Servizi ispettivi di vigilanza [dir. lavoro]

Abstract

Dopo una breve descrizione dell’evoluzione storica e normativa dell’ispezione sul lavoro, verrà esaminata la riforma dei servizi ispettivi introdotta dal d.lgs. 23.4.2004, n. 124 che provvede a razionalizzare l’intero sistema ispettivo, a creare una figura nuova e professionalmente più completa dell’ispettore del lavoro, nonché a definire strumenti giuridici – nuovi e vecchi – ad uso del personale ispettivo. Particolare attenzione verrà posta, inoltre, su tematiche quali la lotta al lavoro sommerso, il provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale e il libro unico del lavoro, per poi giungere a considerazioni conclusive sul delicato ruolo dei servizi ispettivi, anche alla luce del recente «Codice di comportamento ad uso degli Ispettori del lavoro».

Evoluzione storica e normativa dei servizi ispettivi del lavoro

Una prima forma di disciplina sulla vigilanza del lavoro si rinviene nella seconda metà del XIX secolo, con l’istituzione prima degli Ispettori dell’industria e dell’insegnamento industriale (l. 3.4.1879, n. 4828), poi del Corpo degli Ispettori e Ingegneri delle miniere, cave e torbiere (l. 30.3.1893, n. 184), anche se a tali soggetti non viene assegnata alcuna competenza specifica. Una disciplina più compiuta si ha con la l. 29.6.1902, n. 246, con cui viene istituito un ufficio del lavoro presso il Ministero dell’agricoltura, industria e commercio.

Successivamente, con la l. 29.9.1904, n. 572, l’Italia ratifica una convenzione con la Francia del 15 aprile 1904, il cui oggetto è l’istituzione di un servizio ispettivo alle dipendenze dello Stato, volto a garantire «in tutto il regno» il rispetto delle leggi in materia di lavoro, con particolare riferimento alla tutela del lavoro delle donne e dei minori.

Con la l. 19.7.1906, n. 380 si incrementano le risorse per la vigilanza sul lavoro e, con la circolare del 26.11.1906 dell’allora Ministro dell’agricoltura, industria e commercio Francesco Cocco Ortu recante «Servizio di vigilanza per l’applicazione delle leggi operaie», vengono istituiti tre Circoli di ispezione a Torino, Milano e Brescia.

Con la l. 22.12.1912, n. 1362 viene istituito il vero e proprio Ispettorato dell’industria e del lavoro, incardinato inizialmente all’interno del Ministero dell’agricoltura, industria e commercio, poi all’interno del neo costituito Ministero del lavoro e della previdenza sociale (R.d. 3.6.1920, n. 700). Nel corso del periodo corporativo, l’Ispettorato transita prima alle dipendenze del Ministero dell’economia nazionale, poi in quello delle corporazioni e, con i R.d.l. 30.12.1923, n. 3425 e R.d.l. 28.12.1931, n. 1684, ne vengono ridefiniti gli assetti territoriali, i compiti e i poteri.

Dopo la caduta del regime fascista, viene ricostituito il Ministero del lavoro e riordinato l’Ispettorato del lavoro al suo interno (d.l. 15.4.1948, n. 381). Nel corso degli anni ‘50 e ‘60 vengono adottati il d.P.R. 19.3.1955, n. 520 e la l. 22.7.1961, n. 628 relativi proprio all’attività, alle competenze ed alle funzioni ispettive in materia di lavoro, successivamente coordinati con la l. 24.11.1981, n. 689, sulla depenalizzazione degli illeciti e la relativa procedura di irrogazione di sanzioni amministrative. Verso la metà degli anni ’90, con il d.m. 7.11.1996, n. 687, sono state istituite le Direzioni regionali e provinciali del lavoro, quali uffici periferici del Ministero del lavoro e della previdenza sociale. Nell’ambito delle Direzioni provinciali del lavoro, il vecchio Ispettorato del lavoro costituisce uno dei tre uffici, con la denominazione “Servizio Ispezione del lavoro”.

