Amministrazione, scienza della

Amministrazione, scienza della

Sviluppo della scienza dell'amministrazione

Nelle nazioni dell'Occidente industriale avanzato la scienza dell'amministrazione ha oggi una solida stabilità istituzionale. Per quanto si possa rilevare che gli indici di tale istituzionalizzazione - un'ampia letteratura specialistica, periodici specializzati, cattedre universitarie di scienza dell'amministrazione e istituti di ricerca, associazioni scientifiche e corsi speciali di formazione - non hanno pari dimensione in tutti i paesi, non è comunque possibile ignorare che - in particolare negli ultimi venticinque anni - la disciplina ha conosciuto uno sviluppo enorme. Tuttavia, sia una breve comparazione tra i diversi paesi che uno sguardo al passato rendono subito manifesto come - sotto la superficie di questa serie di risultati positivi - restino pur sempre ancora aperti problemi circa l'approccio teorico e i metodi che definiscono l'identità scientifica della disciplina.Che la scienza dell'amministrazione, al contrario del diritto amministrativo, non sia una disciplina giuridica, ma rientri piuttosto nel novero delle scienze sociali, nel senso più ampio del termine, è oggi un fatto acquisito. Sebbene la scienza dell'amministrazione si occupi della stessa materia di cui si occupa la dottrina del diritto amministrativo, essa lo fa da un'altra prospettiva, con altri concetti e con altri intenti.

La moderna scienza dell'amministrazione non è una disciplina normativa; è al contrario una scienza empirica, orientata in senso analitico-descrittivo. Lo stesso rapporto che la lega alla pratica fa apparire però sempre precario il tentativo di circoscriverla rispetto a una dottrina dell'amministrazione, che con la prassi amministrativa ha rapporti di tipo prescrittivo.Il tentativo, variamente intrapreso, di fare di necessità virtù e di fondare la scienza dell'amministrazione come una dottrina dell'amministrazione, nella quale si leghino gli uni agli altri, nel modo più stretto, elementi empirico-descrittivi ed elementi prescrittivi (v. Thieme, 1977³), non ha avuto successo. L'odierna scienza dell'amministrazione non concepisce comunque se stessa, in modo esplicito, come una tecnica, anche se il suo orientamento verso l'applicazione - assai forte, in alcuni casi - fa sì che di quando in quando sfumino i confini reciproci. Queste precisazioni non sono però sufficienti a determinare in modo preciso e positivo un approccio specifico alla scienza dell'amministrazione, che consenta di delimitarne le problematiche rispetto a quelle della sociologia, della scienza politica, della teoria dell'organizzazione e del management. Di conseguenza - sebbene non costituisca ormai quasi più oggetto di contrapposizioni vivaci - non ha trovato ancora una soluzione definitiva l'antica disputa se esista una sola scienza dell'amministrazione o se piuttosto ne esistano più d'una, legate assieme soltanto dal comune oggetto: una dottrina del diritto amministrativo, una sociologia dell'amministrazione, una scienza dell'amministrazione aziendale, ecc.

Il recente slancio della ricerca nel settore amministrativo e l'evidente diversificazione negli studi di scienza dell'amministrazione hanno rafforzato l'impressione del carattere interdisciplinare o pluridisciplinare di questo campo di indagine. Banco di prova dell'unità della scienza dell'amministrazione sarebbe l'esistenza di una prospettiva specificamente analitica e di una teoria dell'amministrazione che consentisse di integrare le molteplici problematiche presenti nell'odierna letteratura relativa alla scienza dell'amministrazione. Se questo presupposto sia oggi realizzato, o se sia realizzabile in un prossimo futuro, dovremo chiedercelo dopo aver tracciato un quadro d'insieme dello sviluppo e delle problematiche attuali della scienza dell'amministrazione.

Tale sviluppo ha seguito, nei diversi paesi, percorsi spesso molto differenti, innanzitutto là dove è possibile distinguere fra una tradizione anglosassone e una europeo-continentale. Responsabili di queste differenze sono stati in parte fattori interni a questa scienza- come lo sviluppo di discipline anteriori e contigue - ma anche il contesto politico e sociale di volta in volta diverso. Hanno avuto importanza, in questo contesto, prima di tutto il costituirsi e lo svilupparsi di un'amministrazione statale centrale, la funzione da essa svolta - sul terreno normativo e su quello fattuale - nel rapporto tra potere politico e cittadini, nonché - a sua volta connesso con quest'ultimo punto - il significato che il diritto amministrativo ha avuto per l'azione amministrativa e per la formazione del personale amministrativo. Fattori interni alla disciplina hanno per lo più esercitato un'influenza successivamente, nel corso dello sviluppo di una moderna scienza dell'amministrazione. Come si dovrà poi mostrare, hanno avuto qui un ruolo significativo i progressi verificatisi in primo luogo nella sociologia, nella teoria dell'organizzazione e nella scienza politica. Così, per esempio, nella Germania Occidentale ha apportato contributi decisivi alla moderna scienza dell'amministrazione la rinascita della sociologia che si è avuta dopo la seconda guerra mondiale e, in particolare, la sociologia dell'organizzazione di origine statunitense.

Altrettanto importante è stata la circostanza per cui alla fine degli anni sessanta e nei primi anni settanta, sia in Europa che negli Stati Uniti, la scienza politica si è volta a una serie di problemi di politica interna (public policy), con la conseguenza di dirigere l'interesse verso gli outputs dell'amministrazione e verso l'amministrazione pubblica come istanza di esecuzione di programmi politici. L'effetto di questi fattori interni ed esterni alla disciplina diverrà chiaro guardando alla storia della scienza dell'amministrazione. Per quanto la riflessione sull'amministrazione sia indubbiamente tanto antica quanto la speculazione filosofica sullo Stato, la storia della moderna scienza dell'amministrazione ha inizio soltanto alla fine del XVII secolo, e solo nel continente europeo.

Germania

In Germania, e in primo luogo in Prussia, una scienza dell'amministrazione si sviluppò già verso la fine del XVII secolo; essa venne saldamente istituzionalizzata, con la denominazione di scienze camerali e di polizia, nella prima metà del XVIII secolo, attraverso la creazione di cattedre universitarie con la medesima denominazione e con la redazione di manuali; questo avvenne altresì nel momento in cui uno studio della disciplina diveniva in pratica il presupposto per accedere ai ranghi superiori della carriera amministrativa. La cameralistica - termine riconducibile alla camera o tesoreria del principe - si occupava dell'esercizio delle funzioni statali, a quei tempi in rapida crescita. Accanto a elementi di una dottrina dell'amministrazione rivolta alla prassi, la cameralistica abbracciava terreni quali imposte e finanze, scienze agrarie e forestali, statistica (v. Blank, 1966).

Con l'avvento del liberalismo, nel XIX secolo, mutò la funzione assegnata nello Stato di diritto all'amministrazione pubblica, quantomeno nel senso di un'esigenza normativa. Vincolare l'azione amministrativa alle leggi aveva come scopo la tutela dei diritti civili e la limitazione dell'arbitrio dello Stato. Nel nascente Stato di diritto la scienza camerale e di polizia scomparve come disciplina autonoma, mentre nel contempo il rapido sviluppo del diritto amministrativo e la 'giuridizzazione' dell'azione dello Stato condussero a un diverso orientamento per quanto concerneva la formazione dei funzionari. Nella prima metà del XIX secolo l'amministrazione fu ancora ampiamente oggetto di trattazione nelle opere di diritto statuale; nella seconda metà del secolo si sviluppò una dottrina speciale del diritto amministrativo; nel 1895-1896 Otto Mayer pubblicò il suo Deutsches Verwaltungsrecht (Diritto amministrativo tedesco), che esercitò un'ampia influenza, tra l'altro, anche in Italia (v. Thieme, 1977³, p. 36). Il trionfo della concezione giuridica dell'amministrazione condusse ben presto a un'assoluta predominanza della dottrina del diritto amministrativo.

