Organizzazione Mondiale del Commercio

Vedi Organizzazione Mondiale del Commercio dell'anno: 2017 - 2018

Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO)

Dopo anni di stallo nei negoziati commerciali multilaterali, la X Conferenza ministeriale WTO (Bali, dicembre 2015) ha messo le basi per rilanciare le trattative, nel corso del 2016 e del 2017, su alcuni importanti temi. In tali mesi, inoltre, particolarmente intensa è stata l’attività di soluzione delle controversie svolta dal WTO. Tra i casi da segnalare: Stati Uniti/Corea in materia di misure antidumping e di compensazione sulle importazioni di lavatrici; Stati Uniti/India sulle celle e i moduli solari. Continua, inoltre, la controversia tra Stati Uniti e UE sulle sovvenzioni ad Airbus e Boeing.

La ricognizione

In occasione della IV Conferenza ministeriale¹ (Doha, novembre 2001), è stato lanciato un nuovo round di negoziati commerciali, con l’avvio della cd. Doha Development Agenda, volto a riallacciare il dialogo tra economie industrializzate ed emergenti, in settori economici sensibili quali l’agricoltura, i servizi e la proprietà intellettuale e a porre lo sviluppo al centro del sistema commerciale globale. Tuttavia, per i contrasti tra i membri, nel 2011 i negoziati si sono arenati. In occasione della X Conferenza ministeriale (Nairobi, dicembre 2015), alcuni passi importanti sono stati fatti: la firma dell’ampliamento dell’ITA (Information Technology Agreement), il cd. ITA2, un accordo plurilaterale finalizzato a eliminare i dazi doganali su beni ad alto contenuto tecnologico; l’approvazione del cd. “pacchetto di Nairobi”, che include decisioni rilevanti in tema di agricoltura e sviluppo. I risultati conseguiti a Nairobi hanno rilanciato le trattative multilaterali. Di recente, diversi membri hanno ratificato sia il TFA (Trade Facilitation Agreement) sia l’emendamento all’accordo TRIPs (Trade Related of Intellectual Property Rights) volto a rafforzare l’accesso ai farmaci essenziali tra i Paesi meno sviluppati, consentendo, all’inizio del 2017, l’entrata in vigore di entrambi. Inoltre, si è avuta l’adozione di numerosi rapporti di panels e dell’Organo di appello. Infine, nel luglio 2016, la Liberia e l’Afghanistan sono divenuti membri (ora 164). L’XI Conferenza ministeriale si terrà a Buenos Aires nel dicembre 2017.

La focalizzazione

Nel periodo di tempo considerato, il WTO ha conseguito risultati importanti in riferimento alle due sue funzioni principali: stimolare lo sviluppo del sistema multilaterali degli scambi; favorire il rispetto degli accordi commerciali.