A seguito della l. 14.2.2003, n. 30 (art. 8), è stato emanato il d.lgs. 23.4.2004, n. 124 recante la «razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale di lavoro», recentemente modificato ad opera della l. 4.11.2010, n. 183 (cd. Collegato lavoro), che rappresenta la magna charta dell’attività ispettiva in materia di lavoro, da cui emerge una valorizzazione del ruolo dell’ispettore alla luce della poliedricità delle proprie funzioni volte non solo a sanzionare, ma anche e soprattutto a prevenire e promuovere il rispetto della normativa in materia lavoristica e previdenziale.

A norma dell’art. 7, d.lgs. n. 124/2004, il personale ispettivo ha il compito: di vigilare sull’esecuzione di tutte le leggi in materia di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantire su tutto il territorio nazionale, di tutela dei rapporti di lavoro e di legislazione sociale ovunque sia prestata e a prescindere dallo schema contrattuale – tipico od atipico – utilizzato, nonché sulla corretta applicazione dei contratti ed accordi collettivi di lavoro; di fornire tutti i chiarimenti in materia di legislazione sul lavoro e sicurezza sociale; di vigilare sul funzionamento delle attività previdenziali ed assistenziali a favore dei prestatori d’opera compiute dalle associazioni professionali, da altri enti pubblici e da privati, escluse le istituzioni esercitate dallo Stato, dalle Province e dai Comuni per il loro personale; di effettuare inchieste, indagini e rilevazioni, su richiesta del Ministero del lavoro e delle politiche sociali; di compiere le funzioni che vengono demandate da disposizioni legislative, regolamentari o delegate da parte del Ministro del Lavoro e delle politiche sociali.

Con il d.P.R. 7.4.2011, n. 144, le Direzioni provinciali del lavoro assumono la denominazione di Direzioni territoriali del lavoro e costituiscono, unitamente alle Direzioni regionali del lavoro, le strutture organizzative territoriali del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

Con particolare riguardo, infine, alle competenze in materia di igiene e sicurezza sul lavoro, si fa presente che, a seguito della legge di riforma del Sistema sanitario nazionale 23.12.1978, n. 833, gran parte delle stesse sono passate alle ASL, mentre al personale ispettivo in servizio presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali residuano le suddette competenze nel settore delle ferrovie, delle costruzioni edili o di genio civile, dei lavori in sotterraneo e gallerie anche comportanti l’impiego di esplosivi, dei lavori mediante cassoni in aria compressa e lavori subacque, di ulteriori attività comportanti rischi di incidenti rilevanti, previa informativa all’ASL competente (art. 13, co. 2, d.lgs. 9.4.2008, n. 81).

La riforma dei servizi ispettivi nel d.l.gs. n. 124/2004

Il d.lgs. n. 124/2004 introduce nell’ordinamento una riforma sostanziale dei servizi ispettivi in materia di lavoro, secondo uno schema riconducibile a tre principali direttive «razionalizzare; assistere, promuovere e prevenire; operare con strumenti rinnovati». Viene, difatti, razionalizzato l’intero impianto organizzativo e di governance dei servizi ispettivi con l’introduzione di nuovi strumenti giuridici, vengono attribuiti nuovi poteri agli ispettori del lavoro del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, nel rispetto delle competenze che gli stessi hanno in materia di contrasto del lavoro sommerso e irregolare, di vigilanza in materia di rapporti di lavoro e dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, con particolare riferimento allo svolgimento delle attività di vigilanza mirate alla prevenzione e alla promozione dell'osservanza delle norme di legislazione sociale e del lavoro, ivi compresa l'applicazione dei contratti collettivi di lavoro e della disciplina previdenziale (art. 1).