Contemporaneamente, lo studio del diritto divenne il presupposto primario della formazione degli alti funzionari amministrativi. La cameralistica precedente, come disciplina unitaria, si disgregò; i suoi ambiti disciplinari sopravvissero in parte negli istituti tecnici superiori di recente istituiti e soprattutto nel contesto delle scienze economico-statuali.

Prima che diventasse del tutto dominante la visione giuridica dell'amministrazione, nel 1865-1868 comparve la Verwaltungslehre (Dottrina dell'amministrazione) di Lorenz von Stein, in più volumi, nella quale l'autore prendeva le distanze da una concezione orientata nel senso di una pura scienza giuridica. Per quanto la sua dottrina dell'amministrazione includesse aspetti di diritto amministrativo, essa - sulla base di una visione idealistica dello Stato - voleva non solo descrivere, bensì anche fondare l'azione amministrativa effettiva e la sua funzione di stabilizzazione sociale. La dottrina dell'amministrazione di von Stein è pertanto sia descrittiva che prescrittiva; in essa - come afferma Niklas Luhmann (v., 1966, p. 19) - "si fondono normatività ed effettualità". Malgrado il seguito che l'opera di Lorenz von Stein ebbe in ambito internazionale, egli non riuscì a fondare una scienza non giuridica dell'amministrazione.

Sebbene nel periodo successivo e fin oltre la soglia del XX secolo ci siano stati in Germania molti tentativi di fondare una scienza autonoma dell'amministrazione (v. Thieme, 1977³, p. 37), fin dopo la seconda guerra mondiale restò predominante la visione giuridica dell'amministrazione. È bensì vero che la teoria del management di Taylor e Fayol, sorta in Francia e negli Stati Uniti, ebbe una certa risonanza anche in Germania e che in questo periodo si sviluppò anche una dottrina autonoma dell'amministrazione comunale, nelle cui problematiche continuava in parte a vivere il patrimonio ideale del cameralismo. Ma la dottrina dell'amministrazione, rivolta alla pratica, si deteriorò fino a diventare una scienza meramente ausiliaria, che spesso non era altro che una tecnica dell'organizzazione degli uffici e della pratica amministrativa. Neppure dopo la fine della seconda guerra mondiale questa situazione mutò rapidamente. In effetti, anche amministrativisti come Forsthoff si resero conto che la scienza giuridica come scienza sistematica non può comprendere la realtà dell'amministrazione (v. Blank, 1966, p. 392).

La svolta, però, non fu provocata dai tentativi dei giuristi di rifondare la scienza dell'amministrazione prendendo le mosse dalla scienza del diritto amministrativo, bensì dal contemporaneo sorgere di una ricerca in campo amministrativo improntata alle scienze sociali e orientata empiricamente. Nella Germania Federale la scienza dell'amministrazione conobbe un nuovo periodo di sviluppo a metà degli anni sessanta. Nel 1967 apparve la prima edizione della Verwaltungslehre del giurista Werner Thieme, il quale, in pratica, equipara dottrina dell'amministrazione e scienza dell'amministrazione, intendendo distinguere quest'ultima in quanto scienza sociale in senso lato dalla scienza del diritto amministrativo. Dal momento però che per Thieme la dottrina dell'amministrazione è chiaramente una scienza rivolta all'applicazione pratica, si ripropone qui la commistione di elementi descrittivi e prescrittivi che già aveva caratterizzato la dottrina dell'amministrazione di Lorenz von Stein.

Nello stesso periodo in cui - nella Repubblica Federale - Thieme tentava, sul versante giuridico, di dar vita a una scienza dell'amministrazione che fosse una scienza sociale, tentativi analoghi furono compiuti dallo scienziato della politica Thomas Ellwein (v., 1966) e dal sociologo Niklas Luhmann (v., 1966). Da questo momento in poi, nella scienza tedesca dell'amministrazione si fecero rapidamente strada sollecitazioni provenienti dalle scienze sociali e la ricerca in campo amministrativo conobbe una rapida espansione, stimolata dalla necessità, che la prassi imponeva, di dare orientamenti, da una promozione della ricerca finalizzata e dal fatto che la scienza dell'amministrazione costituiva parte integrante nella formazione dei giuristi. Una bibliografia compilata da Wolfgang Bruder nel 1981 conta già 151 titoli di studi di scienza dell'amministrazione che si ricollegano a ricerche empiriche. La grande differenza tra la scienza dell'amministrazione dell'Europa continentale e quella americana, constatata da Stefano Passigli ancora nel 1968, è praticamente scomparsa.

Italia

In Italia lo sviluppo della scienza dell'amministrazione comincia un po' più tardi rispetto alla Germania, perché qui non si ebbe, nel XVIII secolo, nessun pendant della cameralistica, già saldamente istituzionalizzata in Prussia. Ma poi, a partire dall'inizio del XIX secolo, lo sviluppo presenta molti elementi in comune con essa.

Tanto il diritto amministrativo tedesco quanto la dottrina dell'amministrazione di Lorenz von Stein furono recepiti in Italia. Analogamente a quanto accadeva in Germania e in Francia, nel XIX secolo si sviluppò - da Romagnosi a Orlando, passando attraverso Silvio Spaventa - la scienza del diritto amministrativo, che ebbe anche qui un ruolo sempre più importante nella formazione dell'alta burocrazia (v. Cassese, 1971). Come sottolinea Nigro (v., 1968, p. 664), questo sviluppo è connesso, in maniera del tutto simile a quanto accadde in Germania, ai problemi di una costituzione dualistica, nella quale monarca e parlamento sono contemporaneamente due legittime istanze politiche. Ciononostante, la dottrina amministrativistica italiana seppe essere meno dogmatica di quella tedesca e, diversamente da quanto accadde a nord delle Alpi, dette persino impulso a un autonomo sviluppo della scienza dell'amministrazione: "Sostanzialmente, cioè, la dottrina italiana finì per accettare la parola d'ordine dommatica (il cosiddetto metodo giuridico e costruttivo), ma, convinta per antica consuetudine [...] che oltre alla trattazione dommatica vi fossero altre cose da dire e da sapere sull'amministrazione, si ingegnò a costruire una scienza che le dicesse" (ibid., p. 640).

La prima cattedra di scienza dell'amministrazione fu istituita nel 1878. A partire dal 1885 la scienza dell'amministrazione diventò materia obbligatoria nelle università, ove fu insegnata, fino al 1935, insieme al diritto amministrativo (v. Cassese, 1971, p. 75). Tale accostamento è dovuto al fatto che la separazione tra le due discipline ebbe luogo solo nel corso del tempo. Per usare le parole di Giannini (v., 1970, p. 60): "Da principio prevalse - con molte varianti - l'indirizzo Romagnosi-Stein, che vedeva nella scienza dell'amministrazione una disciplina di analisi degli istituti amministrativi positivi sotto il profilo, diremmo oggi, giuridico-politico ed economico insieme. Poi invece prevalse chi volle separare nettamente la parte giuridica, e la scienza dell'amministrazione divenne la disciplina che studiava l'aspetto politico-sociologico-tecnico delle amministrazioni pubbliche, ossia il 'non diritto' ".

