Nuove forme di solidarietà sociale

Nuove forme di solidarietà sociale

Il contributo che segue intende esaminare le novità, soprattutto legislative, introdotte nell’ultimo anno nell’ambito della solidarietà sociale, nelle sue varie dimensioni (orizzontale e verticale; interna e internazionale) specificamente definite anche al fine di agevolare l’inquadramento di tali novità. La questione in oggetto viene quindi impostata soffermandosi sulle varie, recenti concretizzazioni del principio di solidarietà sociale, in modo tale che si possa conclusivamente valutare se il tasso di solidarietà sociale presente nell’ordinamento sia, nell’ultimo anno, aumentato o diminuito.

SOMMARIO: 1. La ricognizione 2. La focalizzazione 2.1 Solidarietà orizzontale 2.2 Solidarietà verticale 2.3 Solidarietà internazionale 3. I profili problematici

La ricognizione

Soffermarsi, in termini di questione, sulle nuove forme di solidarietà sociale, presuppone la consapevolezza della sua centralità nell’ambito dei principi e valori del nostro ordinamento costituzionale; centralità destinata a rimanere tale anche nell’ipotesi che la parte II della Costituzione venga ampiamente modificata, a seguito dell’eventuale esito favorevole del referendum costituzionale del prossimo 4 dicembre.

La solidarietà (in genere, e sociale in specie)¹ rientra infatti nei «valori fondanti dell’ordinamento giuridico», ponendosi come «base della convivenza sociale normativamente prefigurata dal Costituente» (C. cost., 17.2.1992, n. 75), affinché si possa costruire «un ordine sociale accetto a tutti»², nel quale il «pieno sviluppo della persona umana» (art. 3, co. 2, Cost.) trovi nel solidarismo un contrappeso tale da impedirne la trasformazione in individualismo esasperato³. Ma, al contempo, la solidarietà, in quanto principio, costituisce «una direttiva di ordine generale, vincolante per il legislatore ordinario» (C. cost., 16.1.1975, n. 3), suscettibile dunque di trovare attuazione in atti subcostituzionali. Il che consente di impostare la questione in discorso soffermandosi sulle varie possibili forme di concretizzazione del principio di solidarietà sociale, in modo da poterne ricostruire le trasformazioni avvenute nel periodo oggetto del presente contributo; in altre parole, in modo da poter rilevare se, per così dire, il tasso di solidarietà sociale presente nell’ordinamento sia, nell’ultimo anno, aumentato o diminuito.

L’impostazione ora delineata richiede preliminarmente di individuare le varie dimensioni della solidarietà sociale, inquadrandovi poi le – più o meno felici e nuove – forme della sua concretizzazione. Sembrano così potersi individuare, da un lato, una dimensione orizzontale e una dimensione verticale della solidarietà⁴ che, dall’altro, ne intersecano una interna e una internazionale.

La dimensione verticale della solidarietà evoca, ad avviso di chi qui scrive, una componente autoritativa, espressione del potere pubblico, che interviene ex art. 3, co. 2, Cost., per ridurre le diseguaglianze sociali anche attraverso la garanzia dell’adempimento dei doveri inderogabili di cui all’art. 2 Cost. Proprio in quanto riconducibile a tale relazione asimmetrica, quella verticale può essere definita dimensione paterna (ma non paternalistica, tipica invece dei regimi non democratici)⁵ della solidarietà. Il carattere paritario delle relazioni sembra invece caratterizzare la dimensione orizzontale o fraterna della solidarietà, che si esprime in iniziative, anche su base volontaria, di soggetti privati a favore di altri soggetti privati, percepiti come più deboli con riferimento a svariati profili⁶. I soggetti dell’ordinamento sono dunque invitati a limitare più o meno spontaneamente la propria autonomia individuale, sulla base della considerazione delle libertà e dei diritti altrui. Si enfatizza così la portata assiologica della solidarietà che non cessa peraltro di porsi come principio rivolto ai pubblici poteri, qualora si rammenti che essi sono quantomeno chiamati a predisporre i mezzi per renderla possibile o per agevolarne la realizzazione (si pensi ad esempio alla legislazione promozionale delle attività di volontariato). Al riguardo, va sottolineato che nel nostro ordinamento costituzionale il principio di solidarietà si rivolge comunque ai pubblici poteri, a prescindere da come essi sono organizzati, dunque anche se la revisione costituzionale in atto concluderà positivamente il proprio iter legis.