L’ampliamento del TFA e l’emendamento all’accordo TRIPs

Il TFA è il risultato principale della IX Conferenza ministeriale (Bali, dicembre 2013). Nel novembre 2014, è stato adottato un protocollo per integrare il nuovo accordo nell’allegato 1A dell’accordo di Marrakech del 1995 che istituisce il WTO. Si tratta del primo accordo multilaterale concluso nell’ambito del ciclo negoziale di Doha. Il 22 febbraio 2017, a seguito della ratifica da parte di Ciad, Giordania, Oman e Ruanda, l’accordo è entrato in vigore. Il suo obiettivo è di agevolare gli scambi commerciali tramite la previsione di misure volte a velocizzare, semplificare, modernizzare e armonizzare le norme in materia di importazioni, esportazioni e transito delle merci, nonché le procedure doganali. Il TFA si distingue dagli altri trattati WTO, poiché consente ai Paesi in via di sviluppo di stabilire direttamente le scadenze per l’attuazione degli impegni assunti, a seconda delle loro capacità, notificando quali disposizioni sono in grado di applicare immediatamente al momento dell’entrata in vigore dell’accordo o in breve tempo e per quali disposizioni, invece, è necessaria assistenza tecnica. Il secondo importante risultato negoziale conseguito negli ultimi mesi è l’emendamento all’accordo TRIPs. È la prima volta dal 1995, anno di nascita dell’Organizzazione, che un accordo WTO è emendato. Con tale emendamento si è reso permanente un meccanismo atto a consentire ai membri economicamente meno sviluppati l’accesso, a prezzi convenienti, a farmaci generici prodotti in altri Paesi. Originariamente, l’accordo TRIPs consentiva ai Paesi a basso reddito e a quelli in via di sviluppo di produrre farmaci generici per i loro mercati nazionali senza avere il consenso dei titolari dei brevetti, nell’ambito di accordi di “licenza obbligatoria”. Tuttavia, anche sotto questo regime agevolato i Paesi privi di infrastrutture produttive non potevano avere accesso a tali farmaci. Nel 2003 i membri hanno concordato di accordare a questi Paesi un’esenzione temporanea, da rinnovare ogni due anni; nel 2005, si è deciso per un’esenzione permanente, che avrebbe dovuto essere approvata dai 2/3 dei membri. In virtù di tale emendamento, i medicinali in versione generica dei farmaci protetti da brevetti potranno essere esportati verso Stati che non sono in grado di produrre direttamente tali medicine. Per quanto riguarda i progressi sul piano negoziale, va segnalato anche il prosieguo dei negoziati relativi all’EGA (Environmental Goods Agreement), volto a ridurre le tariffe su numerosi prodotti collegati alla tutela dell’ambiente.

La soluzione delle controversie

Il 2016 è stato un anno particolarmente attivo per il sistema di soluzione delle controversie WTO²: 17 richieste di consultazioni; 8 nuovi panels istituiti; 11 rapporti di panels e 6 dell’Organo di appello distribuiti; 5 richieste di consultazioni per verificare la conformità delle misure di esecuzione adottate dalle parti soccombenti. I rapporti dei panels e dell’Organo di appello adottati nel 2016 hanno riguardato misure antidumping sugli elementi di fissaggio in acciaio, la regolamentazione di servizi finanziari e la prevenzione di pratiche fiscali pregiudizievoli, misure volte a prevenire il presunto commercio illecito e il riciclaggio di denaro, misure antidumping e compensative sulle lavatrici, il trattamento tariffario di prodotti industriali e agricoli, misure relative alle apparecchiature di produzione di energie rinnovabili e misure antidumping sul biodiesel.