Questa più antica scienza italiana dell'amministrazione era comunque più affine alla dottrina dell'amministrazione, a quei tempi solo scarsamente sviluppata in Germania, che alla odierna scienza dell'amministrazione. In questo senso, anche in Italia era necessaria una sorta di svolta all'insegna delle scienze sociali, prima che potesse sorgere la moderna scienza dell'amministrazione. Ciò accadde in Italia, come in Germania, negli anni sessanta, dietro la sollecitazione offerta dal modello della public administration americana. Sorse una scienza dell'amministrazione presto ampiamente articolata (sempre più operante con i metodi di ricerca propri delle scienze sociali), alla cui diffusione hanno contribuito in modo rilevante non solo istituti come la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione a Roma e la Scuola di Perfezionamento in Scienze Amministrative a Bologna, ma anche centri di ricerca come l'ISAP (Istituto per la Scienza dell'Amministrazione Pubblica: v. Rotelli, 1984). Anche in Italia lo sviluppo della moderna scienza dell'amministrazione è dovuto al crescente interesse, da parte di scienziati della politica e di sociologi, per l'amministrazione pubblica. Ma, a differenza della Germania, in Italia sono stati anche e in primo luogo gli stessi amministrativisti a partecipare attivamente alla costruzione della moderna scienza dell'amministrazione, convinti della "insufficienza radicale e irrimediabile del diritto amministrativo ad afferrare la realtà della vita amministrativa" (v. Nigro, 1968, p. 643).

Ecco perché "lo sviluppo degli studi non meramente giuridici dell'amministrazione, verificatosi in Italia dall'inizio degli anni settanta, ha avuto origine dall'intuizione dei giuristi, interessati ad andare al di là della ricostruzione giuridico-dogmatica degli istituti" (v. Rotelli, 1984, p. 119). Tipici al riguardo sono per esempio i lavori di Sabino Cassese, il quale - all'inizio egli stesso giurista - ha prodotto una serie di importanti studi di scienza dell'amministrazione (v. Cassese, 1974 e 1983). Una conseguenza di questa peculiarità dello sviluppo italiano è che, come del resto osserva lo stesso Cassese (v., 1985, p. 135), oggi in Italia talvolta scompaiono i confini tra gli aspetti giuridici e quelli non giuridici della scienza dell'amministrazione.

Francia

Lo sviluppo della scienza dell'amministrazione in Francia presenta somiglianze tanto con lo sviluppo tedesco quanto con quello italiano. In un primo momento si è sviluppata una scienza dell'amministrazione non giuridica o non meramente giuridica, ma, a partire dalla metà del XIX secolo - in conformità con le idee gius-statalistiche dell'epoca - questo tipo di approccio è stato sostituito e soppiantato dalla dottrina del diritto amministrativo. "Ne derivarono, come conseguenze, il dissolvimento di quella dottrina unitaria dell'amministrazione cui si era aspirato, la scomparsa di tentativi teorici in questa direzione e il venir meno di tutti gli insegnamenti di scienza dell'amministrazione nelle scuole superiori" (v. Langrod, 1968, p. 26).

A lungo l'egemonia del diritto amministrativo fu in Francia almeno altrettanto marcata che in Germania. Ciononostante, la dottrina francese dell'amministrazione ha continuato a oltrepassare i limiti di una trattazione puramente giuridica dell'argomento e si è occupata anche di problemi di organizzazione, di procedura e di condotta. Anche Nigro (v., 1968, p. 667) è del parere che la scienza dell'amministrazione nella Francia dell'epoca non meriti "la qualifica di formalistica" e richiama l'attenzione sui suoi aspetti fortemente descrittivi.

Purtuttavia il quadro della trattazione scientifica dell'amministrazione restò un quadro giuridico, e la stessa formazione professionale dei funzionari statali restò orientata in senso giuridico. In ciò non ha apportato alcun mutamento neppure la pubblicazione, nel 1916, della teoria della Administration industrielle et générale di Henri Fayol (più tardi sviluppata fino a diventare una teoria generale del management), che condusse, non solo in Francia ma ben presto anche negli Stati Uniti, a fondare una teoria dell'organizzazione non vincolata alla scienza giuridica e rivolta alla prassi.

Anche dopo la seconda guerra mondiale la scienza dell'amministrazione in Francia si concentrò senz'altro sulla disamina di strutture formali e di regole di condotta. Poi però, negli anni sessanta, gli studiosi di scienze sociali cominciarono a nutrire interesse per l'amministrazione, sollecitati anche qui dall'esempio americano. La pubblicazione di Le phénomène bureaucratique di Crozier, nel 1963, contrassegna questa svolta. In modo analogo a quanto è accaduto in Italia, anche esponenti della scienza tradizionale dell'amministrazione si sono impegnati a trasformare la disciplina in scienza sociale (v. Langrod, 1966). Come si vede scorrendo la bibliografia della Sociologie de l'administration française di Dupuy e Thoenig, apparsa nel 1983, la ricerca in campo amministrativo presenta oggi lo stesso spettro di tematiche che ci viene offerto da analoghe panoramiche sulla Germania Federale e sull'Italia.

Gran Bretagna

Se per il sorgere della scienza dell'amministrazione fu importante la necessità di una formazione professionale e di una base teorica da parte di un'amministrazione statale che andava rafforzandosi, non sorprende che in Gran Bretagna la storia della trattazione a livello scientifico dell'amministrazione abbia seguito un percorso diverso rispetto a quello seguito nell'Europa continentale. Rilevante è non solo il fatto che - a paragone, per esempio, della Prussia - solo assai più tardi si costituì in Gran Bretagna una vasta amministrazione statale centrale, ma anche che l'accesso agli alti gradi dell'amministrazione non abbia avuto come presupposto nessun addestramento di tipo specificamente amministrativo. In Inghilterra mancarono, perciò, sia cattedre universitarie che manuali corrispondenti a quelli del periodo aureo delle scienze camerali in Prussia. Ciò non significa che non ci si sia occupati affatto dell'amministrazione.

La discussione però si svolse in misura minore nell'ambito della scienza giuridica o delle scienze dello Stato orientate verso la pratica, essendo prevalentemente condotta da filosofi della società e dello Stato, i quali oggi sono peraltro ritenuti autori classici o padri della scienza politica: Jeremy Bentham, John Stuart Mill e Walter Bagehot (v. Dunsire, 1973). In Gran Bretagna dunque, anche successivamente, la scienza dell'amministrazione si collocò sul terreno della scienza politica, con la denominazione di public administration.

L'ulteriore sviluppo della public administration inglese è contrassegnato e favorito dall'assenza di una forte tradizione di dogmatica giuridica. Questa differenza rispetto allo sviluppo che si è avuto nell'Europa continentale trova altresì espressione nel fatto che, significativamente, in Inghilterra l'alto funzionario amministrativo non studia diritto (v. Thieme, 1977³, pp. 54-55). "Lo studio specialistico e sistematico dell'amministrazione [...] si è sviluppato in Gran Bretagna nel quadro di un più vasto interesse per la politica. Gli studi amministrativi non derivano né dalle scienze giuridiche né da quei vari tipi di conoscenze tecniche che contribuirono nell'Europa continentale alla Polizeiwissenschaft (scienza di polizia). Il fondamento era offerto invece essenzialmente dalla storia politica" (v. Johnson, 1987, p. 174).