Va peraltro rilevato come la distinzione tra solidarietà orizzontale e solidarietà verticale, sebbene utile ai fini della presente analisi, appaia meno netta di quanto possa sembrare prima facie. Il che pare confermato dai casi nei quali una medesima relazione viene ricondotta ora all’una, ora all’altra dimensione⁷. D’altra parte, può constatarsi come alcune relazioni siano transitate da una dimensione all’altra a seguito del mutare della disciplina legislativa, pur restando sempre in un ambito solidaristico: così l’adempimento del dovere di difesa (non armata) della patria, ex art. 52, co. 1, Cost., espressione di solidarietà politica, adempiuto mediante il servizio civile, sembrava da collocarsi nella dimensione verticale quando quest’ultimo era sostitutivo del servizio militare (l. 15.12.1972, n. 772); con l’abolizione (rectius sospensione) del servizio di leva (art. 7, co. 1, d.lgs. 8.5.2001, n. 215), la spontanea adesione al servizio civile (art. 3, co. 1, d.lgs. 5.4.2002, n. 77) lo riconduce invece alla dimensione orizzontale.

È inoltre possibile distinguere dalla dimensione interna della solidarietà quella internazionale (e intergenerazionale). In altre parole, la solidarietà può essere ricostruita hic et nunc, con riferimento dunque a una certa collettività in un determinato momento storico, ma anche ampliando la prospettiva, sincronicamente (andando così oltre l’hic) e/o diacronicamente (superando così il nunc). Da un lato, può ragionarsi di forme di solidarietà verso popoli e Paesi stranieri, che richiamano l’ultimo elemento della triade rivoluzionaria del 1789, la fraternità (internazionale), i cui echi possono leggersi nel nostro testo costituzionale, con particolare riferimento al diritto d’asilo (art. 10, co. 3, Cost.), al divieto di estradizione per reati politici (art. 10, co. 4, Cost.), alla «giustizia fra le Nazioni» (art. 11 Cost.). Dall’altro lato, si richiama invece la solidarietà intergenerazionale, presente soprattutto nella dimensione interna, ma riscontrabile anche in quella internazionale, ad esempio con riferimento alle politiche di tutela ambientale⁸.

La focalizzazione

Nel corso dell’ultimo anno, si registrano varie iniziative attinenti alla solidarietà sociale, che verranno esaminate riconducendole alla dimensione orizzontale o a quella verticale o ancora a quella internazionale, pur nella consapevolezza della cautela con la quale vanno tracciati i relativi confini, piuttosto porosi, soprattutto fra la prima e la seconda.

Solidarietà orizzontale

Con riferimento anzitutto alla solidarietà orizzontale, nella sua dimensione prevalentemente – anche se non esclusivamente⁹ – interna, può richiamarsi la l. 6.6.2016, n. 106, vale a dire la legge delega per la riforma del Terzo settore, dell’impresa sociale e del servizio civile universale. In conformità alla sua natura, pur compiutamente legislativa¹⁰, la l. n. 106/2016 introduce una disciplina di principio, rivolta essenzialmente al legislatore delegato e come tale insuscettibile di diretta e immediata applicazione, in quanto a efficacia differita. Il che peraltro rende più agevole l’individuazione dei principi ispiratori dell’intervento legislativo, tra i quali appunto spicca, per quel che qui interessa, la solidarietà sociale, esclusivamente nella sua accezione orizzontale.

Può perfino dirsi che uno degli assi portanti della l. n. 106/2016 consista proprio nella solidarietà orizzontale, evocata all’art. 1, co. 1, relativo alle finalità della legge, laddove richiama l’art. 2 Cost. (dunque i «doveri inderogabili di solidarietà»), ma facendo riferimento, per la sua attuazione, all’«autonoma iniziativa dei cittadini»; il che implica appunto sottolineare l’orizzontalità non solo della sussidiarietà, cui il riferimento al testo dell’art. 118, co. 4, Cost. (non interessato, sul punto, dalla revisione costituzionale in corso) immediatamente richiama, ma anche della solidariet๹. Gli articoli successivi della legge delega coerentemente includono la solidarietà orizzontale tra i principi e criteri direttivi, vuoi “generali” (all’art. 2, co. 1, lett. a, laddove l’associazionismo e, più in generale, le «formazioni sociali» sono indicati quali strumenti di promozione e di attuazione del principio di solidarietà), vuoi specificamente riferiti ai singoli oggetti rimessi alla disciplina del legislatore governativo delegato. Si tratta di una pluralità di oggetti, non casualmente accomunati dal loro corrispondere ad ambiti dove – in misura maggiore o minore, ma comunque tipicamente – trova attuazione la solidarietà orizzontale: gli «enti di Terzo settore» (art. 4), l’«attività di volontariato, di promozione sociale e di mutuo soccorso» (art. 5), l’«impresa sociale» (art. 6) e il «servizio civile universale» (art. 8).

