Ricorso straordinario al Capo dello Stato. Il giudice dell'ottemperanza
Ricorso straordinario al Capo dello Stato. Il giudice dell'ottemperanza
Ricorso straordinario al Capo dello Stato
Il giudice dell’ottemperanza
L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 18/2012 – superando un orientamento pressoché consolidato del giudice amministrativo e aderendo, per contro, a quello della Corte di cassazione – ha affermato senza motivare che è il Consiglio di Stato, e non il TAR, il giudice competente a decidere il ricorso proposto per l’ottemperanza del decreto decisorio che ha accolto il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. L’ottemperanza del decreto presidenziale è stata ricondotta tra le ipotesi contemplate nell’art.112, co. 2, lett. b), c.p.a.
La ricognizione
In poche battute l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 5.6.2012, n.18 ha risolto (forse inconsapevolmente, ma su questo punto si tornerà nel § 3.1) un contrasto giurisprudenziale insorto tra giudice amministrativo e Corte di cassazione in ordine al giudice competente a decidere l’ottemperanza del decreto decisorio che ha accolto il ricorso straordinario al Capo dello Stato. Ha chiarito che, essendo questi decreti provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo, il ricorso per la loro ottemperanza va proposto davanti allo stesso Consiglio di Stato, nel quale si identifica il magistrato che ha emesso il provvedimento della cui esecuzione si tratta. Lo ha fatto incidenter tantum, nel corso dell’esame della questione relativa alla base di calcolo da prendere in considerazione per la valutazione di interessi e rivalutazione monetaria di somme arretrate dovute a titolo retributivo1.
La focalizzazione
In effetti, il problema della possibilità di chiedere l’esecuzione del decreto decisorio che ha accolto il ricorso al Capo dello Stato ha per molto tempo impegnato dottrina e giurisprudenza, sino all’intervento prima della l. 18.6.2009, n. 69 e poi del codice del processo amministrativo, il cui art. 112 è stato interpretato nel senso di aver ammesso tale rimedio. Certamente però il legislatore del codice non è stato esplicito sul punto e ciò ha determinato l’insorgere dell’ulteriore questione – sulla quale ha pronunciato l’Adunanza plenaria – relativa all’individuazione del giudice competente all’ottemperanza. Infatti, ai sensi del successivo art. 113 c.p.a., il giudice dell’esecuzione è individuato in relazione al tipo di provvedimento di cui è chiesta l’ottemperanza, attraverso un rinvio all’art. 112, co. 2, lett. a) - e), c.p.a. È infatti il giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta, se si chiede l’esecuzione dei provvedimenti previsti alle lett. a) e b) del co. 2; è il TAR nella cui circoscrizione ha sede il giudice che ha emesso la sentenza di cui è chiesta l’ottemperanza se si domanda l’esecuzione dei provvedimenti previsti alle lett. c), d) ed e) del citato co. 2. Di qui la necessità di stabilire con certezza in quale delle lettere (a-e) del co. 2 dell’art.112 va collocata l’esecuzione del decreto decisorio che ha accolto il ricorso per l’ottemperanza.
Il Legislatore del codice ha indubbiamente voluto contribuire a porre fine all’annosa questione dell’ottemperanza al decreto presidenziale, chiudendo il procedimento in tal senso avviato dall’art.69 l. n. 69/2009, ma il non averlo detto clare loqui ha fatto insorgere l’ulteriore problema, di non secondario momento, della competenza.
2.1 La genesi del problema. Le posizioni tradizionali
La genesi della questione risolta dall’Adunanza plenaria n.18/2012 è legata alla possibilità – riconosciuta, come si è detto, definitivamente solo dopo l’entrata in vigore della l. n. 69/2009 e del codice del processo amministrativo – di chiedere l’esecuzione del decreto decisorio che ha accolto il ricorso straordinario, possibilità a lungo negata dalla giurisprudenza prevalente sia del giudice ordinario che di quello amministrativo.