In tema di razionalizzazione, nell’ottica di un migliore coordinamento delle attività di vigilanza, viene istituita all’interno del Ministero del lavoro e delle politiche sociali la Direzione Generale per l’attività ispettiva, con precipue funzioni di coordinamento e di direzione delle verifiche ispettive effettuate non solo da parte degli ispettori del lavoro ministeriali, ma anche dei funzionari ispettivi degli enti previdenziali.

A tale proposito, si rappresenta che il personale ispettivo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, nei limiti del servizio cui è destinato e secondo le attribuzioni conferite dalla normativa vigente, opera anche in qualità di ufficiale di Polizia giudiziaria; tale qualifica, invece, non compete al personale di vigilanza degli enti previdenziali e assistenziali.

È prevista, inoltre, l’istituzione di una banca dati telematica, per raccogliere tutte le informazioni sui soggetti ispezionati, nonché sulle dinamiche del mercato del lavoro e sulle materie oggetto di aggiornamento e formazione permanente del personale ispettivo. Ancora, gli artt. 3, 4 e 5 prevedono strumenti di coordinamento, a livello centrale, regionale e provinciale, dell’attività di vigilanza, mediante il coinvolgimento degli enti previdenziali e assistenziali, della Guardia di finanza, dell’Arma dei carabinieri, delle Aziende Sanitarie locali e dell’Agenzia delle entrate.

Come precedentemente evidenziato, tra le principali novità del d.lgs. n. 124/2004 vi è la valorizzazione del ruolo di assistenza, prevenzione e promozione del rispetto delle norme sul lavoro, che assume pari dignità rispetto al ruolo repressivo e sanzionatorio che, invece, gli ispettori del lavoro hanno sin da subito ricoperto. Si legge nel decreto in parola (art. 8), difatti, che il personale ispettivo svolge attività di prevenzione e promozione, volta al rispetto della normativa in materia lavoristica e previdenziale, fornendo altresì indicazioni operative sulle novità legislative ed interpretative, sulle modalità per la corretta attuazione della normativa e facendosi promotore di attività di informazione e di aggiornamento. Naturalmente, tale modus operandi è adottabile solo laddove le eventuali inosservanze riscontrate ed accertate nel corso di un’ispezione non diano luogo a sanzioni penali o amministrative, al fine di non ingenerare confusione sia con l’attività prettamente ispettiva, sia con l’attività svolta dai consulenti del lavoro.

Peraltro, il codice di comportamento ad uso degli ispettori del lavoro, approvato con d.m. 15.1.2014, prevede (art. 7) – anche in fase di accesso ispettivo – il principio di collaborazione, secondo cui «i rapporti tra personale ispettivo e soggetti ispezionati sono improntati ai principi di collaborazione e rispetto».

Sempre nell’ottica di migliorare il dialogo con i potenziali soggetti ispezionati, va letta l’introduzione del diritto di interpello (art. 9) sulle materie di competenza del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, come similmente già è previsto in ambito tributario nello «Statuto del contribuente». Titolari del diritto sono gli organismi associativi a rilevanza nazionale degli enti territoriali e gli enti pubblici nazionali, nonché le organizzazioni sindacali e dei datori di lavoro maggiormente rappresentative sul piano nazionale e i consigli nazionali degli ordini professionali. Le richieste, che devono riguardare esclusivamente quesiti di ordine generale, vanno inoltrate, esclusivamente tramite posta elettronica, alla Direzione Generale per le attività ispettive e l’adeguamento alle indicazioni fornite esclude l’applicazione delle relative sanzioni penali, amministrative e civili.

Ancora, novità rilevante del d.lgs. n. 124/2004 è la conciliazione monocratica (art. 11) tramite cui la Direzione territoriale del lavoro, mediante un proprio funzionario anche di qualifica ispettiva, può definire un accertamento ispettivo, laddove emergano elementi per una soluzione conciliativa della controversia avente ad oggetto un credito retributivo del lavoratore.