Anche laddove la l. 106/2016 dispone puntualmente, vale a dire al di là della previsione delle deleghe legislative e della fissazione dei loro limiti, è riscontrabile, almeno in filigrana, la prevalente accezione orizzontale del principio di solidarietà. Così, all’art. 10, viene istituita la «Fondazione Italia sociale», chiamata a operare, appunto, «nel rispetto del principio di prevalenza dell’impiego di risorse provenienti da soggetti privati» (co. 1); disposizione che sembra fare il contrappunto alla previsione, inclusa nei «principi e criteri direttivi generali» delle deleghe contenute nella l. n. 106/2016, secondo la quale occorre «riconoscere e favorire l’iniziativa economia privata» (art. 2, co. 1, lett. b).

Solidarietà verticale

Sembra invece attenere alla dimensione verticale della solidarietà la previsione, introdotta dalla legge di stabilità 2014 (più specificamente, dall’art. 1, co. 486, l. 27.12.2013, n. 147) di un «contributo di solidarietà», per il triennio 2014-2016, sulle cosiddette “pensioni d’oro” (vale a dire di importo superiore a quattordici volte il trattamento minimo INPS); contributo che gli enti previdenziali trattengono all’interno delle proprie gestioni, «con specifiche finalità solidaristiche endo-previdenziali» (C. cost., 5.7.2016, n. 173). Proprio la sentenza ora citata induce ad accennare nel presente scritto al «contributo di solidarietà», in quanto con essa la Corte costituzionale lo ha recentemente fatto salvo, dichiarando non fondate le relative questioni di legittimità costituzionale. Nel ricostruire in termini costituzionalmente legittimi il contributo in discorso, il giudice costituzionale non ha mancato di qualificarlo come «misura di solidarietà “forte”, mirata a puntellare il sistema pensionistico, e di sostegno previdenziale ai più deboli anche in un’ottica di mutualità intergenerazionale».

Nel quadro della solidarietà intergenerazionale, speculare rispetto al prelievo del «contributo di solidarietà» sulle pensioni elevate potrebbe apparire il cosiddetto “bonus” di 500 euro da destinare a consumi culturali, che l’art. 1, co. 979, l. 28.12.2015, n. 208 (legge di stabilità 2016) assegna «a tutti i cittadini italiani o di altri Paesi membri dell’Unione europea residenti nel territorio nazionale [cui l’art. 2-quinquies l. 26.5.2016, n. 89 aggiunge i cittadini di Paesi non facenti parte dell’Unione europea regolarmente residenti in Italia] i quali compiono diciotto anni di età nell’anno 2016». La valenza intergenerazionale del “bonus” risulta accentuata dalla sua destinazione, in quanto volto a favorire la formazione culturale delle giovani generazioni.

Non sfugge peraltro come, sotto il profilo della solidarietà tout court, il «contributo di solidarietà» gravi soltanto sulle pensioni elevate (“d’oro”), mentre il “bonus” viene assegnato ai diciottenni a prescindere dal reddito, loro e delle loro famiglie. Nella stessa prospettiva del “bonus”, può rammentarsi il contestuale intervento di abolizione della TASI (tassa per i servizi indivisibili) sulla “prima casa” (art. 1, co. 16, l. 208/2015), con le sole eccezioni delle abitazioni di lusso, delle ville e dei castelli (tecnicamente, categorie catastali A/1, A/8 e A/9); anche la detassazione in discorso, come il contributo ai diciottenni, opera infatti a prescindere dal reddito dei soggetti interessati. Si tratta di modalità curiosamente analoghe a quelle previste per l’esclusione della “prima casa” dall’ICI (imposta comunale sugli immobili), disposta nella XVI legislatura (art. 1, co. 1 e 2, d.l. 27.5.2008, n. 93, convertito dalla l. 24.7.2008, n. 126). Una differente impostazione ha invece caratterizzato, nella presente legislatura, un altro “bonus”, quello cosiddetto “degli 80 euro”, introdotto a favore dei redditi da lavoro dipendente più bassi (sino a 26.000 euro annui) dall’art. 1 d.l. 24.4.2014, n. 66 (convertito dalla l. 23.6.2014, n. 89) e confermato, con varie modifiche, dalle leggi di stabilità 2015 e 2016.