All’orientamento maggioritario della giurisprudenza del giudice amministrativo sia di primo che di secondo grado2, che escludeva l’esecuzione delle decisioni rese sul ricorso straordinario, si opponeva qualche isolata pronuncia contraria3, che argomentava la conclusione cui perveniva principiando dalla natura giurisdizionale del provvedimento che definisce il ricorso straordinario; natura desunta principalmente dalla lettura della sentenza 16.10.1997, C-69/96, con la quale la Corte di giustizia dell’Unione europea, sez. V, argomentando da talune caratteristiche che il decreto del Capo dello Stato condividerebbe con quello giurisdizionale (l’identità delle condizioni di esperibilità, di petitum e dei motivi di doglianza, la garanzia del contraddittorio fra le parti in causa e del principio di imparzialità, ecc.), aveva sostenuto che il Consiglio di Stato, quando emette il suo parere nel corso del procedimento, svolge in effetti una funzione non amministrativa, ma giurisdizionale così come intesa dall’art.177 (ora 234) del Trattato. Quest’ultimo orientamento aveva però trovato un ostacolo anche nei principi espressi sul punto dalla Corte costituzionale4, la quale – prima delle modifiche introdotte dall’art. 69, l. n.69/20095 – aveva attribuito al decreto natura provvedimentale nonostante che sul punto fosse intervenuta la citata pronuncia della C. giust., 16.10.1997, C-69/96.
Tradizionalmente invece la Corte di Cassazione6 si era espressa sempre nel senso della non ottemperabilità del decreto presidenziale perché le disposizioni di diritto nazionale sono univoche nel riconoscere a quest’ultimo natura provvedimentale. A riprova di tale assunto è la natura amministrativa dell’organo decidente, il carattere obbligatorio ma non vincolante del parere del Consiglio di Stato, l’impugnabilità in sede giurisdizionale del decreto presidenziale, la sua disapplicabilità da parte del giudice ordinario, la possibilità di trasporlo in sede giurisdizionale, nei limiti che incontra lo stesso Consiglio di Stato il quale, diversamente da quanto previsto per il ricorso giurisdizionale, non può imporre ad una qualunque delle parti in causa adempimenti istruttori, ma solo chiedere nuovi documenti o chiarimenti al Ministero competente, con la conseguenza che quest’ultimo finisce per diventare il tramite esclusivo dell’attività processuale del ricorrente.
La novella introdotta dalla l. n. 69/2009 ha costituito il primo passo verso il nuovo orientamento, consolidatosi all’indomani dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo. Ha previsto, da un lato, che il parere espresso dal Consiglio di Stato è non solo obbligatorio ma, per l’Autorità deliberante, anche vincolante e, dall’altro, la possibilità che in sede di ricorso straordinario sia possibile proporre questione di legittimità costituzionale, con ciò superando le opposte conclusioni alle quali era pervenuta, in passato, la Corte costituzionale7 e che costituivano il più rilevante argomento per i sostenitori della tesi della non piena giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario.
Partendo da queste novità normative la giurisprudenza, sia dei giudici amministrativi8 che della Corte di cassazione9, ha risposto mutando quello che prima era l’orientamento maggioritario e cominciando a riconoscere la possibilità di esperire il ricorso giurisdizionale per chiedere l’ottemperanza al decreto presidenziale che ha accolto il ricorso straordinario.
Anche la dottrina ha interpretato la novella del 2009 nel senso di una svolta nella possibilità di poter chiedere la concreta esecuzione della decisione straordinaria10.
Non è mancato però chi, pur ritenendo condivisibile l’esigenza di fondo sottesa alla svolta giurisprudenziale, ha concluso nel senso di non poter individuare nell’art. 69, l. n. 69/2009 o nell’art. 112 c.p.a. la fonte della stessa, rimessa ad un futuro intervento del legislatore11.
I profili problematici
Affermato dunque che si può chiedere l’esecuzione anche del decreto presidenziale, occorreva individuare il giudice competente a decidere il relativo ricorso12.
Il Legislatore del codice del processo amministrativo, che pure ha elencato minuziosamente i provvedimenti di cui si può chiedere l’esecuzione, anche prevedendo per la prima volta l’esecuzione di decisioni sulle quali si era sino ad allora espressa favorevolmente solo la giurisprudenza – quali i lodi arbitrali esecutivi divenuti inoppugnabili (art. 112, co. 2, lett. e) – paradossalmente non ha previsto nulla in relazione ai decreti decisori del ricorso straordinario. E tale silenzio avrebbe potuto essere interpretato anche nel senso della non ottemperabilità di tali decreti, ove si consideri che tra i criteri principi individuati dalla Commissione insediata presso il Consiglio di Stato nella redazione della bozza del codice è stato proprio quello di intervenire espressamente sulle questioni che più erano state oggetto di contrasto giurisprudenziale per prendere definitivamente posizione. In altri termini, se l’art. 112, co. 2, c.p.a. nel suo minuzioso elenco non annovera espressamente, tra le decisioni di cui può essere chiesta l’esecuzione, i decreti resi sul ricorso straordinario, è perché tali decreti non possono formare oggetto di ricorso per l’ottemperanza.
