340 seggi (ossia il 54% dei 630 disponibili alla Camera dei deputati). Qualora nessuna lista dovesse raggiungere quota 40% si svolgerebbe un secondo turno di ballottaggio tra le due liste più votate (non c’è soglia di sbarramento al ballottaggio): chi vince otterrà 340 seggi.
Per quanto concerne poi, i restanti seggi, indipendentemente dallo svolgimento del doppio turno o meno, questi saranno assegnati, in maniera proporzionale rispetto ai voti ottenuti, alle altre liste che superino la soglia di sbarramento del 3%.
Da un punto di vista strettamente politico, come è noto, la scelta di prevedere un tale premio di maggioranza viene sponsorizzato dal desiderio di “governabilità”, anche se è il sistema maggioritario a privilegiare, tendenzialmente, la stabilità politica rispetto alla rappresentatività delle assemblee elettive.
Tuttavia, è evidente che un tale meccanismo rischia di pendere ovviamente a favore di una certa governabilità, che non è, tuttavia, per Costituzione, un (f)atto dovuto: sul punto, la stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 1/2014 è stata chiara quando ha affermato che si può “agevolare” ma non assicurare la governabilità e che, tra varie soluzioni alternative, va scelta quella meno disproporzionale e irragionevole.
Orbene, un premio di maggioranza di tal misura, nel testo della sentenza C. cost. n. 1/2014, rovescia la ratio della formula proporzionale producendo un’eccessiva divaricazione tra la composizione dell’organo della rappresentanza politica e la volontà dei cittadini espressa attraverso il voto.
Quando il premio di maggioranza non riesce a rispettare «il vincolo del minor sacrificio possibile degli altri interessi e valori costituzionalmente protetti» (così, C. cost. n. 1/2014) si pone inevitabilmente in contrasto e rottura con gli artt. 1, co. 23, 48, co. 2, e 67 Cost.
La proporzionalità non è rispettata perché alterando completamente il risultato della scelta degli elettori in termini di seggi si ha – come afferma la Corte costituzionale – «una compressione della funzione rappresentativa dell’assemblea, nonché dell’eguale diritto di voto, eccessiva e tale da produrre un’alterazione profonda della composizione della rappresentanza democratica, sulla quale si fonda l’intera architettura dell’ordinamento costituzionale vigente».
Inoltre, v’è da riconoscere che la Corte costituzionale richiede che la formula elettorale non leda l’eguaglianza del voto “in uscita”, ossia quando il voto si trasforma in seggio. Sul punto, se è vero che – secondo calcoli matematici forniti nell’ampio dibattito sul punto dalla dottrina – l’attuale premio di maggioranza potrebbe superare il vaglio di legittimità costituzionale se la lista lo ottiene al primo turno superando il 40% dei voti ottenuti, maggiori problemi si avrebbero nel caso del ballottaggio, quando il sistema convergerebbe da “proporzionale” a “maggioritario” con un elevato effetto distorsivo.
Poco rassicurante è anche il confronto e la comparazione con altri modelli europei. L’Italicum farebbe dell’Italia l’unico Stato europeo, con l’Ungheria, avente un sistema elettorale capace di attribuire con certezza una così ampia maggioranza assoluta dei seggi ad un solo partito4.
Nel diritto elettorale comparato, su circa quindici parlamenti europei monocamerali, ben quattordici hanno un sistema elettorale proporzionale, alcuni con correttivi che comunque non conferiscono mai la certezza di maggioranze così elevate. Gli altri tredici Paesi europei hanno parlamenti bicamerali (dieci con un sistema proporzionale e due, Francia e Regno Unito, con sistema maggioritario che comunque non assicura maggioranze assolute così elevate).
