Senato

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Il contributo offre un’analisi degli aspetti più significativi che la riforma costituzionale, se approvata, comporterà sulla configurazione di quest’organo e più in generale sul sistema parlamentare. Vengono esaminate le innovazioni relative alla composizione del Senato e all’elezione e nomina dei senatori. L’attenzione si concentra poi sulle funzioni assegnate al Senato mediante le quali la riforma ridisegna il sistema nell’ottica del superamento del bicameralismo perfetto. Vengono infine delineati alcuni degli aspetti problematici che si manifestano con maggiore evidenza ad un primo esame del testo.

La ricognizione

Nell’aprile del 2016 si è concluso il lungo e complesso iter di approvazione della legge di revisione costituzionale¹ con la quale il Parlamento ha modificato profondamente la parte seconda della Costituzione vigente. Il lungo titolo della legge costituzionale (Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione) tenta di esprimere sinteticamente i caratteri essenziali della riforma, anche se non comprende alcune delle parti che si intendono modificare (ad es. modi di composizione della Corte costituzionale, modifica del referendum abrogativo, elezione del Presidente della Repubblica). Sarà questo titolo a comparire sulla scheda del referendum dal cui esito dipenderà l’entrata in vigore della riforma².

Sebbene la legge di revisione miri a ridimensionare vistosamente il ruolo delle Regioni non vi è dubbio che, specie nel dibattito pubblico, è il profilo del superamento del bicameralismo paritario a presentarsi per molti versi come il tratto qualificante dell’intero disegno riformatore.

L’obiettivo di superare la parità delle funzioni che caratterizza il sistema costituzionale modellato dalla Costituzione del 1948 è dunque realizzato, da una parte, mediante una profonda modifica della composizione del Senato, il cui elemento più vistoso (dietro il quale si colloca l’aspirazione ad incidere sui costi della politica) è la netta riduzione del numero dei suoi componenti e, dall’altra, attraverso una differenziazione delle funzioni spettanti al Senato rispetto a quelle che rimangono attribuite alla Camera dei deputati.

La focalizzazione

Il Senato della Repubblica sarà composto da novantacinque senatori³ “rappresentativi delle istituzioni territoriali” e da cinque senatori che potranno essere nominati dal Presidente della Repubblica. Mentre i soli deputati rappresenteranno l’intera nazione (secondo quanto dispone il nuovo art. 55 Cost.) e rimarranno, pertanto, espressione diretta della sovranità popolare, i senatori saranno a chiamati a rappresentare le istituzioni territoriali. Ciò spiega la ragione per la quale la riforma esclude il Senato dal rapporto fiduciario con il Governo assegnando alla sola Camera dei deputati il potere di concedere e revocare la fiducia all’esecutivo. Si tratta, con evidenza, del tentativo di dar corpo ad una impostazione particolarmente frequente nelle esperienze costituzionali degli Stati federali ed, in larga misura, in quelli di tipo regionale con la quale si mira a costruire un luogo di dialogo, di compensazione e di mediazione tra istanze dello Stato centrale e istanze degli enti periferici, cui spesso la Costituzione assegna competenze in qualche modo concorrenti con quelle statali, allo scopo soprattutto di prevenire i conflitti e consentire alle istituzioni territoriali di incidere nella sede parlamentare.

Tuttavia, di là dalla qualificazione formale del Senato come espressione delle istanze territoriali, il suo ruolo dovrà essere misurato sia con riferimento alla composizione, sia con riguardo alle funzioni attribuite.

In ordine al primo profilo la nuova disciplina attribuisce ai Consigli regionali l’elezione di 95 senatori. I Consigli eleggeranno con metodo proporzionale fra i propri componenti i membri del Senato e, nella misura di uno per ciascun consiglio, fra i sindaci dei Comuni appartenenti ai rispettivi territori regionali. Si configura così una composizione mista in cui saranno presenti in netta prevalenza componenti dei Consigli regionali e, in una misura ridotta, alcuni sindaci, con la conseguenza che i Comuni che nel nostro territorio superano le ottomila unità, avranno una rappresentanza esigua mentre il sistema regionale sarà maggiormente rappresentato, seppur in una misura che poco si presta alla realizzazione di una compiuta rappresentanza proporzionale. La distribuzione dei seggi senatoriali tra le varie regioni sarà infatti determinata dalla consistenza numerica della rispettiva popolazione, con la conseguenza che molte Regioni si vedranno assegnati solo due seggi (il numero minimo, secondo il rinnovato art. 57 Cost.) di cui uno andrà alla maggioranza e uno all’opposizione. Condizione, questa, che rende difficile realizzare la finalità di una rappresentanza proporzionale dei gruppi politici presenti nei Consigli e difficilmente riuscirà a trasformare realmente il Senato in una camera rappresentativa delle istanze territoriali.