Invece dottrina13 e giurisprudenza hanno confermato il recente orientamento formatosi dopo la l. n. 69/2009. La giurisprudenza ha quindi cercato di individuare il giudice dell’ottemperanza. Di fronte al silenzio del codice del processo amministrativo due sono state le opzioni ermeneutiche elaborate.
La prima, del giudice amministrativo14, secondo cui competente è, ai sensi dell’art. 113, co. 2, lett d), c.p.a, il «Tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede il giudice che ha emesso la sentenza di cui è chiesta l’ottemperanza». A tale conclusione si è pervenuti anche grazie alla Relazione di accompagnamento al codice, nella quale si è dato atto che «l’azione, infine, è stata aggiunta, … per conseguire l’esecuzione dei lodi arbitrali e, in recepimento della necessità segnalata dalla Commissione Affari Costituzionali del Senato di dare applicazione agli artt. 6 e 13 della CEDU, per le decisioni la cui cogenza è equiparata a quella delle sentenze del Consiglio di Stato irrevocabili». In tale richiamo si è ritenuto di poter rinvenire un implicito riferimento ai decreti decisori del ricorso straordinario al Capo dello Stato ex artt. 8 e ss., d.P.R. n.1199/197115. È stato infatti chiarito16 che quella di cui alla lett. d) costituisce un’ipotesi residuale, nel quadro di una disciplina codicistica in occasione della quale il legislatore ha ritenuto di non prendere posizione espressa – anche in ragione dei limiti della legge delega – sulla vexata quaestio dell’ammissibilità dell’ottemperanza in tema di ricorso straordinario, affidandosi ad una norma di chiusura ad ampio raggio, aperta a successivi sviluppi, principalmente di matrice giurisprudenziale. Se questa sembra essere stata la genesi e la ragione giustificatrice della disposizione in esame, la formula del «provvedimento equiparato alla sentenza» è quella che meglio si attaglia alla natura tradizionalmente composita, ovvero «ambivalente», di tale rimedio. Dove le incertezze sulla natura dell’istituto riflettono quelle sulla veste del Consiglio di Stato chiamato ad esprimere il necessario parere.
Data la premessa, occorreva poi individuare il Tribunale amministrativo regionale competente, e cioè se il TAR periferico o sempre e comunque il TAR del Lazio, sede di Roma. È prevalsa quest’ultima soluzione sul rilievo che tanto il Presidente della Repubblica quanto il Ministro proponente ed il Consiglio di Stato in sede consultiva hanno tutti la loro sede nella circoscrizione del TAR del Lazio17.
Alle conclusioni del giudice amministrativo si sono contrapposte quelle della Corte di cassazione18, la quale ha invece devoluto la competenza al Consiglio di Stato, in cui si identifica «il giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta». Tale diversa conclusione si giustifica per il fatto che la Corte di cassazione19 riconduce la possibilità di chiedere l’esecuzione della decisione resa sul ricorso straordinario alla lett. b) del co. 2 dell’art.112 c.p.a., e cioè al «giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta», mentre il Consiglio di Stato alla lett. d) dello stesso comma.
