Ricorso straordinario e giurisdizione amministrativa
Ricorso straordinario e giurisdizione amministrativa
La Corte costituzionale, con sentenza n. 73 del 2.4.2014, ha dichiarato la legittimità costituzionale del co. 8 dell’art. 7 c.p.a. nella parte in cui dispone che il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica può essere proposto solo per le controversie la cui definizione è devoluta alla giurisdizione amministrativa, e non più per quelle che soggiacciono alla giurisdizione del giudice ordinario, come invece sostenuto da una secolare giurisprudenza, amministrativa e ordinaria.
La tesi sostenuta dal giudice delle leggi, ma oggetto di dissenso dalla maggioranza dei cultori della materia, è che le innovazioni introdotte con la l. n. 69/2009 e, soprattutto, l’affermata natura vincolante del parere del Consiglio di Stato – “che assume così carattere di decisione” – hanno trasformato l’antico ricorso straordinario in un “rimedio giustiziale”, sostanzialmente assimilabile ad un giudizio.
La ricognizione
Con sentenza 2.4.2014, n. 73 la Corte costituzionale ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 7, co. 8, c.p.a., sollevata per contrasto con gli artt. 76 e 77, co. 1, Cost., nella parte in cui afferma che il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica «è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa». La questione era stata sollevata, con ord. 20.5.2013, n. 2986, dalla sez. I del Consiglio di Stato, chiamata ad esprimere parere sul ricorso straordinario proposto da un pubblico dipendente per l’annullamento degli atti relativi ad una procedura selettiva a mobilità interna e, quindi, sull’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’Amministrazione resistente con riferimento al dettato del cit. art. 7, co. 8, atteso che le controversie in materia di impiego pubblico privatizzato soggiacciono alla giurisdizione del giudice ordinario. In effetti il Collegio consultivo non aveva preso posizione sull’eccezione, ma aveva dichiarato di dubitare della legittimità costituzionale del suddetto art. 7, co. 8, c.p.a., per contrasto con gli artt. 76 e 77, co. 1, Cost. Premesso che, prima dell’entrata in vigore del c.p.a., il ricorso straordinario al Capo della Stato era unanimemente ritenuto ammissibile anche nelle controversie devolute alla giurisdizione ordinaria, osservava che una innovazione così radicale del sistema del ricorso straordinario, considerato diritto vivente da una giurisprudenza e da una dottrina secolari e consistente nella radicale sottrazione ad esso dell’ampio contenzioso devoluto al giudice ordinario, non poteva essere introdotta a mezzo di un decreto legislativo (il d.lgs. 2.7.2010, n. 104) nell’assoluto silenzio della relativa l. delega 18.6.2009, n. 69 che nell’art. 44 aveva dettato le regole da seguire per il riordino del processo amministrativo (materia quindi estranea al ricorso amministrativo straordinario) e non aveva mai menzionato quest’ultimo, alla cui disciplina era stato invece riservato per intero il successivo art. 69, il tutto a riprova dell’interesse del legislatore a mantenere distinte le due materie, rispettivamente oggetto dei cit. artt. 44 e 69. Aggiungeva in punto di fatto la sezione consultiva che l’art. 7, co. 8, era in effetti il frutto di un intervento delle competenti commissioni parlamentari, motivato dalla necessità di una più rapida definizione del processo.
La focalizzazione
La questione di legittimità costituzionale, sollevata dalla sez. I del Consiglio di Stato con riferimento all’art. 7, co. 8, c.p.a., è stata dichiarata non fondata dalla Corte costituzionale con sentenza n. 73/20141.
Il giudice delle leggi ha innanzi tutto escluso che il succitato art. 7, co. 8, si riferisca ad un oggetto estraneo alla delega rilasciata dall’art. 44, l. n. 69/2009 e relativa al riassetto della disciplina del processo amministrativo. La tesi svolta è che la cit. l. n. 69/2009 ha profondamente modificato la disciplina del ricorso straordinario sia rendendo vincolante per l’Autorità decidente il parere del Consiglio di Stato, sia consentendo che, nel procedimento innanzi ad esso, vengano sollevate questioni di legittimità costituzionale2.