Quanto ai meccanismi di elezione e alle modalità di attribuzione dei seggi, sarà una legge dello Stato a disciplinare la materia, regolandola in modo tale che i Consigli eleggano tra i propri componenti i senatori «in conformità alle scelte espresse degli elettori», formula, questa, frutto di un compromesso all’interno della stessa maggioranza che ha approvato la riforma. Se non che l’esigenza della conformità alle scelte espresse dagli elettori sembra entrare in collisione con la previsione contenuta nel medesimo art. 57 Cost., secondo cui il potere di elezione dei senatori spetta ai Consigli regionali, prefigurando così un nodo interpretativo di non facile soluzione. Più che un Senato “quasi elettivo” e una elezione indiretta⁴ da parte dei cittadini, la riforma sembra configurare una elezione ad opera dei soli Consigli regionali con attenuazione del principio della sovranità popolare.

Ma forse l’elemento che maggiormente gioca nel senso della difficile realizzazione di una autentica rappresentanza territoriale è costituito dal mantenimento in capo a tutti i componenti del Senato del divieto del “mandato imperativo”. Per questa parte il nuovo bicameralismo ritorna ad essere paritario dal momento che il rinnovato art. 67 accomuna deputati e senatori prevedendo che tutti i membri del Palamento esercitino le loro funzioni «senza vincolo di mandato».

Anche sul tema delle garanzie⁵ il testo della riforma si ispira al mantenimento del regime, identico per deputati e senatori, delle prerogative già contenute nel vigente art. 68 Cost. I senatori, pertanto, non potranno essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni e, senza autorizzazione dell’assemblea, non potranno essere sottoposti a misure restrittive della libertà personale e ad intercettazioni di sorta. Una netta differenziazione è invece prevista con riferimento al regime dell’indennità che viene ora prevista per i soli membri della Camera, mentre i senatori percepiranno gli emolumenti che spettano loro nella rispettiva qualità di componenti dei Consigli regionali e di Sindaci. Una misura, questa, che aspira al contenimento dei costi anche mediante la definizione, ad opera di una legge statale, di un tetto massimo dell’importo che sarà quello determinato (nuovo art. 122 Cost.) per i Sindaci dei Comuni capoluogo di Regione. Un contenimento dei costi che finisce poi per divenire estremo e, forse, irragionevole per i cinque senatori che potranno essere nominati dal Presidente della Repubblica (che dureranno in carica sette anni e non più “a vita”) i quali non percepiranno alcuna indennità o emolumento e dovranno dunque prestare la loro opera a titolo del tutto gratuito.

Quanto, infine, alla durata è da sottolineare che il futuro Senato non avrà più una durata predeterminata, come oggi avviene, bensì il mandato dei senatori sarà quello degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono eletti. In altri termini verrà a determinarsi un organo permanente i cui componenti ruoteranno in ragione della durata dei Consigli regionali.

Il tema delle funzioni⁶ assegnate al nuovo Senato è, ovviamente, quello più rilevante ai fini del superamento del bicameralismo paritario. Escluso dal rapporto fiduciario con il Governo, e quindi tendenzialmente estraneo al concreto esercizio della funzione di indirizzo politico, circoscritto entro limiti ristretti il profilo del controllo sull’operato del Governo, il ruolo che il nuovo Senato dovrebbe assumere, mediante le diverse funzioni ad esso attribuite, è quello di garantire quel raccordo tra Stato e autonomie territoriali che rappresenta la finalità primaria della riforma.

Se si esamina il nuovo testo dell’art. 55 Cost. risalta subito come le funzioni del Senato possano ricondursi a due grandi schemi, il primo dei quali contempla una serie di funzioni che il Senato è chiamato a svolgere in via esclusiva, ed il secondo (forse più rilevante) ove è previsto sia il concorso che la partecipazione.

Quanto alle funzioni che il Senato è chiamato a svolgere in via esclusiva, la riforma gli affida, in primo luogo, il compito di rappresentare le istituzioni territoriali ponendosi come raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica e, in secondo luogo, quello della verifica dell’impatto delle politiche pubbliche dell’Unione europea sui territori.

È la prima funzione a rappresentare il tratto qualificante della posizione del Senato, anche se la previsione si rivela, per molti versi, generica e, soprattutto, priva di una indicazione degli strumenti attraverso i quali il raccordo tra Stato e autonomie possa essere realizzato. Sebbene il complessivo disegno di riforma sia tutt’altro che avaro di rinvii ad un intervento legislativo chiamato a sviluppare le disposizioni costituzionali modificate, manca qui, sia per la definizione degli strumenti di raccordo, sia per quella della rappresentanza, una previsione che affidi ad una legge (magari, proprio ad una legge frutto del concorso di Camera e Senato) la individuazione dei meccanismi. Rimane, in particolare, problematico il rapporto con gli attuali strumenti legislativi che sono stati creati nel tempo per approntare un campo di concreto raccordo tra Stato e autonomie, vale a dire il sistema delle “conferenze” ritenuto fruttuoso di buoni risultati ed elevato dalla stessa giurisprudenza costituzionale ad elemento fondamentale per la realizzazione della leale collaborazione tra Stato e autonomie.