I profili problematici

L’11.3.2016 è stato distribuito il rapporto del Panel nel caso United States – Antidumping and Countervailing Measures on Large Residential Washers from Korea³. Tale controversia ha avuto origine nel 2011, a seguito di un reclamo presentato da una società statunitense al Department of Commerce, secondo cui lavatrici prodotte in Corea e da quel Paese importate erano vendute nel mercato statunitense a un prezzo inferiore rispetto a quello conforme al giusto valore, configurandosi l’ipotesi di dumping. La società sosteneva, inoltre, che ciò era possibile poiché i produttori e gli esportatori stavano beneficiando di un aiuto di Stato sleale. Nel 2013, il Department of Commerce e l’International Trade Commission statunitensi concludevano che tali importazioni stavano determinando un danno materiale per l’industria nazionale e che, di conseguenza, era necessaria l’imposizione di dazi antidumping, consentita in tali circostanze dal GATT. Inoltre, veniva richiamato anche l’accordo SCM, in virtù del quale, qualora vi sia un danno per l’economia nazionale, i membri possono applicare dazi ai beni importati da un altro membro che sono stati oggetto di una sovvenzione. Nel rapporto del Panel, per la prima volta si prende posizione sulla pratica dell’azzeramento nelle inchieste di dumping mirato. L’azzeramento, procedura controversa usata per calcolare i dazi antidumping da applicare a prodotti stranieri, prevede che il prezzo interno all’estero del prodotto venga confrontato con il relativo prezzo all’importazione nel mercato nazionale corretto alla luce dei costi di trasporto e di gestione. Mentre, per dumping “mirato” si intende un dumping rivolto ad acquirenti, regioni o periodi di tempo specifici. Secondo il Panel, il metodo dell’azzeramento nelle inchieste di dumping mirato era in violazione degli accordi WTO. Il rapporto dell’Organo di appello del 7.9.2016⁴ ha confermato che il prelievo di dazi antidumping sulle lavatrici coreane da parte degli Stati Uniti attraverso l’applicazione combinata dei metodi di dumping mirato e di azzeramento era incompatibile con gli accordi WTO. Il 16.9.2016, poi, è stato distribuito il rapporto dell’Organo di appello nel caso India Certain Measures Relating to Solar Cells and Solar Modules⁵. Tale controversia ha avuto origine nel 2013, quando gli Stati Uniti hanno presentato una richiesta di consultazioni in relazione a misure adottate dall’India che imponevano un requisito di “contenuto nazionale” per le celle solari e i moduli solari, sostenendo che tali misure violavano l’art. III.4 GATT 1994 e l’art. 2.1 accordo TRIMs. Al contrario, l’India ha contestato la violazione dei suddetti articoli, invocando le eccezioni previste dall’art. III.8 e dall’art. XX(d) e (j) GATT. Il rapporto del Panel, distribuito il 24.2.2016⁶, che si è fondato sul precedente rapporto dell’Organo di appello nel caso Canada Measures Relating to the Feedin Tariff Program⁷, ha respinto l’argomento centrale della difesa indiana, basata sull’esenzione per gli appalti pubblici prevista dall’art. III.8 (a). Secondo il Panel, l’elettricità acquistata dal governo indiano non era in una «competitive relationship» con le celle solari e i moduli solari soggetti alle misure in questione, requisito essenziale per l’esenzione. Il Panel ha rigettato anche le due richieste di esenzione fondate sull’art. XX, ritenuto non applicabile ai fatti della controversia. L’Organo di appello ha accolto la valutazione fatta dal Panel. Infine, il 22.9.2016, è stato distribuito il rapporto del Panel⁸ relativo a una procedura di compliance nell’annosa controversia tra Stati Uniti e UE in materia di sovvenzioni a Boeing e Airbus. Nel caso European Communities and Certain Member States – Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft, gli Stati Uniti hanno vinto nuovamente sull’UE in materia di sussidi forniti da alcuni membri UE ad Airbus. Secondo tale Stato, 36 misure contestate all’UE rimanevano incompatibili con l’obbligo di rispettare le decisioni e le raccomandazioni emanate dal DSB dopo l’adozione del rapporto originario del Panel il 30.6.2010. Secondo il Rapporto del 2016: gli aiuti di lancio o i finanziamenti degli Stati membri per l’Airbus A350XWB costituivano sovvenzioni specifiche nei confronti delle quali si poteva avviare un’azione; l’UE