Con l'espansione del settore pubblico e l'accresciuto numero di studi di scienze sociali finanziati dallo Stato, la scienza dell'amministrazione ha conosciuto, nel periodo successivo alla seconda guerra mondiale, un grande impulso anche in Gran Bretagna, per quanto tale impulso si sia presentato qui assai meno che sul continente come una rottura radicale con la tradizione. Così, in Gran Bretagna si ha oggi una ricerca empirica in campo amministrativo vastamente articolata e insieme una ricca bibliografia a livello di manuali; nell'una e nell'altra trova espressione il carattere della moderna scienza inglese dell'amministrazione, in generale orientata verso la pratica piuttosto che verso la teoria. Nel corso di questo sviluppo è venuto meno il predominio dei government studies orientati in senso politico-istituzionale e in senso storico, peraltro sempre presenti: "In effetti, uno dei tratti salienti dei lavori che sono stati realizzati è che essi ora discendono da una gamma molto più vasta di presupposti disciplinari, rispetto a quanto fosse consueto una generazione fa. La scienza politica e la storia moderna non sono più predominanti nelle opere sul governo e sull'amministrazione" (v. Johnson, 1987, p. 176).

Stati Uniti

Lo sviluppo della scienza dell'amministrazione negli Stati Uniti presenta alcune somiglianze con lo sviluppo inglese; in un certo modo, le differenze sono più di tipo quantitativo che qualitativo. Ad esempio, negli Stati Uniti lo sviluppo del periodo postbellico è stato ancora più impetuoso, è iniziato prima e ha condotto a una diversificazione e a una eterogeneità della disciplina assai più marcate. La differenza principale risiede comunque nel fatto che molte di quelle nuove correnti o di quei nuovi indirizzi di pensiero, che caratterizzano anche in Europa lo sviluppo della scienza dell'amministrazione dell'età postbellica, sorsero dapprima negli Stati Uniti e fu a partire da qui che essi impressero un impulso alla ricerca in Europa. Nel XIX secolo le cose stavano diversamente: la scienza americana dell'amministrazione affonda le proprie radici nel patrimonio intellettuale europeo (v. Passigli, 1968; v. Karl, 1976).

I primi passi di una scienza americana dell'amministrazione vengono di solito fatti risalire al 1887, anno in cui il futuro presidente Woodrow Wilson pubblicò il saggio The study of administration. In questo studio Wilson richiamava l'attenzione sull'origine europea di questa nuova scienza: "Dove si è sviluppata questa scienza? Certamente non su questa sponda dell'Oceano [...]. Gli scrittori americani, finora, non hanno svolto un ruolo importante nei suoi progressi. Essa ha trovato i suoi mentori in Europa" (cit. in Passigli, 1968, p. 67). Anche prima di questa data negli Stati Uniti si era riflettuto su questioni riguardanti l'amministrazione, ma - quantomeno fino alla metà del XIX secolo - nel pensiero americano fu dominante l'idea democratica dell'autonomia amministrativa, nonché l'interesse per lo sviluppo di metodi e di istituzioni rappresentative (v. Kaufman, 1956; v. Stillman, 1982). A ciò si aggiunse il fatto che - analogamente a quanto era accaduto in Inghilterra - l'organizzazione di una forte amministrazione statale centrale venne avviata relativamente tardi rispetto all'Europa continentale, e l'accesso agli alti gradi del servizio amministrativo non fu legato neppure in seguito a un addestramento di tipo particolare, orientato in senso specificamente amministrativo.

Così, solo negli ultimi decenni del XIX secolo si cominciò a dedicare maggiore attenzione all'organizzazione dell'amministrazione come settore con competenze specialistiche e politicamente neutrale; e ciò fu in parte una reazione immediata alle esperienze di inefficienza e di corruzione che precedenti modelli americani di autogoverno democratico avevano portato con sé (v. Kaufman, 1956). A partire da questo periodo, e fino alla seconda guerra mondiale, si svilupparono negli Stati Uniti due importanti scuole di scienza dell'amministrazione: public administration e administrative science (v. Henderson, 1983). La public administration si sviluppò nell'ambito della scienza americana della politica; da principio, gli autori erano sovente dei giuristi e anche quando, più tardi, a questa disciplina si dedicarono scienziati della politica, in loro fu predominante un orientamento giuridico-istituzionale e allo stesso tempo storico.

Per quanto esponenti americani della public administration, anche importanti come Leonard D. White, abbiano più tardi messo in evidenza che "lo studio dell'amministrazione dovrebbe inizialmente fondarsi sul management piuttosto che sul diritto" (v. Stillman, 1982, p. 22), la administrative science non è derivata dalla public administration; essa affonda invece le proprie radici nel movimento dello scientific management, nel taylorismo e nel fordismo americani. La administrative science si è fin dall'inizio richiamata esplicitamente all'amministrazione in generale e non all'amministrazione pubblica solamente; in pratica, per molto tempo, è stato addirittura dominante l'interesse per l'amministrazione di imprese, sicché anche oggi è quasi impossibile tracciare con precisione i confini tra administrative science, teoria del management e teoria generale dell'organizzazione. Nell'ambito della administrative science furono recepite negli Stati Uniti anche la dottrina di Fayol e successivamente la teoria della burocrazia di Max Weber.

Comune a entrambe le scuole americane di scienza dell'amministrazione è una concezione apolitica dell'amministrazione. Per l'administrative science, la separazione fra politica e amministrazione è una conseguenza dell'assunto di base per cui l'attività amministrativa si fonda sempre sui medesimi principî, sia ch'essa si esplichi nella sfera economica che nella sfera statale, ed è tesa in ogni caso a conseguire l'efficienza. All'interno della public administration è predominante la concezione dell'amministrazione come di uno strumento esecutivo politicamente neutro e, in piena consonanza con la corrispondente tradizione di pensiero europea, si cerca di accentuare il divario esistente tra politica e amministrazione.Già prima della seconda guerra mondiale, con la scuola delle human relations, iniziò negli Stati Uniti un movimento volto a contrastare l'eccessiva accentuazione che in entrambi gli orientamenti di scienza dell'amministrazione fino a quel momento dominanti era stata fatta sia della struttura formale che dei principî organizzativi.

Dopo il 1945, poi, questo approccio si sviluppò pienamente. I confini della scienza americana dell'amministrazione cominciarono ad ampliarsi con sociologi come Selznick e Gouldner, da un lato, e con il teorico dell'organizzazione e della decisione Simon, dall'altro. Se ciò, per un verso, significò che la scienza dell'amministrazione andava assumendo maggiore consistenza come scienza sociale empirica, per un altro verso, nel corso di questo sviluppo, crebbe fortemente la frammentazione interna alla sfera complessiva della ricerca, a livello amministrativo, tra differenti indirizzi analitici, al punto che risultò messa nuovamente in forse l'identità della disciplina.