Data la premessa la Corte costituzionale ha tratto la conclusione che, per effetto di queste innovazioni, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ha perso l’originario carattere di strumento puramente amministrativo ed ha assunto la natura di “rimedio giustiziale amministrativo”, con caratteristiche strutturali e funzionali in parte assimilabili a quelle tipiche del processo amministrativo e conseguente traslazione dall’area dei ricorsi amministrativi a quella dei “rimedi giustiziali”. Di qui l’intento dell’art. 7, co. 8, di coordinare i rapporti fra giurisdizione amministrativa e ambito di operatività di un rimedio giustiziale amministrativo alternativo alla prima per la soluzione di conflitti, anche se di essa non possiede tutte le caratteristiche. Ma di qui anche la conclusione che il suddetto art. 7, co. 8, «non può considerarsi al di fuori dell’oggetto della delega sul riassetto del processo amministrativo», dal momento che essa include, fra l’altro, il riordino delle norme vigenti sulla giurisdizione del giudice amministrativo, anche rispetto alle altre giurisdizioni.
In secondo luogo la Corte costituzionale ha escluso che l’art. 7, co. 8, abbia «un effetto innovativo incompatibile con la natura della delega di cui all’art. 44, l. n. 69/2009». La premessa da cui parte il giudice delle leggi nel suo argomentare è che l’esperibilità del ricorso straordinario per la definizione anche delle controversie devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, in regime di concorrenza e non di alternatività con essa, non aveva origine legislativa, ma si basava «su una risalente tradizione interpretativa consolidatasi praeter legem sul presupposto della natura amministrativa del rimedio», id est su un antico e consolidato assetto di origine interpretativa, il che consentiva al giudice ordinario di disapplicare la decisione sul ricorso straordinario. Con la trasformazione ex l. n. 69/2009 di quest’ultimo in rimedio giustiziale amministrativo è venuto meno il presupposto su cui si fondava il regime di concorrenza fra ricorso straordinario e ricorso al giudice ordinario che, “nel nuovo contesto”, si trasformerebbe, ad avviso della Corte costituzionale, in un’inammissibile contrapposizione fra un rimedio giurisdizionale ordinario e un rimedio giustiziale amministrativo, a sua volta alternativo al ricorso giurisdizionale amministrativo, di cui ricalca solo alcuni tratti strutturali e funzionali. La conclusione che il giudice delle leggi fa discendere dal suo breve argomentare è che proprio per risolvere questa anomalia il cit. art. 7, co. 8, ha limitato l’ammissibilità del ricorso straordinario alle sole controversie devolute alla giurisdizione amministrativa.
Osserva anche che si tratta di soluzione che non aveva bisogno di un intervento normativo, perché ricavabile dal sistema, e che comunque costituisce la conseguenza logica di una scelta – la traslazione del ricorso straordinario dall’area dei ricorsi amministrativi a quella dei “rimedi giustiziali” – compiuta dalla l. n. 69/2009. Di qui la conclusione che il cit. art. 7, co. 8, risponde ad una evidente finalità di ricomposizione sistematica, «compatibile con la qualificazione di delega di riordino o riassetto normativo propria dell’art. 44, l. n. 69/2009».