e alcuni membri non avevano rispettato l’obbligo di ritirare le sovvenzioni per altri aeromobili Airbus; l’UE continuava a violare gli articoli 5(c) e 6.3(a), (b) e (c) accordo SCM, poiché non stava rispettando le raccomandazioni e decisioni del DSB relativamente all’originario rapporto del Panel del 30.6.2010; in quanto non conformi all’accordo SCM, le misure UE contestate avevano annullato o limitato i benefici spettanti agli Stati Uniti in virtù di tale accordo; l’UE e alcuni membri avevano mancato di rendere conformi agli obblighi derivanti dall’accordo SCM 34 delle 36 misure contestate. Il rapporto chiarisce quali sono i metodi per accertare l’esistenza di una sovvenzione, affermando che si è in presenza di un sussidio quando un contributo finanziario da parte di un governo o di un ente pubblico nel territorio di un membro conferisce un vantaggio. Inoltre, un vantaggio è conferito se un contributo finanziario è offerto a termini più vantaggiosi di quelli che sarebbero stati fruibili per il destinatario sul mercato. Il Panel ha concluso che un vantaggio era stato effettivamente conferito grazie ai contributi finanziari erogati da membri UE per i velivoli Airbus A350XWB, in quanto i tassi previsti dai contratti riguardanti il contributo finanziario erano inferiori a quelli del relativo mercato di riferimento. Secondo il Panel, tuttavia, gli Stati Uniti non avevano dimostrato che gli aiuti di lancio o il finanziamento da membri UE a favore dell’Airbus A380 o A350XWB costituivano sussidi all’esportazione vietati, non essendo stato provato che le misure in questione erano di fatto subordinate all’andamento delle esportazioni. Inoltre, il Panel non ha accolto, per mancanza di prove, la tesi statunitense secondo cui diverse misure UE per l’Airbus A350XWB erano subordinate all’impiego di beni nazionali piuttosto che di beni importati e che, di conseguenza, si trattava di una sovvenzione vietata ai sensi dell’art. 3.1(b) e 3.2 accordo SCM. Tale rapporto chiarisce l’interpretazione dell’art. 7.8 accordo SCM, secondo cui, quando è adottato un rapporto di un panel o dell’Organo di appello in cui si stabilisce che una sovvenzione ha determinato effetti negativi per gli interessi di un altro membro ai sensi dell’art. 5 dell’accordo, il membro che concede o mantiene tale sovvenzione dovrà prendere le misure necessarie per rimuovere gli effetti avversi o ritirare la sovvenzione. Secondo gli Stati Uniti l’UE e alcuni membri avevano violato l’art. 7.8, mancando di «take appropriate steps to remove the adverse effects»o«withdraw the subsidy», alla luce delle regole stabilite dall’art. 5. L’UE, invece, sosteneva di non avere alcun obbligo di adottare compliance measures rispetto alle sovvenzioni contestate che già avevano cessato di esistere prima dell’inizio del periodo di attuazione di sei mesi entro cui un membro che ha accordato sussidi deve eliminarne gli effetti avversi. Mentre, gli Stati Uniti, concentrandosi sul perdurare degli effetti commerciali attribuiti a una determinata misura, hanno sottolineato che l’eventuale interruzione di uno o più sussidi prima dell’adozione da parte del DSB delle decisioni e delle raccomandazioni nella controversia non esonerava l’UE dal rispetto dell’obbligo di cui all’art. 7.8, la cui applicazione si imponeva per le precedenti violazioni dell’art. 5. Prima di questo caso, la questione della continuing compliance da parte di un membro ai sensi dell’art. 7.8 aveva rappresentato uno dei temi più controversi delle regole in materia di sovvenzioni. Come affermato dal Panel, letta in modo isolato, la disposizione potrebbe essere intesa nel senso che un membro, ritenuto responsabile di effetti avversi per l’uso di una sovvenzione, non avrebbe alcun obbligo di adottare misure appropriate per eliminare tali effetti o ritirare la sovvenzione, se il sussidio in questione non esiste più al momento in cui le conclusioni sugli effetti sfavorevoli sono adottate dal DSB. Invece, secondo il Panel, gli obblighi di conformità nel sistema WTO, quale l’art. 7.8, sono volti ad assicurare il rispetto degli accordi interessati, mantenendo in tal modo l’equilibrio tra diritti e obblighi dei membri. Perciò, una violazione delle norme WTO comporta l’obbligo di rendere la misura implicata conforme all’accordo che è alla base dell’infrazione; quindi, quando