In stretta connessione con la 'svolta sociologica' della scienza americana dell'amministrazione - che si sviluppa parallelamente a un corrispondente mutamento di indirizzo nella scienza politica americana - si colloca altresì la crescente critica alla dicotomia politica/amministrazione e la crescente accentuazione di quest'ultima nel processo politico. Sebbene già sollecitata da Dwight Waldo, questa svolta trova la sua espressione senz'altro più chiara nell'autorevole manuale di public administration di I. Sharkansky (v., 1970) il cui sottotitolo significativamente suona Policy-making in government agencies. A metà degli anni settanta alcune recensioni apparse nella "Public administration review" (n. 6, 1975, e n. 2, 1976) hanno mostrato con quale ampiezza si sia diffusa, in pochi anni, la nuova politics in administration.

La reale dimensione della differenziazione all'interno della scienza dell'amministrazione diventa ad ogni modo chiara solo quando si richiami l'attenzione su alcuni ulteriori indirizzi che si sono sviluppati negli Stati Uniti dopo la seconda guerra mondiale: la comparative public administration, presto divenuta molto attiva; la public choice; la new public administration, e le ricerche sull'attuazione e la valutazione (implementation and evaluation), che si occupavano delle politiche statali e dei loro effetti pratici. Di questi indirizzi di pensiero alcuni, come la public choice e la comparative administration, sono rimasti fenomeni peculiarmente americani, mentre altri - in particolare le ricerche sull'attuazione e la valutazione - hanno ben presto trovato seguaci anche nella scienza europea dell'amministrazione.

Scienza dell'amministrazione e prassi amministrativa

Fra l'amministrazione pubblica e la scienza dell'amministrazione c'è, sotto numerosi aspetti, uno stretto rapporto. È incontestabile che l'iniziativa di occuparsi a livello scientifico di questo argomento sia stata sollecitata proprio dalla crescente significatività dell'oggetto, dalle accresciute dimensioni dell'amministrazione statale, dall'aumento del personale amministrativo, dai compiti sempre più numerosi e sempre più importanti cui è chiamata a far fronte la pubblica amministrazione. È quindi possibile stabilire un certo parallelismo tra lo sviluppo della pubblica amministrazione e quello della scienza dell'amministrazione, anche se non si deve sopravvalutare questa connessione, giacché dall'importanza di un oggetto non consegue necessariamente la sua trattazione a livello scientifico. Piuttosto, dovette affermarsi all'inizio l'idea che è importante - per motivi pratici e/o teorici - occuparsi dell'amministrazione da una prospettiva scientifica.La prassi amministrativa può far ricorso alla scienza dell'amministrazione sotto un duplice riguardo: sia per la formazione del personale amministrativo, sia a sostegno della propria azione, in particolare per i tentativi di riforma. Per entrambi questi aspetti si sono sviluppati, nel corso degli ultimi trent'anni, rapporti molto stretti fra scienza e prassi.

In molti paesi la scienza dell'amministrazione ha una parte importante nella formazione dei futuri funzionari amministrativi.

Nella Repubblica Federale Tedesca, per esempio, non solo il futuro amministrativista può studiare all'università scienza dell'amministrazione come materia complementare, ma esistono anche corsi speciali di formazione in tale disciplina. In molti paesi la moderna scienza dell'amministrazione ha un ruolo sempre più importante anzitutto nei programmi di studio di istituti superiori e istituti specializzati volti allo studio dell'amministrazione, i quali hanno come propria finalità sia l'addestramento al servizio amministrativo, sia, in misura crescente, il perfezionamento del personale addetto al settore.

Nei paesi dell'Europa continentale, con la loro lunga tradizione di una formazione specialistica nel settore amministrativo, ciò non desta stupore, ma per la Gran Bretagna Nevil Johnson (v., 1987) riferisce di un analogo moltiplicarsi di corsi di studio e di programmi specialistici di formazione, collegati all'estendersi e al professionalizzarsi dell'attività amministrativa cui si è assistito negli ultimi trent'anni.Per lo sviluppo della ricerca amministrativa a livello empirico, l'importanza della disciplina agli effetti della formazione era inferiore alla necessità di ricavare suggerimenti dalla pratica, nel quadro delle riforme avviate su larga scala a partire dagli anni sessanta. Nella Repubblica Federale Tedesca la connessione fra lo sviluppo della ricerca amministrativa empirica e le esigenze della prassi può essere dimostrata nei dettagli (v. Bruder, 1981; v. Ellwein, 1982). Date importanti in questo processo sono l'inizio della riforma territoriale, nel 1964; l'insediamento del gruppo per il progetto di riforma del governo e dell'amministrazione presso il Ministero degli Interni, alla fine del 1968, e gli studi per la riforma nel settore del personale compiuti dalla Commissione di studio per la riforma della legislazione del pubblico impiego, insediata nel 1970. In tale periodo, studiosi di scienze sociali hanno collaborato talvolta direttamente nelle commissioni di riforma oppure hanno condotto, su loro incarico, vaste ricerche empiriche; inoltre sono stati anche sollecitati, dalla discussione pubblica sulle riforme, a occuparsi di questi temi autonomamente, grazie a finanziamenti pubblici.

Analoghi rapporti fra ricerca in campo amministrativo e riforma dell'amministrazione si possono osservare in altri paesi, anche se le finalità delle riforme e i tempi della loro attuazione sono stati in parte diversi, e il parallelismo fra iniziative ufficiali di riforma e sviluppo della scienza dell'amministrazione può essere delineato meno chiaramente.

Anche in Gran Bretagna, per esempio, in maniera simile a quanto è accaduto nella Repubblica Federale Tedesca, la ricerca in campo amministrativo è stata sollecitata da studi per la riforma del personale (Fulton report on the civil service, 1968) e, soprattutto, dalla fondamentale riforma degli enti locali e del rapporto fra amministrazione centrale e amministrazione comunale (v. Johnson, 1987).

In sostanza, non esiste solo la possibilità che la scienza assista la prassi nella progettazione e nell'esecuzione delle riforme. Alla scienza si può ricorrere anche in una fase successiva, per condurre ricerche riguardanti sia la realizzazione di queste riforme che i loro effetti pratici. Scrive Siedentopf (v., 1983, p. 47): "Quando aumentano le dimensioni della pianificazione e dell'intervento statale e comunale, è naturale che l'attuazione e la valutazione di progetti amministrativi diventino oggetto di ricerca nell'ambito della scienza dell'amministrazione, sollecitati anche qui dalla necessità di controllare, nella pratica amministrativa, gli inizi e gli effetti di questi progetti". Nella Repubblica Federale Tedesca si possono poi distinguere due differenti fasi del rapporto fra riforma dell'amministrazione e ricerca in campo amministrativo: nella fase iniziata a metà degli anni sessanta si è trattato per lo più di consulenza scientifica sul piano politico per elaborare delle riforme; invece, a partire dalla metà degli anni settanta, si è trattato prevalentemente di valutazioni delle riforme stesse (e ciò ha dato luogo a ricerche sull'attuazione e la valutazione: v. Ellwein, 1982, p. 43).