Negli ultimi mesi sembra profilarsi all’orizzonte una questione, quella delle vaccinazioni obbligatorie, che variamente interseca la solidarietà sociale. Si intende qui specificamente richiamare, de iure condendo, il progetto di legge regionale Servizi educativi per la prima infanzia presentato dalla Giunta dell’Emilia-Romagna (delibera 4.7.2016, n. 1025) che, all’art. 6, co. 2, rafforza l’obbligo vaccinale, imponendone il rispetto per accedere «ai servizi educativi e ricreativi pubblici e privati», «al fine di preservare lo stato di salute sia del minore sia della collettività con cui il medesimo viene in contatto». La vaccinazione, in quanto trattamento sanitario obbligatorio ex art. 32, co. 2, Cost., esprime il dovere di solidarietà imposto al singolo nei confronti degli altri soggetti della collettività, soprattutto i più deboli: si pensi in particolare a coloro che per ragioni mediche non possono essere vaccinati e risulterebbero dunque esposti, loro malgrado, al rischio del contagio, propagato da chi si è sottratto – o è stato sottratto dai genitori – all’obbligo vaccinale. Il progetto di legge emiliano-romagnolo potrebbe contribuire a riportare in auge tale profilo della solidarietà, posto progressivamente in ombra dalla maggiore attenzione che – partendo da C. cost., 14.6.1990, n. 307 e dalla l. 25.2.1992, n. 210 – ne ha illuminato un altro, quello dell’indennizzo riconosciuto ai soggetti danneggiati dalle vaccinazioni, progressivamente ampliato dalla successiva giurisprudenza costituzionale additiva (ad esempio C. cost., 16.4.2012, n. 107). Altrimenti detto, occorre evitare che l’accento correttamente posto sull’indennizzo come espressione del dovere di solidarietà della collettività nei confronti del singolo che in conseguenza della vaccinazione ha subìto un danno, induca a identificare semplicisticamente quella con questo. In tal modo, si finisce per smarrire il significato dell’obbligo vaccinale come espressione del previo e speculare dovere di solidarietà del singolo nei confronti della collettività.

Solidarietà internazionale

Come si accennava, alla dimensione interna della solidarietà, se ne affianca una internazionale che nell’ultimo anno ha interessato soprattutto le iniziative conseguenti all’aumento degli sbarchi, sulle coste europee del Mediterraneo, di profughi. Le problematiche relative alla loro accoglienza hanno offerto molteplici occasioni per concretizzare – più o meno soddisfacentemente – il principio di solidarietà, sia nella sua dimensione orizzontale, sia nella sua dimensione verticale.

Quanto alla prima, in questa sede è sufficiente rammentare l’impegno profuso da tante organizzazioni di volontariato; quanto alla seconda, occorre almeno richiamare la disciplina dettata dal d.lgs. 18.8.2015, n. 142, di attuazione delle direttive 2013/33/UE e 2013/32/UE recanti norme rispettivamente per l’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale e per l’adozione di procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale.

La situazione di emergenza determinata dal consistente flusso dei profughi è anche all’origine di una forma di solidarietà fra gli Stati componenti l’UE (ad esclusione di Regno Unito, Irlanda e Danimarca), della quale il nostro Paese, unitamente alla Grecia, è risultato beneficiario. Il Consiglio UE, conformemente all’art. 78, par. 3, TFUE, ha adottato le decisioni 14.9.2015, n. 1523 e 22.9.2015, n. 1601 secondo cui per un biennio ogni Stato dell’UE accoglie una certa quota di profughi sbarcati in Grecia e in Italia, sulla base, appunto, del principio della solidarietà fra gli Stati membri.