In ordine alle altre funzioni esclusive del Senato – ossia la valutazione delle politiche pubbliche e la valutazione dell’attività delle pubbliche amministrazioni – un proficuo sviluppo di queste attività appare in larga misura affidato alla capacità ed alla volontà politica del Senato di saper ritagliare un ruolo effettivo e di concepire strumenti adeguati allo scopo. Tuttavia non può negarsi come tali competenze finiscano inevitabilmente con intrecciarsi con altre, affini, che la riforma affida al Senato in concorso con la Camera dei deputati. Il riferimento è, in questo caso, alle funzioni di raccordo tra Stato ed Unione europea, di partecipazione alla formazione e, soprattutto, all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione, ed alla verifica dell’attuazione delle leggi statali.

Passando ora all’esame delle funzioni che saranno affidate al Senato in concorso o in partecipazione con altri organi, ed in primo luogo con la Camera dei deputati, va sottolineato che tra queste spicca la concorrenza nell’esercizio della funzione legislativa, funzione rispetto alla quale il Senato è chiamato ad assumere un ruolo ad intensità variabile. Il concorso riguarderà poi (oltre ai ricordati casi) anche l’espressione di pareri sulle nomine di competenza del Governo, attività, quest’ultima, nella quale si rinviene l’esigenza di mantenere in capo a quest’organo almeno una frazione del controllo sulla funzione di governo attualmente ad esso spettante.

Per comprendere in quale misura il Senato sarà chiamato a partecipare alla funzione legislativa occorre spostare l’attenzione, in primo luogo, sul nuovo art. 70 Cost., che innova profondamente i meccanismi di formazione della legge. Qui si delineano una serie di procedimenti legislativi⁷ rispetto ai quali la competenza del Senato assume, di volta in volta, una posizione diversa.

Certamente rilevante è la previsione di un procedimento bicamerale, ossia di un concorso pieno del Senato, rispetto ad una serie di materie tra loro assai eterogenee tra le quali spicca, per l’oggettiva importanza, quella della approvazione delle leggi di revisione costituzionale e delle altre leggi costituzionali. Permane, dunque, un elemento non marginale del “bicameralismo perfetto” per le materie indicate al co. 1 dell’art. 70 Cost. Tra questi si possono ricordare: tutela di minoranze linguistiche; referendum; ordinamento, legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali dei Comuni; partecipazione alla formazione e attuazione delle norme e politiche dell’Unione europea, nonché una serie di altre materie per le quali l’art. 70 Cost., con pessima tecnica redazionale, si limita a richiamare gli altri articoli della Carta che prevedono il relativo intervento legislativo.

Nel procedimento legislativo che dovrebbe, invece, costituire il modello di formazione della legge a carattere generale e ordinario («le altre leggi sono approvate dalla Camera dei deputati»: così il co. 2 del nuovo art. 70 Cost.) il Senato potrà intervenire richiamando il disegno di legge (nel termine di dieci giorni dall’approvazione) e richiedendo modifiche o integrazioni entro termini brevi (di regola, trenta giorni). Nell’ipotesi poi della legge di conversione del decreto legge, i termini concessi al Senato sono di appena dieci giorni. In un caso, ossia quando la legge dello Stato interviene per avocare a sé stesso materie di competenza esclusiva delle Regioni in relazione alla tutela dell’unità giuridica o economica ovvero per tutelare l’interesse nazionale (cd. clausola di supremazia), le proposte di modifica dovranno essere approvate dal Senato a maggioranza assoluta e, a sua volta, la Camera potrà respingere la proposta di modifica solo con una delibera assunta a maggioranza assoluta dei suoi componenti.

La riforma vuole dunque assegnare al Senato un compito di sollecitazione e intervento sulle scelte legislative, i cui effetti potranno valutarsi in relazione alla concreta capacità del Senato di trovare adeguato riscontro politico presso la Camera. In questa direzione un ruolo non secondario sembra doversi attribuire alla “resa” del Senato anche in termini di organizzazione dei lavori per adeguare la propria attività ad un procedimento che gli concede tempi di deliberazione particolarmente ristretti. Uno strumento che potrebbe rivelarsi utile per un più incisivo ruolo del Senato nell’ambito della funzione legislativa è quello previsto dal nuovo art. 71 Cost., a norma del quale il Senato può presentare alla Camera disegni di legge e alla Camera è fatto obbligo di deliberare su tali proposte nel termine di sei mesi.