La nuova legge elettorale prevede, ancora, una soglia di sbarramento per l’accesso alla ripartizione dei seggi alle liste che ottengono almeno il 3% dei voti. Paradossalmente, invece, non viene stabilita una soglia minima per accedere al ballottaggio (vi accedono le due liste più votate). Un ulteriore sbarramento potrebbe essere ingiustificato tenuto anche conto del fatto che la Camera dei deputati potrebbe ben presto rappresentare l’unica camera autenticamente rappresentativa del popolo italiano e, quindi, dovrebbe essere idonea a garantire il più ampio pluralismo politico nella società5.
Altro punto problematico della nuova formula elettorale concerne la previsione di capilista “bloccati e candidature plurime”.
La questione dei capilista bloccati potrebbe essere affronta anche alla luce dell’ulteriore “parametro interposto” rafforzato dal precedente di cui alla sentenza C. cost. n. 1/2014, laddove dichiara costituzionalmente illegittimo l’istituto della lista bloccata nella l. n. 270/2005, introducendo la preferenza unica per tutti i candidati (vale a dire senza alcun candidato bloccato, com’è invece oggi il capolista).
Interessante, sul punto, sarebbe immaginare, scientificamente, un sindacato interposto sulla legge elettorale ovvero utilizzare, non solo come precedente giurisprudenziale di alta scure (cd. parametro-precedente), le stesse sentenze della Corte costituzionale, nello specifico la sentenza n. 1/2014, come “parametro interposto” ovvero “sentenza interposta” (come le ben note norme interposte, forse lo stesso Consultellum) nel giudizio di legittimità costituzionale della legge elettorale in questione (ovvero di ogni legge e atto equiparato ex art. 134 Cost.).
Specificamente, poi, il territorio elettorale italiano sarà diviso in 100 collegi, ciascuno dei quali eleggerà da 3 a 9 deputati. In caso di conquista di seggi in un collegio da parte di una lista, il primo seggio viene sempre assegnato al capolista, mentre in caso di conquista di più seggi si contano le preferenze (la seconda espressa dagli elettori deve essere “di genere”).
Considerato che il territorio è stato suddiviso in tanti collegi, solo in quelli più grandi vi sarà l’effettiva possibilità dell’elettore di dar seguito ad un rappresentante realmente eletto; viceversa, quasi ovunque, stante la limitatezza delle dimensioni dei collegi, verrà eletto un unico deputato e, dunque, il capolista scelto dalle segreterie di partito.
Peraltro, la nuova legge contempla la possibilità, per il capolista, di presentarsi in più collegi (massimo 10). Qualora dovesse risultare eletto in più collegi, questi dovrà optare per uno di essi (con evidente tradimento della scelta elettorale di parte dei cittadini).
Orbene, vagliata in tutti i suoi punti di maggior rilievo, la nuova legge elettorale si presenta, nel pregio indiscusso della governabilità (che non è necessariamente la stabilità politica), certamente affetta da criticità di non poco conto e da non sottovalutare, anche in vista della prossima scure della Consulta, sul piano della proporzionalità e della ragionevolezza.
La maggiore di queste è sicuramente frutto del combinato disposto tra premio di maggioranza eccessivo e mancanza di una soglia di accesso al ballottaggio, un mix esplosivo (Macellum) che rischia di non superare nuovamente il vaglio di proporzionalità e ragionevolezza proprio del Giudice delle leggi.
L’equilibrio dei poteri viene, così, ceduto in cambio di una preziosa governabilità che sembra mettere in secondo piano la dialettica parlamentare, lo zoccolo duro, il cuore e i termini lapidei (la Costituzione è carne umana) della democrazia contemporanea e della forma di governo parlamentare, in un ordinamento di stampo pluralista.
La fretta del decidere e nel governare darebbe vita ad un decision making, in un contesto democratico, che rischia di disabilitare l’ordinamento, di ammutolire il sistema delle minoranze, delle autonomie e della dissenting opinion, di non riflettere i cd. fattori esterni, le fratture economiche e le diversità sociali, di non garantire il bilanciamento di interessi costituzionalmente rilevanti, di non essere un vero obiettivo costituzionale, ergo di non garantire appieno la solidarietà sociale e l’eguaglianza sostanziale di cui agli artt. 2 e 3 della nobile Costituzione italiana, quella del 1948.