Una simile successione di fasi nella ricerca amministrativa legata all'attività pratica si può osservare anche in altri paesi; in maniera molto chiara la si può osservare negli Stati Uniti, ove sono state sviluppate per la prima volta le ricerche sull'attuazione e la evaluation research; ma qualcosa di simile è accaduto anche in Gran Bretagna (v. Johnson, 1987). Tuttavia questa recentissima direzione di ricerca in campo amministrativo si pone, nei confronti del suo oggetto, in una posizione più fortemente critica rispetto a quanto non facessero i lavori precedenti, destinati a fornire una consulenza politica. Da ciò è facile che discenda un rapporto più teso fra scienza e pratica; gli impulsi decisivi non scaturiscono più da un'articolata necessità di consulenza, ma diventa predominante l'autonomo percorso della scienza. La scienza sociale si è oggi impadronita dell'oggetto-amministrazione e gli sviluppi e i problemi del moderno Stato del benessere creano problematiche sempre nuove per la scienza dell'amministrazione.

Problematiche della moderna scienza dell'amministrazione

Si potrebbe pensare di svolgere in maniera sistematica le problematiche essenziali della scienza dell'amministrazione analizzando la struttura e il modus operandi dell'amministrazione stessa, le cause di queste sue caratteristiche e l'efficacia sociale della sua azione; un tal modo di procedere non riuscirebbe tuttavia a cogliere il fatto che le problematiche di volta in volta dominanti sono mutate, parallelamente al modo di intendere la materia e al mutare dei problemi pratici e teorici.Per quanto riguarda le tematiche, gli ultimi trent'anni sono stati caratterizzati, nella moderna scienza dell'amministrazione, sia dalla continuità che dal mutamento: le due grandi tematiche standard (personale e organizzazione), che hanno dominato la discussione all'inizio di questo periodo, continuano a destare interesse, anche se a esse sono ormai associate problematiche nuove.

Problemi di organizzazione dell'amministrazione sono stati fin dall'inizio al centro della scienza dell'amministrazione, sia in termini descrittivi sia anche, e anzi soprattutto, in termini prescrittivi. 'Organizzazione dell'amministrazione' è un'etichetta sotto la quale può essere raccolta una pluralità di problematiche differenti. Per lungo tempo sono stati dominanti problemi di organizzazione della struttura, mentre la precedente discussione sulla contrapposizione tra conduzione collegiale e conduzione monocratica è stata sostituita dalla discussione su tipi d'organizzazione (line, staff, matrix). Negli anni sessanta e nei primi anni settanta nella Repubblica Federale Tedesca, per esempio, il problema è stato quello di migliorare l'organizzazione programmatrice dei ministeri; si discusse, allora, sull'opportunità di sostituire i piccoli comparti con grandi unità di base, di costituire settori destinati alla programmazione e di introdurre 'gruppi d'azione' (task forces), nonché di adottare altre possibilità di coordinamento nell'elaborazione di proposte di legge e di programmi speciali (v. Mayntz e Scharpf, 1973). Qualche anno più tardi, in molti paesi, l'interesse si spostò su problemi relativi ai rapporti organizzativi tra uffici diversi e soprattutto tra livelli diversi della pubblica amministrazione.

Con il nome di intergovernmental relations, ovvero di Politikverflechtung, questi problemi furono discussi prima negli Stati Uniti e poi ben presto anche nella Repubblica Federale Tedesca (v. Scharpf e altri, 1976). Verso la fine degli anni settanta, in connessione con la riorganizzazione delle competenze comunali e con i crescenti conflitti fra amministrazione statale centrale e amministrazione locale autonoma, il tema delle intergovernmental relations diventò attuale anche in Gran Bretagna (v. Johnson, 1987). Qualcosa di analogo si ebbe poco più tardi in relazione con il decentramento amministrativo, in Francia, e con la creazione delle Regioni, in Italia - dove già prima le relazioni tra amministrazione centrale dello Stato e amministrazione locale autonoma avevano costituito un importante tema di ricerche di sociologia dell'amministrazione (v. Dente, 1977).

Per quanto riguarda il personale della pubblica amministrazione, sono stati oggetto di attenzione soprattutto due temi: assunzioni e carriere. A tale proposito una particolare attenzione è stata rivolta, in tutti i paesi, agli alti funzionari, giacché si presumeva che il loro comportamento fosse di particolare importanza per il funzionamento dell'amministrazione. Anche se venivano esaminate questioni relative alla provenienza sociale e regionale, ciò non accadeva soltanto per verificare se il reclutamento del personale amministrativo corrispondesse effettivamente ai criteri ufficiali di selezione, ma anche perché si presupponeva l'esistenza di nessi con il futuro comportamento dei funzionari. Per quanto riguarda le assunzioni, intorno alle quali soprattutto verteva la ricerca, si può distinguere tra una problematica più politica e una più professionale. Quanto al primo aspetto, l'interesse fu in particolare rivolto alla neutralità politica, ovvero alla politicizzazione degli alti funzionari, nonché alle convinzioni democratiche e all'atteggiamento degli impiegati dell'amministrazione nei confronti dei destinatari della medesima. Quanto al secondo aspetto, la discussione verteva sul grado di specializzazione necessaria: una discussione importante soprattutto in Gran Bretagna, mentre nella Repubblica Federale Tedesca si guardava più alle conseguenze problematiche del monopolio sempre molto marcato dei giuristi. Accanto a questi temi classici della ricerca amministrativa, in tempi più recenti si è rafforzato l'interesse per l'attuazione pratica dei regolamenti giuridici e dei programmi politici da parte degli organi della pubblica amministrazione.

Questo mutamento delle tematiche fu sollecitato dall'importanza politica di grandi opere riformatrici a livello legislativo, in particolare nei settori attinenti a quella che negli Stati Uniti è definita social regulation (difesa dell'ambiente, sicurezza sul lavoro, tutela della salute). Sia la ricerca sull'attuazione che quella sulla valutazione - ove il problema è quello degli effetti realmente provocati da determinate politiche statali, da determinate leggi, programmi e così via - si diffusero molto rapidamente anche nella scienza europea dell'amministrazione; e ciò con tanta maggior forza quanto più chiaramente la sollecitazione scientifica che proveniva dagli Stati Uniti coincideva con una fase di intensa legislazione riformatrice, come quella attraversata in particolare dalla Repubblica Federale Tedesca (v. Mayntz, 1980 e 1983).L'interesse diffusosi di recente per nuove tecniche di decisione e per nuove procedure di programmazione e di compilazione del bilancio riflette il grande rilievo attribuito, a partire dall'inizio degli anni sessanta, al miglioramento dell'effettività e dell'efficacia dell'azione amministrativa. Nuovi metodi come il PPBS (Planning Programming Budgeting System) o la System analysis e altre tecniche di programmazione sono stati trattati dapprima in termini soprattutto prescrittivi, poi, ben presto in termini empirico-descrittivi, guardando alla loro applicazione concreta e alla loro efficacia, e non senza un crescente scetticismo. In relazione a questo tema diventa ben chiaro il passaggio, già rilevato sopra, da una ricerca amministrativa atta a fornire consulenze a una di tipo valutativo.

Caratteristica della fase più recente di sviluppo della scienza dell'amministrazione - uno sviluppo fortemente orientato verso le scienze sociali - è innanzitutto l'idea che il modello normativo di divisione dei poteri - con la sua netta separazione tra una sfera politica nella quale vengono prese decisioni e una pubblica amministrazione che le attua fedelmente e in maniera neutrale - non corrisponda alla realtà. Non soltanto nell'Europa continentale - ove, nel XIX secolo, il problema era stato quello di mantenere l'amministrazione politicamente neutrale attraverso il suo esplicito collegamento con la legge - ma anche negli Stati Uniti, la scienza dell'amministrazione rivolta alla pratica e interessata in primo luogo alla normativa organizzativa e procedurale fu per molto tempo, esplicitamente o implicitamente, orientata dalla concezione che vedeva nell'amministrazione uno strumento neutro. Dopo la seconda guerra mondiale questa concezione venne abbandonata e criticata in termini espliciti dagli studiosi dell'amministrazione più fortemente orientati verso le scienze empirico-sociali. Come si è già detto, soprattutto negli Stati Uniti gli aspetti politici dell'amministrazione furono posti molto presto espressamente in primo piano nella letteratura relativa alla public administration.