La conclusione della Cassazione, ad avviso di chi scrive, non appare molto coerente con la premessa del suo argomentare, nella quale si dà atto che, per arrivare ad affermare che il decreto presidenziale, di accoglimento del ricorso straordinario, è soggetto a ricorso per l’ottemperanza, occorre far riferimento anche alla Relazione governativa di accompagnamento al codice. In effetti anche nella Relazione, nella parte relativa agli artt. 112-114 c.p.a., non è esplicito il richiamo al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, che viene desunto, secondo il pensiero ormai costante di dottrina e giurisprudenza, nel riferimento alle «decisioni la cui cogenza è equiparata a quella delle sentenze del Consiglio di Stato irrevocabili». Ma tale è la previsione della lett. d) del co. 2 dell’art.112 c.p.a.20 e non certo della precedente lett. b)21, alla quale invece fa riferimento Cass., S.U., 28.1.2011 n. 2065. Ma la conclusione cui perviene la Corte di cassazione non confligge solo con il richiamo che la stessa fa alla Relazione di accompagnamento al codice, così come comunemente interpretata, ma anche con lo stesso principio su cui si fonda la propria tesi, e cioè che la decisione resa sul ricorso straordinario è un provvedimento che, pur non essendo formalmente giurisdizionale, è tuttavia suscettibile di tutela mediante il giudizio di ottemperanza22. In altri termini, la Corte di cassazione non ha mutato idea sulla natura da attribuire al decreto decisorio reso dal Presidente della Repubblica sul ricorso straordinario – che non è giurisdizionale – ma solo sulla possibilità di chiedere – nonostante ciò – che l’Amministrazione sia condannata ad eseguirlo. Corollario obbligato di tale premessa, però, non può che essere la riconducibilità del rimedio dell’ottemperanza alla previsione della lett. d) del co. 2 dell’art.112 c.p.a. (id est, provvedimenti equiparati alle sentenze passate in giudicato per i quali non sia previsto il rimedio dell’ottemperanza) e non della lett. b) del co. 2 dello stesso art.112 c.p.a. (sentenze esecutive e altri provvedimenti esecutivi rese dal giudice amministrativo).
3.1 La sentenza dell’Adunanza plenaria n. 18/2012
All’orientamento della Corte di cassazione ha aderito l’Adunanza plenaria n. 18/2012, invero senza argomentare le ragioni di tale scelta. Nel §1 si è detto che l’Adunanza plenaria, nell’individuare il giudice competente all’ottemperanza dei decreti decisori resi dal Capo dello Stato sui ricorsi straordinari, ha “inconsapevolmente” risolto un contrasto giurisprudenziale insorto sulla materia tra Consiglio di Stato (e TAR) e Corte di cassazione. In effetti l’Adunanza plenaria non solo non ha dato atto dei differenti orientamenti giurisprudenziali, ma non si è curata di motivare le ragioni che hanno indotto ad abbandonare le conclusioni alle quali era costantemente pervenuto sul punto il giudice amministrativo e a forzare la portata del codice del processo amministrativo così come interpretato, dalla dottrina e dalla giurisprudenza amministrativa, anche grazie alla Relazione governativa esplicativa. Motivazione tanto più necessaria ove si consideri che si andava ad affermare, quand’anche nella sola sede dell’ottemperanza, la competenza in unico grado del Consiglio di Stato, che l’art. 113 c.p.a. riserva alla sola ipotesi in cui tale giudice abbia precedentemente, in sede di cognizione, riformato o annullato in appello la sentenza del TAR. Si comprende, quindi, come anche in sede di ottemperanza vi sia un generale favor per la competenza del TAR, cui si lega la garanzia della possibilità di un secondo grado di giudizio in omaggio all’art. 125, co. 2, Cost.23. Dunque, se è pacifico che l’istituto del doppio grado di giurisdizione non ha rilevanza costituzionale24, essendo a tale conclusione pervenuto il giudice delle leggi con orientamento consolidato25, più problematica appare la possibilità di derogare al giudizio dinanzi al TAR senza un espresso supporto normativo che lo consenta.
Peraltro, la circostanza che la sentenza in commento sia riconducibile all’Adunanza plenaria porta necessariamente ad escludere che si sia trattato effettivamente di una decisione inconsapevole. Ed allora, due sono le ragioni che possono aver indotto a pervenire alla (immotivata) conclusione in commento, e cioè la volontà di non aprire un nuovo conflitto con il giudice della giurisdizione non tanto in relazione alla singola questione posta sul tappeto quanto, piuttosto, sul carattere vincolante o meno per il giudice amministrativo delle sue decisioni; o, ancora, la volontà di affermare la natura giurisdizionale della decisione resa sul ricorso straordinario ritenendo però che i tempi non fossero ancora maturi per dichiararlo esplicitamente.
La prima opzione interpretativa sembra difficilmente percorribile, anche perché il problema era stato risolto da un recente arresto del Consiglio di Stato26 che, nell’individuare nel TAR il giudice competente a decidere l’ottemperanza al decreto presidenziale, aveva chiarito che la soluzione suggerita dalla Suprema Corte nella sentenza n. 2065/2011 non è vincolante in parte qua, in quanto non attiene ad un profilo di giurisdizione ma di competenza interna alla giurisdizione amministrativa.