I profili problematici: l’utilità del ricorso straordinario
Le conclusioni alle quali è pervenuta la Corte costituzionale e, soprattutto, le motivazioni addotte a supporto delle stesse, hanno suscitato reazioni diverse fra i cultori della materia e in larga misura di dissenso. Ci si è chiesto innanzi tutto se conveniva mantenere in vita un istituto secolare (il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica) che, alla prova dei fatti, sembra assorbire le poche energie umane a disposizione della giustizia amministrativa e creare problemi di coordinamento in misura maggiore dei benefici che ne traggono i cittadini, in ragione delle endemiche carenze strutturali, e forse anche funzionali, che continuano a contraddistinguerlo3 nonostante gli sforzi compiuti dalla giurisprudenza per porvi rimedio4. Al riguardo sono state richiamate5 le peculiarità che in precedenza rendevano conveniente l’utilizzo del ricorso straordinario “rafforzato come rimedio giudiziale” (e cioè gratuità; non necessità di assistenza legale; unico grado di giudizio; termine lungo) e le innovazioni intervenute successivamente. In effetti ora la gratuità è venuta meno a seguito della imposizione anche per il ricorso straordinario del contributo unificato; non sussiste alcun obbligo di assistenza legale nella proposizione del ricorso, ma è dato di comune esperienza che solo raramente il ricorrente si difende personalmente, sia per il tecnicismo che caratterizza anche le questioni più semplici, sia per la complessità della procedura di attivazione del ricorso. L’utilizzazione generalizzata del ricorso straordinario è venuta meno dopo che l’art. 7, co. 8, c.p.a., l’ha limitata alle sole controversie riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con conseguente esclusione della materia dell’impiego pubblico privatizzato che, da sempre, aveva costituito il maggior impegno per le sezioni consultive del Consiglio di Stato. Altre materie (i giudizi elettorali, gli appalti pubblici), pur rientrando nella giurisdizione amministrativa, erano già state ex lege escluse dal ricorso straordinario perché oggetto di procedure d’urgenza con termini accelerati. Il ricorso straordinario è ritenuto inammissibile, ma questa volta dalla giurisprudenza, anche per le azioni di accertamento e per il diritto di accesso ai documenti amministrativi.
L’unico beneficio di qualche rilievo rimasto in vita è quindi il termine decadenziale più lungo (120 giorni) che consente alla parte, decaduta dal termine ordinario di 60 giorni per proporre ricorso giurisdizionale, di far valere comunque le proprie ragioni, anche se in sede amministrativa. La conclusione tratta da questa disamina da cultori della materia è che, se in passato potevano sussistere incertezze sulla conservazione del ricorso straordinario, dopo che la Corte costituzionale lo ha inquadrato nell’ambito del processo amministrativo non dovrebbero sussistere più dubbi sulla sua eliminazione, non essendo ammissibile la coesistenza di un processo amministrativo di serie A e di uno di serie B, privo quest’ultimo di tutte le garanzie del giusto processo6.
3.1 La delega ex art. 44, l. n. 69/2009 e l’art. 7, co. 8, c.p.a.
Si è già detto (v. supra, § 1) che la Corte costituzionale, nel definire la questione di costituzionalità sottoposta al suo giudizio, ha contestato la tesi del Consiglio di Stato secondo cui la materia oggetto dell’art. 7, co. 8, c.p.a. sarebbe del tutto estranea alla delega conferita dall’art. 44, l. n. 69/2009 e ha chiarito le ragioni per le quali anche l’introdotta limitazione del ricorso straordinario alle sole controversie devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo
troverebbe adeguata e giustificata copertura nella suddetta delega. Si tratta in effetti di conclusione che ha trovato non pochi dissensi fra gli studiosi della materia. È stato affermato7 che è difficile sostenere, sul piano interpretativo, che il cit. art. 44 – avente ad oggetto «il riassetto del processo avanti ai Tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato» – si riferisce anche ad un procedimento contenzioso, quale il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, che ancor oggi conserva connotati suoi propri, diversi ed autonomi rispetto all’azione giurisdizionale regolata dal c.p.a. È stato anche osservato che il ripetuto richiamo al carattere “sostanzialmente giurisdizionale” del ricorso straordinario, oltre ad essere ambiguo non è neppure giuridicamente apprezzabile perché se gli organi cui è affidata l’attività compositiva sono soggettivamente e normalmente amministrativi, anche l’attività esercitata è e rimane amministrativa anche se accompagnata da garanzie simul giurisprudenziali8. Al più detta attività può essere qualificata come esercizio di una “funzione giustiziale”9. Contro la tesi della giurisdizionalizzazione, fondata sulle modifiche introdotte dalla l. n. 69/2009 (il carattere vincolante del parere reso dal Consiglio di Stato, la legittimazione di quest’ultimo a sollevare questioni di legittimità costituzionale), è stato osservato che il nuovo carattere assegnato al parere non può da solo mutare i connotati dell’intera procedura, determinandone la trasformazione da rimedio giustiziale a strumento paragiurisdizionale, dovendosi altrimenti affermare anche che il parere del Consiglio di Stato equivarrebbe a sentenza. Si è aggiunto10, e l’osservazione appare a chi scrive assorbente di ogni altra considerazione, che per configurare una determinata attività come sostanzialmente giurisdizionale occorre che essa sia regolata dalla legge in modo da assicurare la terzietà e imparzialità dell’organo decidente, il pieno rispetto del contraddittorio e del diritto alla prova, la conformità ai principi del giusto processo siccome prescritto dall’art. 6 C.E.D.U., l’effettività della tutela, da garantire anche con la previa determinazione dei termini di definizione della procedura. Si tratta di garanzie ritenute imprescindibili per qualsiasi forma di processo, ma che non sono ravvisabili nel procedimento attivato dal ricorso straordinario nel quale l’istruttoria è affidata al Ministero competente, l’imparzialità e conoscibilità degli adempimenti probatori espletati non sono garantite, la partecipazione dei ricorrenti non è prevista, il contraddittorio scritto è limitato alla fase iniziale del procedimento, il contraddittorio orale, in pubblica udienza, non è consentito, il provvedimento finale conserva la forma di decreto del Presidente della Repubblica controfirmato dal Ministro competente che ne assume la responsabilità, cioè di atto tipicamente amministrativo difficilmente equiparabile, anche sotto il profilo solo sostanziale, ad un atto giurisdizionale.
Sulla base di queste considerazioni è stata ritenuta criticabile la scelta legislativa, compiuta con l’art. 7, co. 8, c.p.a. di circoscrivere l’ammissibilità del ricorso straordinario alle sole controversie devolute alla giurisdizione amministrativa11.
1 Per una prima analisi della sentenza della Corte costituzionale v. Auletta, A., Le recenti vicende del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (ovvero dell’incerta natura di un ipotetico rimedio giurisdizionale), in Nel diritto, 2014, 5; Carbone, A., Corte costituzionale e ricorso straordinario come rimedio giustiziale alternativo alla giurisdizione. Considerazioni a margine di Corte cost. n. 73 del 2 aprile 2014, in www.giustamm.it, luglio 2014; Gaffuri, F., La Consulta afferma la natura sostanzialmente giurisdizionale del ricorso straordinario al Capo dello Stato, inUrb. app., 2014, 7, 758; Pozzi, A., Il ricorso straordinario salvato dalla Consulta?, in www.giustamm.it; Quinto, P., La Corte costituzionale ed il ricorso straordinario (nota a Corte costituzionale, sentenza 2 aprile 2014, n. 73), in www.lexitalia.it, luglio 2014; Viola, L., La Corte costituzionale ed il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica: problematiche di diritto intertemporale e prospettive future, in Foro amm., 2014, 2, 715.
2 In effetti la questione che la Corte costituzionale avrebbe dovuto definire prioritariamente con ampiezza di argomentazioni ed alla quale ha invece dedicato solo un breve cenno, era la legittimità costituzionale dell’art. 69, co. 1, l. n. 69/2009, e cioè il riconoscimento a mezzo di una legge ordinaria al Consiglio di Stato – in sede consultiva e non giudiziale – della legittimazione a sollevare una questione di costituzionalità. Sul punto v. Carbone, A., Corte costituzionale e ricorso straordinario come rimedio giustiziale alternativo alla giurisdizione, cit.