La scelta del modello elettorale è, da un lato, un’opera di ingegneria costituzionale ma, dall’altro, una scelta sostanziale delicata, inclusiva, chirurgica, di contrappeso e sofferta, nella più ampia partecipazione al gioco costituzionale: essa è molto simile ad una riforma costituzionale (forse, andrebbe fatta proprio con una apposita legge costituzionale, la legge elettorale costituzionale, partendo naturalmente dalle dovute modifiche costituzionali ex art. 138 Cost.), sebbene oggi non abbia particolari gravami procedurali; si compie, pertanto, soprattutto in relazione al tentativo di garantire adeguata governabilità all’ esecutivo6, senza, però, essere, nelle sue cifre, una mis(t)ura restrittiva dei diritti (la forma di Stato) e ledere il rapporto di corrispondenza che deve necessariamente sussistere tra voti e seggi.
A questo deve, altresì, accompagnarsi un dato ulteriormente importante: tale riforma è figlia di un Parlamento eletto con una legge elettorale nel frattempo dichiarata incostituzionale nei suoi punti determinanti, una legge che, secondo il dettame della Consulta, ha inevitabilmente rotto il rapporto di rappresentanza. Vi è, quindi, il rischio di giungere ad un punto di non ritorno costituzionale, di tanatosi costituzionale, di sovrarappresentanza, pur nell’ambito del principio fondamentale di continuità dello Stato.
La nuova legge elettorale, elemento ordinario di checks and balances, in realtà, è monocamerale, in un sistema bicamerale, e quella per il futuro Senato (a bicameralismo differenziato), probabilmente arriverà dopo l’esito referendario di fine 2016 sulla riforma costituzionale in itinere. Essa non può non essere il riflesso della garanzia dei diritti e della volontà-sovranità popolare, nello specchio della crisi globale dell’epoca contemporanea, sicuramente integrata e corretta ma, comunque, realizzata in un modo tale e costituzionale, da non essere ridimensionata rispetto alla iniziale scelta costituente (versus sovranità statale).
È tra questi estremi, non solo terminologici – governabilità, rappresentatività – che si gioca il futuro della “stabilità politica” (anche quella europea, senza fenomeni di Italexit), cuore del problema, e la sopravvivenza della nuova legge elettorale (che vale per la sola Camera dei deputati), nello splendore del costituzionalismo contemporaneo di stampo pluralista e multilivello, della democraticità delle nostre istituzioni, della vera sovranità, della stessa riforma costituzionale di cui al combinato Renzi-Boschi, con i suoi pregi e i suoi difetti, a tutti noti.
Note
1 Lanchester, F., Dal porcellum all’italicum: nuovi collegamenti e nuovi orari, ma su vecchi binari, in Osservatorio AIC (osservatorioaic.it), 2014, fasc. 1, 1 ss.; Regasto, F.S., Considerazione sui profili problematici della decisione della Corte Cost. n. 1/2014, in Forum Quad. cost.(forumcostituzionale.it), (22 dicembre) 2014, rass. n. 12, 1 ss.
2 Su cui amplius Cosulich, M., I sistemi elettorali, in La Costituzione italiana: riforme o stravolgimento, a cura di C. Amirante, Torino, 2016, 49 ss.; Forum sull’Italicum: nove studiosi a confronto, a cura di A. Ruggeri e A. Rauti, Torino, 2015.
3 Bobbio, N., Il futuro della democrazia, Torino, 1984, passim.
4 Zagrebelsky, G., con Pallante, F., Loro diranno, noi diciamo. Vademecum per le riforme istituzionali, Bari, 2016, passim.
5 Lijphart, A., Democracy in plural society. A comparative exploration, New Haven, 1977, 12 ss.
6 Frosini, T.E., Rappresentanza + governabilità = Italicum, in confronticostituzionali.eu, (12 maggio) 2015.