Non resta, quindi, che la seconda ipotesi, e cioè che il Consiglio di Stato, nella sua massima espressione, abbia voluto affermare – senza dirlo – che il decreto presidenziale che decide il ricorso giurisdizionale ha natura giurisdizionale.
Note
1 Non rileva stabilire se la statuizione dell’Adunanza plenaria possa costituire «principio di diritto» vincolante ex art. 99, co. 3, c.p.a., essendo stata pronunciata incidenter tantum, stante in ogni caso l’autorevolezza della fonte che ha enunciato la statuizione in esame.
2 Cons. St., sez. V, 29.8. 2006, n.5036; Cons. St., sez. VI, 26.9.2003, n.5501; TAR Lazio, Roma, sez. III ter, 19.1.2010, n. 462.
3 Cons. St., sez. IV, 15.12. 2000, n. 6695, Cons. St., sez. V, 22.11.2001, n. 5934.
4 C. cost., 28.7.2004, n. 254.
5 L’art. 69, co. 1, l. n. 69/2009 ha previsto la possibilità per la Sezione consultiva del Consiglio di Stato, incaricata di esprimere il parere sul ricorso straordinario, di sospendere l’esame della questione ad essa sottoposta e di attivare l’incidente di costituzionalità «ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 23 e ss., l. 11.3.1953, n. 87», ove ritenga che il parere non possa essere espresso indipendentemente dalla risoluzione di una questione di legittimità costituzionale non manifestamente infondata. Il co. 2 dello stesso art. 69 ha disposto che il Ministero competente, nel formulare la proposta di decreto presidenziale, deve far proprio il parere espresso dal Consiglio di Stato, che diventa quindi non solo obbligatorio ma, per l’Autorità deliberante, anche vincolante.
6 Cass., S.U., 17.1. 2005, n. 734; Cass., S.U., ord. 18.12.2001, n. 15978.
7 C. cost., 17.12.2004, n 392.
8 Cons. St., Sez. III, ord. coll., 4.8.2011, n. 4666, che ha chiarito come l’equiparazione tra decisione resa su ricorso straordinario e la sentenza del giudice appare possibile solamente sul piano dell’atto e dei suoi effetti, continuando a qualificare la decisione sul ricorso straordinario alla stregua di un provvedimento formalmente amministrativo, quantunque (per molti aspetti) equiparato ad una sentenza; Cons. St., sez. VI, 10.6.2011, n. 3513, secondo il quale l’effettività del parallelismo e dell’alternatività dei due rimedi impone che – nelle materie e limitatamente alle domande per cui è proponibile ricorso straordinario – tale rimedio appresti un grado di tutela non inferiore a quello conseguibile agendo giudizialmente. Ed in tale affermazione è compresa la possibilità di esperire il ricorso per l’ottemperanza al fine di ottenere l’esecuzione del decreto presidenziale; Cons. St., sez. riunite I e II, par. 7.5.2012, n. 4648, secondo cui il ricorso straordinario deve essere qualificato come un rimedio tendenzialmente giurisdizionale nella sostanza, anche se formalmente amministrativo; C.g.a. 14.6.2011, n. 433 e TAR Sicilia, Palermo, sez. III, 19.3.2012, n. 585, entrambi con riferimento al decreto del Presidente della Regione Siciliana che definisce un ricorso straordinario.
9 Cass., S.U., 7.6.2012, n. 9183; Cass., S.U., 15.3.2012, n. 4129, che hanno valorizzato le modifiche introdotte dal legislatore del 2009, in forza delle quali la sezione del Consiglio di Stato, chiamata ad esprimere il parere sul ricorso straordinario (ex art. 13, d.P.R. 24.11.1999, n.1199), può sospenderne la formulazione per l’attivazione dell’incidente di costituzionalità, «ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 23 ss. l. 11.3.1953, n. 87», se ritiene che il ricorso non possa essere deciso indipendentemente dalla risoluzione di una questione di legittimità costituzionale che non risulti manifestamente infondata; ed invero, posto che l’art. 23, l. n. 87/1953, ai fini del giudizio incidentale di legittimità costituzionale, esige che la questione di legittimità sia sollevata, a pena di inammissibilità, da un’autorità giurisdizionale nell’ambito di un giudizio, si desume l’implicito riconoscimento di una connotazione sostanzialmente equivalente alla «giurisdizionalità».