3 Pozzi, A., Il ricorso straordinario salvato dalla Consulta, cit.
4 L’osservazione è di Paolantonio, N., Art. 7, in Garofoli, R.-Ferrari, G., a cura di, Codice del processo amministrativo, Roma, 2010, 90.Ma sul punto v. anche Freni, F., L’amministrazione giustiziale nel prisma della costituzione: il “nuovo” ricorso straordinario al capo dello Stato nella l. 18.6.2009 n. 69, in Dir. proc. amm., 2010, 214, per il quale il nuovo ricorso straordinario, come delineato dal legislatore del 2009, è «un istituto ibrido: amministrativo solo nel nome; giurisdizionale nella sostanza e verosimilmente incostituzionale della struttura».
5 Quinto, P., La Corte costituzionale ed il ricorso straordinario, cit.
6 La conclusione che Quinto trae dalla sua indagine è che la Corte costituzionale ha avuto il merito non solo di assumere una posizione chiara sulla natura giuridica del ricorso straordinario e sui suoi limiti, ma anche di suggerire una riflessione più approfondita sul sistema della giustizia amministrativa, che peraltro non ha trovato consensi fra i cultori della materia.
7 Gaffuri, F., La Consulta afferma la natura sostanzialmente giurisdizionale del ricorso straordinario al Capo dello Stato, cit.
8 L’osservazione è di Scoca, F.G., Osservazioni sulla natura del ricorso straordinario al Capo dello Stato, in Giur. it., 2013, 11, 2374, per il quale «il ricorso straordinario rimane fuori del sistema giurisdizionale, conserva la sua natura di procedimento amministrativo contenzioso e la decisione presidenziale, che nella sua complessità strutturale è sicuramente decisione di giustizia, non è affatto atto avente natura giurisdizionale né lo diventa perchè ingloba il parere del Consiglio di Stato». Sulle problematiche sulla c.d. giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario, insorte dopo la riforma introdotta dall’art. 44, l. n. 69/2009, v.Travi, A., La “giurisdizionalizzazione”del ricorso straordinario, in Foro it., 2013, III, 483; Bertonazzi, L., Recenti novità normative in tema di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, in Urb. app., 2009, 1285; D’Angelo, L., La “giurisdizionalizzazione” del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica: profili critici di un orientamento che non convince, in www.giustamm.it.
9 Particolare attenzione meritano le osservazioni di Carbone, A., Corte costituzionale e ricorso straordinario come rimedio giustiziale alternativo alla giurisdizione, cit., per il quale le difficoltà d’inquadramento del ricorso straordinario derivano dalla commistione fra i due diversi caratteri che lo connotano, ossia quello amministrativo concernente la provenienza soggettiva nonché la natura dell’atto, quello giurisdizionale relativo all’aspetto funzionale e procedurale. Anche le riforme da ultimo intervenute non hanno permesso a dottrina e giurisprudenza di guardare al rimedio come completamente giurisdizionale, «giacchè a ciò si è opposto l’incontrovertibilità del dato strutturale di una decisione contenuta in un atto amministrativo». Di qui, sempre ad avviso di Carbone, la formula di strumento formalmente amministrativo, ma sostanzialmente giurisdizionale, che viene attribuita al nuovo ricorso straordinario, ma che in effetti era attribuita anche al vecchio.
10 Gaffuri, F., La Consulta afferma la natura sostanzialmente giurisdizionale del ricorso straordinario al Capo dello Stato, cit.
11 Per quanto in particolare riguarda i problemi interpretativi e applicativi, che in precedenza il regime di concorrenza fra la procedura contenziosa innanzi al Capo dello Stato e la giurisdizione ordinaria aveva provocato, osserva Gaffuri, F., La Consulta afferma la natura sostanzialmente giurisdizionale del ricorso straordinario al Capo dello Stato, cit., che gli stessi avrebbero potuto essere risolti non negando, “in radice e arbitrariamente”, l’accesso al rimedio giudiziale concorrente nelle materie attribuite al giudice civile, ma predisponendo un’apposita disciplina di coordinamento fra le due forme di tutela, come è stato fatto in relazione al processo amministrativo.