Anche la scienza politica europea aveva accolto il postulato di uno schema normativo di divisione dei poteri, e in un primo momento, dopo la seconda guerra mondiale, non si interessò quasi alla pubblica amministrazione, concentrandosi su istituzioni e processi politici in senso più stretto, quali partiti ed elezioni (v. Bruder, 1981, p. 3). Dalla metà degli anni sessanta anche nell'Europa continentale studiosi della politica hanno rivolto la loro attenzione all'amministrazione pubblica, e ovviamente hanno fin dall'inizio fatto oggetto del loro lavoro soprattutto la funzione politica dell'amministrazione. La ricerca in campo amministrativo ne è stata a sua volta fecondata, e ne è risultato un mutamento di prospettiva. Così, ad esempio, Nigro (v., 1968, p. 656) parla esplicitamente della "indistinzione fra politica e amministrazione".

Nell'analisi della pubblica amministrazione la politica entra in gioco in modi diversi. È possibile distinguere fra tre ambiti tematici principali: 1) i processi politici puramente interni all'amministrazione, che discendono dalla sua struttura gerarchica e dalla sua articolazione in livelli diversi (intergovernmental relations); 2) la partecipazione dell'amministrazione, e in particolare di quella dei ministeri, al processo di sviluppo politico (preparazione di leggi, programmazione); 3) gli aspetti politici dell'azione amministrativa quando vengono applicate norme politiche o giuridiche. In seguito al crescente interesse per gli ultimi due, oggi non c'è più alcun confine netto fra ricerca in campo amministrativo e ricerca in campo politico.È evidente che una ricerca di tipo amministrativo che si occupi dei processi di attuazione, cioè della realizzazione delle politiche attraverso uffici statali, deve occuparsi anche dell'interazione fra l'amministrazione e i suoi destinatari - siano essi cittadini, singole imprese, associazioni, ecc. In molti paesi pertanto, negli ultimi venticinque anni, l'argomento cittadino e amministrazione è stato oggetto di numerose indagini empiriche. Ricerche più recenti in questo campo assumono un rilievo particolare per una reazione antiburocratica diffusa in molti paesi, della quale si sono fatti interpreti i nuovi governi conservatori (Reagan, Thatcher, Kohl). Nella scienza americana dell'amministrazione, per esempio, tale reazione si è tradotta nella new public administration.

Più che l'antico problema del burocratismo - che opprime il cittadino nel suo quotidiano contatto con l'amministrazione e costringe anche l'imprenditoria economica a un comportamento sempre più burocratico - in questa discussione entrano in campo, in primo luogo, problemi di autonomia: la responsabilità personale del cittadino e i margini d'azione sempre più ristretti di imprese e di altre organizzazioni.

La reazione antiburocratica risulta rafforzata, in particolare nei paesi anglosassoni, da motivazioni di ordine economico, secondo le quali lasciare alla pubblica amministrazione la gestione dei servizi è causa di inefficienza e dà luogo a costi superflui; a ciò si tenta di far fronte attraverso una strategia di privatizzazione (trasferimento a privati di incarichi pubblici). Negli ultimi anni il tema costi dell'amministrazione è stato reso ancora più attuale dai problemi di bilancio con cui devono ora confrontarsi tutti i paesi di cui si è parlato. Soprattutto negli Stati Uniti e in Gran Bretagna, la reazione dell'amministrazione a una situazione non transitoria di scarsezza delle risorse e il tentativo di adattarvisi sono diventati le tematiche più rilevanti della scienza dell'amministrazione. Per quanto ciò non si rilevi ancora in ugual misura nelle pubblicazioni di scienza dell'amministrazione dei paesi dell'Europa continentale, nella Germania Federale Thomas Ellwein ritiene che in futuro sarà possibile annoverare i costi dell'amministrazione fra i temi di maggior rilievo della disciplina (v. Ellwein, 1982, p. 48).

In una rapida sintesi si può riassumere in tre punti il mutamento delle problematiche della scienza dell'amministrazione negli ultimi trent'anni.

1. L'attenzione, che dapprima era concentrata prevalentemente su problemi strutturali, ha lasciato posto a un'accentuazione assai più forte dell'azione amministrativa (e delle sue conseguenze).

2. La concezione dominante all'inizio, almeno in modo implicito, dell'amministrazione come di uno strumento esecutivo politicamente neutro è stata sostituita da una forte accentuazione degli aspetti politici dell'azione amministrativa.

3. È mutata la prospettiva che prima si limitava all'amministrazione: adesso essa abbraccia l'amministrazione e il sociale in cui essa è immersa - in particolare l'interazione con i destinatari dell'azione amministrativa (cittadini, imprese o altre organizzazioni autonome), nonché con la sfera politica.

Scienza e teoria dell'amministrazione

Sebbene negli ultimi decenni la scienza dell'amministrazione abbia indubbiamente conosciuto un forte sviluppo, la visione d'insieme che si ha della disciplina è oggi contraddistinta meno dall'orgoglio per ciò che è stato conseguito che dallo scetticismo per il suo status scientifico. E infatti Siedentopf (v., 1983, p. 42) parla di "scienza dell'amministrazione alla ricerca della propria identità"; Stillman (v., 1982, p. 33) ne parla come di uno "strano, confuso, persino esasperante amalgama, che sfugge a una definizione coerente" e Johnson (v., 1987, p. 178) parla del "fallimento [della scienza dell'amministrazione] nello sviluppare un corpus teorico adeguato e convincente".

La cosiddetta crisi di identità della scienza dell'amministrazione ha due aspetti: 1) la tensione fra interessi conoscitivi teorici e pratici, e dunque fra approcci soprattutto prescrittivi, normativi sulla base di un criterio razionale, e approcci soprattutto descrittivi, che offrano spiegazioni a livello empirico; 2) l'eterogeneità tra i diversi ambiti settoriali e le diverse scuole da cui la scienza dell'amministrazione è oggi costituita. Il problema consiste dunque, ancora una volta, nel capire se c'è realmente una sola scienza dell'amministrazione o se si tratta piuttosto di un insieme di discipline settoriali - sociologia, scienza della politica, economia aziendale, teoria della decisione, psicologia dell'organizzazione - tra loro divergenti nell'approccio analitico e nelle problematiche fondamentali, tenute insieme - più male che bene - soltanto da quel loro oggetto comune che è la pubblica amministrazione.