10 Morbidelli, G., Riflessioni sul ricorso straordinario al capo dello stato dopo la legge n. 69/2009 alla luce di una monografia sul tema, prefazione al volume di Freni, F., Il nuovo ricorso straordinario al Presidente della Repubblica storia, disciplina e natura del rimedio dopo la legge 18 giugno 2009, n. 69, Roma, 2010, secondo cui il rimedio si avvicina quam maxime alla natura giurisdizionale. Il decreto del Capo dello Stato si limita difatti ad esternare il decisum del Consiglio di Stato. Sicché in pratica è un ricorso giurisdizionale per saltum al Consiglio di Stato, ed invero a leggere l’istituto con un’ottica sostanzialistica, si ha di fatto una rinuncia al doppio grado che è rappresentato dall’accordo implicito a formazione progressiva delle parti: il ricorrente perché ha proposto ricorso straordinario, l’amministrazione e gli eventuali controinteressati perché non hanno avanzato richiesta di trasposizione al TAR; Tariciotti, M., Commento all’art. 112 c.p.a., in Codice del processo amministrativo, III, a cura di Garofoli, R.-Ferrari, G., Roma, II Ed., 2012, secondo cui il codice del processo amministrativo ha preso atto della «rinnovata» natura del ricorso straordinario, quale risulta innanzitutto dalla riforma del 2009, traendone l’opportuna conseguenza di consentire l’esperibilità dell’azione di ottemperanza anche per ottenere l’esecuzione di quanto stabilito all’esito di un ricorso straordinario.
11 Ferrari, G., Ottemperanza alla decisione sul ricorso straordinario, in Libro dell’anno del diritto 2012, Roma, 2012, 884, secondo il quale «è un errore … individuare nell’esatta definizione delle funzioni svolte dalla Sezione consultiva del Consiglio di Stato il necessario punto di riferimento per attribuire al decreto presidenziale, di accoglimento o di rigetto del ricorso straordinario, la qualità di atto equiparabile alla sentenza passata in giudicato. Il Consiglio di Stato interviene in un procedimento amministrativo (qualificazione incontestabile e in effetti da nessuno contestata) per esprimere un parere; agisce cioè nella fase del procedimento che, al pari di quella istruttoria, è prodromica alla fase determinativa. … Al fine del decidere è comunque inconferente il richiamo delle Sezioni Unite alla sopravvenuta trasformazione di detto parere da obbligatorio in vincolante (art. 69, co. 2, l. n. 69/2009), essendo principio consolidato sia in giurisprudenza che in dottrina che il carattere vincolante di un parere non lo trasforma in provvedimento decisorio, che è sempre riservato all’Autorità che conclude il procedimento. Questa, ancorchè obbligata a conformarsi ad esso, resta pur sempre il soggetto al quale risalgono la paternità e la responsabilità dell’atto che conclude il procedimento stesso». L’Autore conclude nel senso che «l’estensione dell’azione di ottemperanza al decreto presidenziale è obiettivo giusto e ragionevole, ma che non può essere realizzato mediante la ricerca di elementi con esso compatibili all’interno del sistema, ma postula uno specifico ed inequivoco intervento da parte del legislatore, realizzabile anche mediante un correttivo al c.p.a.».
12 Sul punto v. Ferrari, Gi., Artt. 112 e 114 c.p.a., in Il nuovo Codice del processo amministrativo, Roma, II ed., 2012. 13 Maruotti, L., Il ricorso straordinario dalle origini fino alle modifiche di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n.104. La concorrenza con il giudizio civile, in www.giustamm.it, pubblicato l’11.11.2011, secondo cui il codice del processo amministrativo, in ragione della riqualificazione dell’istituto effettuata dal legislatore, a sua volta ha adeguato il sistema alla CEDU per un ulteriore profilo, prevedendo doverosamente l’azione esecutiva per le decisioni straordinarie.
14 Cons. St., sez. III, ord. coll., 21.10.2011, n. 5990; Cons. St., sez. III, ord. coll., 4.8.2011, n. 4666, secondo cui l’art.113 c.p.a. segna una decisa soluzione di continuità rispetto al previgente art. 37 l. TAR, nel quale l’individuazione del TAR competente dipendeva dall’autorità amministrativa chiamata a conformarsi al giudicato e dai limiti territoriali della sua attività, mentre l’art.113 c.p.a. non considera più, quale criterio distintivo, l’autorità o l’organo amministrativo ma solo «il giudice» che ha emesso la sentenza o il provvedimento della cui ottemperanza si tratta; Cons. St., sez. VI, 10.6.2011, n.3513.