uno Stato membro risulta essere responsabile di una violazione di tali norme, esso avrà l’obbligo di cessare la condotta incompatibile per tutto il periodo in cui la violazione dell’accordo in questione continua a permanere. Poiché l’analisi relativa al rispetto delle decisioni e delle raccomandazioni adottate dal DSB in relazione all’accordo SCM è per natura “basata sugli effetti”, una sovvenzione, che è stata ritenuta causa di effetti avversi nel procedimento originario, non deve continuare a esistere durante il periodo di attuazione di tali decisioni e raccomandazioni perché il membro interessato abbia un obbligo di conformità in relazione a tale sovvenzione ai sensi dell’art. 7.8. Dunque, secondo il Panel, pure per le presunte sovvenzioni che l’UE sosteneva fossero già cessate, i loro effetti avversi erano proseguiti successivamente alla cessazione totale o parziale delle misure suddette. Il 4.9.2017, infine, è stato distribuito il rapporto dell’Organo di appello nel caso United States Conditional Tax Incentives for Large Civil Aircraft⁹, che anche interessa le sovvenzioni all’industria dei velivoli civili. Il 19.12.2014 l’UE aveva presentato una richiesta di consultazioni rispetto agli incentivi fiscali accordati nello Stato di Washington in relazione allo sviluppo, alla produzione e alla vendita di grandi velivoli civili. Secondo l’UE, le misure in questione costituivano sovvenzioni specifiche ai sensi degli artt. 1 e 2 accordo SCM ed erano vietate in quanto incompatibili con l’art. 3.1(b) e 3.2 di tale accordo. Nel febbraio 2015 l’UE ha richiesto l’istituzione di un panel, il cui rapporto è stato distribuito il 28.11.2016¹⁰. Il 16 dicembre successivo gli Stati Uniti hanno notificato al DSB la propria decisione di ricorrere all’Organo di appello. L’attenzione dell’Organo di appello si è concentrata sulle cosiddette “siting provisions”. In primo luogo, determinati incentivi fiscali erano subordinati all’insediamento, nello Stato di Washington, di una consistente linea di produzione di aerei commerciali, condizione soddisfatta dal programma di aeromobili Boeing 777X. Inoltre, vi era un’altra disposizione in materia di localizzazione, secondo cui certi incentivi non sarebbero stati più concessi qualora l’assemblaggio finale o quello dell’ala di un velivolo commerciale fosse avvenuta fuori dallo Stato di Washington. L’UE ha sostenuto che tali disposizioni erano sussidi di sostituzione all’importazione vietati, ovvero sovvenzioni subordinate all’uso di merci nazionali rispetto a prodotti importati. Tuttavia, l’Organo di appello non ha accolto tale tesi, affermando che, per stabilire una violazione delle regole dell’accordo SCM in materia di sovvenzioni di sostituzione all’importazione, era necessario dimostrare l’esistenza di una condizione che richiedesse l’uso di merci nazionali rispetto a prodotti importati e un requisito del genere non era previsto dalle leggi dello Stato di Washington. Esso ha osservato, inoltre, che il divieto non riguardava la sovvenzione di una produzione nazionale di per sé, bensì la concessione di sovvenzioni che dipendono dall’uso, da parte del beneficiario del sussidio, di merci nazionali piuttosto che di beni importati. Peraltro, anche se Boeing utilizzava ali e fusoliere prodotte a livello nazionale, ciò non era sufficiente per stabilire l’esistenza di una condizione che richiedesse l’uso di merci nazionali rispetto a prodotti importati. La decisione dell’Organo di appello, quindi, si è basata sul significato di dipendenza ovvero quando una sovvenzione può essere considerata dipendente dall’uso di merci nazionali rispetto a prodotti importati. In linea con le sue precedenti decisioni, esso ha interpretato il termine contingent nel senso di presenza di una condizione o di un requisito per potere ottenere la sovvenzione e constatato che in questo caso una tale condizione non era presente.

Note

¹ Sul WTO cfr. Van den Bossche, P.-Zdouc, W., The Law and Policy of the World Trade Organization: Text, Cases and Materials, IV ed., Cambridge, 2017.

² Cfr. WTO, Annual Report 2017, Geneva, 2017, 106 ss.

³ WT/DS464/R, 11.3..2016.

⁴ WT/DS464/AB/R, 7.9.2016.

⁵ WT/DS456/AB/R, 16.9.2016.

⁶ WT/DS456/R, 24.2.2016.

⁷ WT/DS426/AB/R, 6.5.2013.

⁸ WT/DS316/RW, 22.9.2016.

⁹ WT/DS487/AB/R, 4.9.2017.

¹⁰ WT/DS487/R, 28.11.2016.