I profili problematici

Di alcuni profili critici si è già detto nel corso dell’esposizione, per cui ci si può limitare, in conclusione, a soffermarsi solo su due aspetti che risultano, ad avviso di chi scrive, maggiormente problematici in relazione alla funzione di rappresentanza effettiva delle istituzioni territoriali e di raccordo tra Stato e sistema autonomistico.

È la composizione del Senato e la posizione dei singoli senatori a destare le maggiori perplessità sulla effettiva capacità di quest’organo di esprimere adeguatamente interessi territoriali e ciò per almeno quattro ragioni⁸.

In primo luogo, l’oggettiva esiguità del numero dei consiglieri regionali-senatori ben difficilmente consentirà, almeno per un buon numero di Regioni, di ottenere in seno al Senato una rappresentanza che rispecchi l’articolazione delle forze politiche dei rispettivi Consigli.

In secondo luogo, lo sparuto drappello di Sindaci, scelti non dai Consigli comunali bensì da quelli regionali, finirà per configurare una rappresentanza quasi casuale del fitto tessuto di autonomie comunali che caratterizza il nostro ordinamento. Senza contare la difficoltà pratica (o forse, più correttamente, la concreta impossibilità) di assolvere correttamente alla doppia funzione di sindaco-senatore, tanto più grave se si considera, da una parte, che il sindaco è frutto di elezione diretta e dovrebbe costantemente attendere alla funzione sul territorio e, dall’altra, che il compito senatoriale appare assai gravoso, specie in ragione dei tempi imposti dai vari procedimenti legislativi.

In terzo luogo, la già ricordata posizione costituzionale dei senatori che eserciteranno le funzioni senza vincolo di mandato produrrà, potrebbe dirsi inevitabilmente, aggregazioni in seno al Senato determinate non già da esigenze territoriali bensì da vincoli politici e, segnatamente, dai vincoli di schieramento.

In quarto luogo, la presenza dei senatori di nomina presidenziale introdurrà un elemento del tutto eccentrico rispetto agli interessi territoriali che appare difficilmente compatibile con il ruolo che la riforma intende assegnare al Senato.

Quanto alle funzioni un punto critico sembra potersi individuare nella esclusione del Senato dal concorso alla produzione delle leggi che maggiormente incidono sull’autonomia regionale⁹. Una volta mantenuta in capo al Senato la compartecipazione paritaria all’esercizio della funzione legislativa in alcune materie è difficile comprendere la ragione per la quale lo si è escluso dalla formazione delle leggi con le quali si esercita la cd. clausola di supremazia, considerato che proprio da questi atti può derivare la più forte compressione degli ambiti di autonomia legislativa delle Regioni.

Pluralità di questioni aperte e nodi interpretativi di difficile soluzione si prospettano in gran numero alimentando il fondato dubbio che la riforma, ove approvata, produca problemi maggiori di quanti ne intenda risolvere.

Note

¹ In G.U. n. 88 del 2016.

² Carnevale, P., L’Ufficio centrale della Cassazione dichiara legittima la richiesta di referendum costituzionale: non c’è due senza tre, in Costituzionalismo.it, (21 maggio) 2016, 99 ss.

³ Cfr., sul punto, Bifulco, R., Il Senato: composizione, elezione e rappresentanza, in Marini, F.S.Scaccia, G., Commentario alla riforma costituzionale del 2016, Napoli, 2016, 35 ss.

⁴ Sul punto v. D’Amico, M.Arconzo, G.Leone, S., Come cambia la Costituzione, Torino, 2016, 25.

⁵ Panizza, V.S.Romboli, R., Aspettando il referendum (col fiato sospeso). Limiti e contenuti della riforma costituzionale Renzi-Boschi, in Foro. it., 2016, V, 268.

⁶ Sul punto v. Rossi, E., Una Costituzione migliore? Contenuti e limiti della riforma costituzionale, Pisa, 2016, 68 ss.

⁷ Sui procedimenti legislativi cfr., Olivetti, M., I procedimenti legislativi, in Commentario alla riforma, cit., 67 ss.; Orlandi, M.A., Alcune osservazioni sulla riforma del procedimento legislativo e il ruolo del Senato, in Forum sul d.d.l. costituzionale “Renzi-Boschi”, a cura di P. Costanzo, A. Giovannelli e L. Trucco, Torino, 2016, 99 ss.

⁸ V. sul punto, Siclari, M.Sorrentino, F., Il referendum costituzionale. Vademecum per un voto consapevole, Roma, 2016, 16 ss.

⁹ Sul punto, sia consentito rinviare a Serges, G., La potestà legislativa delle Regioni nel progetto di riforma della Costituzione, in Rivista AIC (rivistaaic.it), (10 luglio) 2015, 19 ss.