I profili problematici

Se gli interventi di solidarietà internazionale recentemente posti in essere paiono dettati da una logica emergenziale che rende disagevole identificarne chiaramente le rationes, quelli attinenti alla dimensione interna risultano più intellegibili. Forse anche in conseguenza della crisi economico-finanziaria che riduce le risorse a disposizione del settore pubblico, si valorizza la dimensione orizzontale della solidarietà (l. n. 106/2016), mentre nella dimensione verticale la legge di stabilità 2016 (l. n. 208/2015) manifesta la tendenza a disporre interventi a favore di intere categorie di persone – i diciottenni, i proprietari della “prima casa” – a prescindere dalle loro condizioni socio-economiche.

La previsione di contribuzioni o di detassazioni erga omnes nell’ambito di tali categorie pare tuttavia problematicamente riconducibile alla solidarietà sociale: da un lato, il “bonus” ai diciottenni può esprimere solidarietà sì intergenerazionale, ma non certo sociale, poiché va a beneficio di tutti i neomaggiorenni, ivi compresi quelli di agiate condizioni economiche; dall’altro, i beati possidentes paiono essere i maggiori beneficiari dell’abolizione della TASI sulla “prima casa”, in quanto è assai probabile che gli immobili nei quali risiedono siano (stati) sottoposti a una tassazione più elevata. Interventi di tal fatta non risultano dunque particolarmente solidali, in quanto si limitano a favorire determinate categorie, composte da individui non necessariamente svantaggiati dal punto di vista socio-economico. Sotto questo profilo, il tasso di solidarietà sociale presente nell’ordinamento sembra diminuire, mentre la dimensione verticale della solidarietà pare allontanarsi dall’obiettivo, costituzionalmente assegnatole, di contribuire a realizzare l’eguaglianza sostanziale ex art. 3, co. 2, Cost.

Note

¹ Si noti che i tre ambiti della solidarietà ex art. 2 Cost. (politico, economico e sociale) «non possono considerarsi ... distinti e senza reciproche interferenze»: Lombardi, G.M., Contributo allo studio dei doveri costituzionali, Milano, 1967, 465.

² Berti, G., Magistero sociale della Chiesa ed evoluzione sociale, in Studi in onore di Leopoldo Elia, I, Milano, 1999, 177.

³ Vedi Nicoletti, G., Solidarismo e personalismo, in Nss. D.I., Torino, 1970, XVII, 836, sulla correlazione tra solidarismo e personalismo, ai quali va collegato lo stesso principio democratico (si veda Amirante, C., Introduzione a Denninger, E., Diritti dell’uomo e legge fondamentale, Torino, 1998, XLII).

⁴ Vedi Giuffrè, F., Solidarietà, in Diz. dir. pubbl. Cassese, VI, 2006, 5626 s.

⁵ Vedi Politi, F., Diritti sociali e dignità umana nella Costituzione repubblicana, Torino, 2011, 70.

⁶ Sulle due dimensioni della solidarietà si vedano in particolare, ex multis, Galeotti, S., Il valore della solidarietà, in Dir. soc., 1996, 10 s., e Rossi, E., Art. 2, in Comm. Cost. Bifulco-Celotto-Olivetti, I, Torino, 2006, 57 s.

⁷ Così, ad esempio, il dovere di prestazione tributaria, ex art. 53, co. 1, Cost., espressione della solidarietà economico-sociale, viene inquadrato nella solidarietà orizzontale da Apostoli, A., Il consolidamento della democrazia attraverso la promozione della solidarietà sociale all’interno della comunità, in Costituzionalismo.it, (20 aprile) 2016, 11, nt. 25, mentre Giuffrè, F., Solidarietà, cit., 5626 pare ricondurlo alla solidarietà verticale.

⁸ Vedi Bifulco, R., Diritto e generazioni future, Milano, 2008, 98-103.

⁹ Si rammenti fra l’altro che il servizio civile può essere svolto anche all’estero, ex art. 9 l. 6.3.2001, n. 64.

¹⁰ Cfr. Cervati, A.A., La delega legislativa, Milano, 1972, spec. 115.

¹¹ Ragiona di solidarietà «sussidiaria» Prisco, S., Solidarietà e sussidiarietà nel pensiero dell’ultimo Galeotti, Poteri e garanzie nel diritto costituzionale, a cura di B. Pezzini, Milano, 2003, 124.