Il fatto che tale quesito, ormai vecchio di un secolo, non abbia ancora trovato una risposta convincente si spiega senza dubbio con la mancanza di una base teorica unitaria capace di integrare la varietà degli approcci e delle problematiche.In questo quadro si sono continuamente succeduti tentativi di dare alla scienza dell'amministrazione, alla ricerca di un'identità, un fondamento teorico proprio. Un tentativo di questo genere è stato fatto dalla administrative science americana, che ha concepito se stessa come una teoria generale dell'organizzazione e una dottrina generale del management, e che ha ritenuto di poter trascurare, in base a questa prospettiva, le peculiarità dell'amministrazione pubblica e di potersi occupare, nel quadro della teoria, della differenza tra privato e pubblico come di uno dei tratti salienti, accanto ad altri, dell'organizzazione. Ma la administrative science, generalizzando la prospettiva sotto quest'unico riguardo, l'ha ristretta sotto altri profili: oggetto di essa sono organizzazioni singole - administrative organizations, work organizations, o organizzazioni di qualsiasi altra natura - ma mai il sistema della pubblica amministrazione nel suo complesso. In questo modo restano in ombra proprio le problematiche rilevanti per la teoria della società.

Altri tentativi di dare una base teorica alla scienza dell'amministrazione muovono esplicitamente dall'amministrazione pubblica intesa come oggetto particolare. Questo è vero anche per l'approccio economico-politico, che cerca di dare un'interpretazione sociale complessiva della funzione dell'amministrazione pubblica. Già Marx ed Engels compirono i primi passi verso una teoria della funzione politica dell'amministrazione pubblica; per loro la burocrazia dell'assolutismo ebbe una funzione progressista, giacché favorì e aiutò lo sviluppo della società borghese (v. Blank, 1966, p. 379). L'approccio economico-politico - che negli anni sessanta e settanta conobbe in Europa un particolare sviluppo - individuava la funzione politica dell'amministrazione nell'opera di stabilizzazione del capitalismo maturo; ma solo con difficoltà riuscì a gettare un ponte verso la ricerca amministrativa empirica.

Anche per questo motivo esso non ha potuto assumere il ruolo, al quale aspirava, di unica teoria dell'amministrazione e si presenta oggi come un orientamento fra i tanti.Tentativi di fondare teoricamente la scienza dell'amministrazione come scienza dell'amministrazione pubblica iniziano spesso con l'enucleare il particolare, la differentia specifica del loro oggetto, per ricavarne le problematiche fondamentali. Questa particolarità viene innanzitutto cercata nelle peculiarità proprie dell'attività amministrativa, per esempio da Becker (v., 1953, pp. 11-13). Nella medesima direzione va anche la ricerca, peraltro più fortemente analitica, di Nigro (v., 1968, p. 652) che sceglie il "fatto amministrativo" come punto di partenza per la costruzione della teoria.Il sociologo Niklas Luhmann (v., 1966) ha cercato invece di fondare la scienza dell'amministrazione sulla base della teoria dei sistemi. Con il suo progetto di una teoria generale della scienza dell'amministrazione, Luhmann voleva ovviare sia al fatto che essa si trova "frammentata fra diverse discipline", sia al "perdurante abisso tra approcci normativi (legati ai valori o razionalizzanti) e approcci empirici (descrittivi o esplicativi)", gettando, per così dire, un ponte tra di essi. Al "disaccordo", da lui constatato, "rispetto alla possibilità o meno di una scienza dell'amministrazione unitaria", egli contrappone il "compito di un coordinamento delle diverse sfere del sapere rilevanti per l'amministrazione, capace di integrarle" - compito che verrà assolto dalla teoria sociologica dei sistemi.

In questa teoria l'amministrazione appare come un sistema di azioni che, come tutti i sistemi, "provoca semplificazioni nella decisione grazie alla creazione di strutture di sgravio". Il criterio particolare dei sistemi dell'amministrazione è costituito dalla loro funzione specifica, che Luhmann vede nella "produzione di decisioni vincolanti". Luhmann è consapevole del fatto che questa concezione della teoria dell'amministrazione obbliga a definirne l'oggetto in termini funzionali e non fornisce una definizione dei suoi contenuti, nel senso di una descrizione completa delle sue attività. Dal momento però che ritiene poco fruttuoso da un punto di vista teorico un tentativo di questo genere, egli percorre la via della riduzione: la sua teoria vuole enucleare l'essenziale dell'amministrazione. Sebbene la proposta di Luhmann non sia diventata la base teorica universalmente accettata della scienza dell'amministrazione, le categorie analitiche da lui sviluppate hanno esercitato un'influenza durevole sulla riflessione relativa alla scienza dell'amministrazione, soprattutto nella Repubblica Federale Tedesca. Ciò è vero non soltanto per la concezione dell'amministrazione come sistema produttore di decisioni, ma anche e in primo luogo per la sua analisi delle diverse forme in cui si struttura la decisione e del ruolo che vi svolge il diritto.

Se è fondamentalmente vero che non è l'oggetto in quanto tale, ma il particolare modo in cui esso viene osservato, a costituire l'unità e il carattere particolare di una scienza, sorge però l'interrogativo se, nel caso della scienza dell'amministrazione, non sia lo stesso oggetto a rendere più complesso lo sviluppo di una teoria unitaria.

Evidentemente a questo quesito è facile rispondere in maniera affermativa, ove ci si renda conto che è proprio il tentativo di un'esposizione e di un'analisi il più possibile comprensive di un oggetto così enormemente complicato a far apparire infecondo il tener fermo a una sola prospettiva, che è naturalmente sempre selettiva. In realtà nella società moderna l'oggetto 'amministrazione pubblica' pone una quantità di problemi diversi, cui non è possibile far fronte con il medesimo approccio analitico: problemi di efficienza e di effettività, di mutamento spontaneo o pianificato della struttura, di strumentalità politica o di arbitrio burocratico, di sviluppo storico e di ripercussioni sociali, di rapporto con il sistema educativo e con la struttura di classe e altro ancora. Ciononostante, le dimensioni e la complessità dell'oggetto non costituiscono il problema decisivo. Più importante ancora è il fatto che, a causa delle sue dimensioni e della sua importanza funzionale in numerosi contesti, l'amministrazione abbia avuto un ruolo rilevante a livello macrosociale. Mentre appare ancora possibile affrontare da un'unica prospettiva i problemi relativi all'organizzazione - problemi di struttura e di personale, di efficienza, di rigidità dell'organizzazione o di capacità di adattamento -, i problemi connessi alla funzione politica dell'amministrazione sembrano richiedere invece una più ampia cornice di teoria sociale.

Proprio le problematiche più recenti, che riguardano l'azione amministrativa e si occupano delle sue forme e delle sue conseguenze, superano i confini posti dall'oggetto stesso - cioè dall'amministrazione pubblica. Quando, per esempio, Ellwein (v., 1982, p. 48) indica nel difetto di guida da parte della politica uno dei temi che saranno centrali in futuro nella scienza dell'amministrazione, una simile problematica si ricollega, in maniera del tutto naturale, alle ricerche sull'attuazione e sulla valutazione, ma va anche inequivocabilmente al di là dei confini di una scienza definita prioritariamente dall'oggetto 'amministrazione'. Perciò si può prevedere che proprio le problematiche della più recente scienza dell'amministrazione, ispirate alla teoria sociale, si staccheranno dal contesto di questa disciplina e si renderanno indipendenti, in un ambito di lavoro autonomo. Il tentativo di integrazione, che con il moltiplicarsi di approcci e di problematiche trova di fronte a sé problemi sempre più grandi, non può comunque riuscire se la scienza dell'amministrazione cede alla tentazione di dedurre, dal ruolo centrale che l'amministrazione ha nelle società moderne, una sorta di pretesa egemonica nei confronti delle problematiche di teoria politica e di teoria sociale.

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