15 Secondo la giurisprudenza della C. eur. dir. uomo, da un lato sono intangibili le decisioni finali di giustizia rese da un’autorità che non fa parte dell’ordine giudiziario, ma che siano equiparate a una decisione del giudice, e dall’altro in ogni ordinamento nazionale si deve ammettere l’azione di esecuzione in relazione a una decisione di giustizia, quale indefettibile seconda fase della lite definita (C. eur. dir. uomo, 16.12.2006, Murevic c. Croazia; C. eur. dir. uomo, 15.2.2004, Romoslrov c. Ucraina).
16 Cons. St., Sez. III, ord. coll., 4.8.2011, n. 4666, secondo cui in assenza di una chiara presa di posizione del legislatore, il moto di avvicinamento del ricorso straordinario a quello giurisdizionale – nel quadro, più generale, di un rapporto dinamico e dialettico tra procedimento e processo – può essere solamente tendenziale, senza tradursi in una completa equiparazione tra i due rimedi che, ove raggiunta, porrebbe poi inevitabilmente altri problemi, legati alla ricordata specificità e perfettibilità del rito del ricorso straordinario, con particolare riferimento ai nodi essenziali del contraddittorio, dell’istruzione probatoria e del doppio grado di giudizio, come peraltro sottolineato da voci autorevoli della dottrina (senza considerare altri aspetti, come ad es. il ruolo che assume nel procedimento il ministero riferente). È sostenibile che, qualora venissero compiutamente estese al procedimento straordinario tutte le garanzie e le formalità proprie del processo giurisdizionale, esso perderebbe le sue caratteristiche di semplicità, snellezza e concentrazione; si renderebbe inevitabile, di fatto se non di diritto, la difesa tecnica; in buona sostanza, verrebbe meno ogni ragion d’essere del ricorso straordinario.
17 Cons. St., Sez. III, ord. coll., 4.8.2011, n. 4666.
18 Cass., S.U., 15.3.2012, n. 4129; Cass., S.U., 28.1.2011, n. 2065. Ha chiarito la Cass. n. 2065/2011 che il senso di una disciplina tesa a garantire l’effettività di tutela anche al ricorso straordinario viene rivelato dall’esame dei lavori parlamentari che hanno condotto al definitivo testo della norma: per cogliere l’incisività di quest’ultimo, occorre sottolineare che il testo originario è stato oggetto di successivi emendamenti in sede di commissioni parlamentari, in relazione alla necessità di dare attuazione ai principi enunciati dalla CEDU, nonchè alle raccomandazioni comunitarie – intese a sollecitare gli Stati membri a prevedere senza eccezioni l’azione esecutiva per l’effettività delle tutele – che erano rimaste inevase dacchè un precedente disegno di legge, che prevedeva l’ottemperanza per le decisioni su ricorsi straordinari, era decaduto per fine legislatura; infine, il parere della commissione del Senato circa la specifica necessità di inserire anche le decisioni straordinarie del Capo dello Stato è stato recepito nella relazione governativa, con la formulazione della norma nei termini sopra richiamati, sì che, in definitiva, deve concludersi che è conforme a tale intendo legis annoverare fra i «provvedimenti» del giudice amministrativo, passibili di ottemperanza, la decisione sul ricorso straordinario.
19 Cass., S.U., 15.3.2012, n. 4129; Cass., S.U., 28.1.2011, n. 2065.
20 « … d) delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati per i quali non sia previsto il rimedio dell’ottemperanza, al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi alla decisione».
21 « … b) delle sentenze esecutive e degli altri provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo».
22 Cass., S.U., 15.3.2012, n. 4129.
23 Così Cons. St., sez. III, ord. coll., 4.8.2011, n. 4666.
24 Cons. St., sez. V, 7.2.2012, n. 661.
25 C. cost., ord., 31.3.1988, n. 395; C. cost.,1.2.1982, n. 8; C. cost.,15.4.1981, n.62.
26 Cons. St., sez. III, ord. coll., 4.8.2011, n. 4666.