REFERENDUM

REFERENDUM

. Istituto, mediante il quale si conferisce al popolo o - meglio - al corpo elettorale che lo rappresenta, il potere di promuovere, approvare o respingere una legge formale o un determinato provvedimento di enti autarchici. Il referendum si differenzia dal plebiscito (v.), istituto affine, col quale il popolo si pronunzia affermativamente o negativamente per un determinato fatto di supremo interesse per il suo avvenire, quale l'annessione, l'incorporazione in altro stato, l'adozione di una forma di governo, ecc.

La natura giuridica del referendum è discussa. Seguendo il Rousseau (Contrat social, III, 15), per cui la legge non ratificata dal popolo è viziata di nullità, il referendum fu considerato come una ratifica. Questa dottrina presuppone l'esistenza di un rapporto di mandato fra i membri del parlamento e il popolo, mandato sottoposto al controllo popolare. Una tale dottrina è stata dimostrata errata (v. rappresentanza politica); errata ne è quindi la conseguenza. Il referendum fu considerato un atto di approvazione; ma questo presuppone un atto giuridicamente perfetto, la cui esecuzione è subordinata all'approvazione: il referendum è, invece, condizione dell'esistenza dell'atto stesso. Da altri il referendum fu considerato come espressione della volontà organica del popolo; ma il popolo non è che un'astrazione e la volontà che si manifesta è volontà imputabile esclusivamente allo stato. Altra dottrina riconosce che il referendum costituisce una manifestazione di volontà dello stato, necessaria, negli ordinamenti che l'accolgono, per la perfezione dell'atto legislativo, che è atto complesso, risultante dalla fusione della volontà di più organi distinti. Questa dottrina si manifesta corrispondente ai diversi ordinamenti che ammettono questo istituto.

Il referendum può essere obbligatorio (per determinate materie) o facoltativo quando sia promosso o dal capo dello stato o da frazioni più o meno larghe del corpo elettorale. È istituto d'ispirazione prevalentemente democratica. Ha larga applicazione nel diritto federale svizzero, sia in materia costituzionale (articoli 119, 121, cost. 1874), nella quale è obbligatorio, sia in materia legislativa, nella quale è facoltativo; dev'essere provocato dalla domanda di 30.000 cittadini attivi o di otto cantoni. Tale disposizione fu nel 1921, con un terzo comma aggiunto all'art. 89 della costituzione, estesa ai trattati internazionali di durata indeterminata o superiore ai quindici anni. Il referendum si ha pure nelle costituzioni dei cantoni e nei comuni.

In Germania il referendum era accolto nella costituzione di Weimar, ma solo facoltativo e in casi determinati, per decisione del presidente del Reich su qualunque legge votata dai Reichstag entro un mese, ed entro tre mesi quando si trattasse di legge votata dal Reichstag per la seconda volta a maggioranza di due terzi e contro la quale il Reichsrat si fosse opposto (articoli 74 e 76); per decisione del Reichsrat entro due settimane, quando si trattasse di modificazione costituzionale votata dal Reichstag malgrado l'opposizione del Reichsrat (art. 76, 3); per iniziativa di un ventesimo degli elettori per una legge la cui pubblicazione fosse stata aggiornata a due mesi su domanda di un terzo almeno dei membri del Reichstag (art. 73, 2). L'istituto era pure ammesso nelle costituzioni dei singoli paesi. Nel regime costituzionale ora vigente in Germania ha larga parte l'istituto analogo del plebiscito. Questo può avere per oggetto anche proposte di legge, e in tal caso coincide col referendum. È sempre facoltativo e promosso dal governo (legge 14 luglio 1933).

Il referendum esiste anche nelle costituzioni dei singoli stati formanti gli Stati Uniti d'America, ma non esiste nella costituzione federale. È stato ammesso nella costituzione spagnola del 1931 su domanda del 15% degli elettori per una legge votata dalle Cortes. È pure ammesso nella costituzione dell'Estonia (cost. 15 giugno 1920, articoli 39, 34), della Lituania (cost. 15 maggio 1928, articoli 103, 104), della Lettonia (cost. 15 febbraio 1922, articoli 48, 50, 56, 72-80), dello Stato Libero d'Irlanda (cost. 25 ottobre 1922, articoli 14, 47, 48, 50) sul tipo della costituzione di Weimar. È largamente introdotto nei Dominions britannici.

Il referendum, quando abbia una larga applicazione, appare una forma semidiretta di governo popolare, e ne costituisce, con l'iniziativa popolare, uno dei tratti caratteristici. È assai vicino, per le finalità che si propone, al plebiscito e al veto popolare; ma importa, quando sia obbligatorio, un'eccessiva complessità nel meccanismo di formazione della legge. Perciò, in grandi stati non può essere ammesso che per particolari materie, ad es. costituzionali. Se facoltativo, su richiesta di un organo quale il capo dello stato o di frazioni del corpo elettorale, rivela uno stato di crisi che può essere ancora aggravato dalla stessa campagna elettorale. Non sembra compatibile con il sistema parlamentare di governo in quanto rivelerebbe uno stato di conflitto fra i diversi organi, che in tal sistema debbono procedere in armonia. Per alcuni, le elezioni generali, in quanto decidono di un dato indirizzo di governo, costituirebbero un istituto, le cui finalità sarebbero assai prossime a quelle del referendum. Ma le differenze sono tuttavia sostanziali in quanto le elezioni generali decidono di un indirizzo di governo la cui attuazione sarà regolata successivamente; decidono, cioè, di una tendenza, mentre il referendum si applica a questioni concrete. Le elezioni generali e il plebiscito non determinano la sostituzione del corpo elettorale agli organi tecnici e responsabili del governo o del parlamento, come avviene col referendum.

Bibl.: Oltre ai trattati di diritto costituzionale, v. in particolare: D. Zanichelli, Il referendum regio, in Nuova Antologia, Roma 1892, p. 638 segg.; T. Curti, Le referendum, Parigi 1905; Y. Guyot, The referendum and the plebiscite, in The Contemporary Review, Londra 1911; H. D. Henderson, The referendum and Representative Government, in The Westminster Review, Londra 1911; T. Perassi, Il referendum, Roma 1911; G. Grassi, Il referendum nel Governo di Gabinetto, Milano 1912; H. Klinghaffer, Die Verankerung des Referendums in den europäischen Nachkriegsverfassungen, in Archiv. des öffentlichen Rechts, Tubinga 1928. Cfr. pure le relazioni presentate all'Institut international de Droit public, pubblicate nell'Annuaire de l'Institut international de droit public, Parigi 1930; M. Fleiner, Le referendum et l'initiative populaire en Suisse; M. Garner, Le referendum et l'initiative populaire; R. Thoma, Les règles et la pratique du referendum dans le Reich et les Länder allemands; Mirkine Guetzevitch, Le referendum et le parlementarisme dans les nouvelles constitutions européennes.