L’istituto in parola esprime l’intento del Legislatore delegante di attuare un raccordo efficace tra la funzione di ispezione del lavoro e quella della conciliazione delle controversie individuali.

Il tentativo di conciliazione non potrà essere attivato in caso di violazioni di carattere penale, nonché di fatti che abbiano ad oggetto profili di natura contributiva, previdenziale ed assicurativa o che riguardino una pluralità di lavoratori o fenomeni di elusione particolarmente diffusi sul territorio (circolare Ministero del lavoro e delle politiche sociali 24.6.2004, n. 24 e 26.11.2009, n. 36).

L’art. 11, d.lgs. n. 124/2004 prevede due tipologie di conciliazioni: quella cd. preventiva, attivabile d’ufficio a seguito di presentazione da parte di un lavoratore di una richiesta di intervento relativamente a crediti patrimoniali; quella cd. contestuale, attivabile nel corso dell’attività di vigilanza, qualora l’ispettore del lavoro ritenga che ricorrano i presupposti per una soluzione conciliativa della controversia. In tale ipotesi, occorrerà acquisire il consenso delle parti interessate ed informare “l’ufficio” per l’attivazione della procedura conciliativa.

In entrambe le ipotesi, una volta raggiunto l’accordo, in relazione al periodo di lavoro riconosciuto dalle parti, il datore di lavoro provvede al versamento, anche a rate, sia dei contributi previdenziali ed assicurativi che delle somme oggetto di accordo. In seguito al rispetto di tali adempimenti, il procedimento ispettivo si estingue e il verbale di accordo è dichiarato esecutivo con decreto del giudice competente, su istanza della parte interessata. Diversamente, così come nelle ipotesi di mancato accordo o di assenza delle parti convocate, la Direzione territoriale del lavoro darà seguito agli accertamenti.

Sia con la Direttiva del Ministro del lavoro del 18.9.2008 che con successivi interventi ministeriali (circolare n. 36/2009), nonché con la l. n. 183/2010, l’istituto della conciliazione monocratica è stato fortemente valorizzato e potenziato, sia in chiave deflattiva del contenzioso giuslavoristico, sia quale strumento principale per una rapida definizione dei conflitti di lavoro, senza costi aggiuntivi per il lavoratore. Inoltre, si tratta di uno strumento che ha la finalità di ridurre il gran numero di richieste di intervento presentate alle Direzioni territoriali del lavoro, consentendo così di concentrare le risorse ispettive in verifiche relative a situazioni di irregolarità diffusa e maggiormente gravi.

Altro istituto innovativo e di indubbia efficacia della tutela delle posizioni patrimoniali del lavoratore è quello della diffida accertativa per crediti patrimoniali, previsto dall’art. 12, d.lgs. n. 124, tramite cui, in presenza di un credito retributivo certo, liquido ed esigibile derivante dalla inosservanza alla disciplina contrattuale, l’ispettore del lavoro diffida il datore di lavoro a corrispondere al lavoratore gli importi risultanti dagli accertamenti. Nel termine di trenta giorni dalla notifica della diffida accertativa, il datore di lavoro può richiedere il tentativo di conciliazione presso la Direzione territoriale del lavoro. In caso di accordo, risultante da verbale sottoscritto dalle parti, la diffida accertativa perde efficacia e per il verbale non si applicano le disposizioni di cui all'art. 2113, co. 1, 2, 3 c.c..

Diversamente, in caso di mancato accordo o decorso inutilmente il termine per il pagamento, la diffida accertativa acquista valore di accertamento tecnico con efficacia di titolo esecutivo, a seguito di provvedimento di convalida da parte del Direttore della Direzione territoriale del lavoro. Il datore di lavoro potrà comunque impugnare la diffida accertativa convalidata, sia in sede amministrativa che giurisdizionale.

Si tratta, quindi, di un titolo esecutivo di formazione amministrativa per la soddisfazione di un diritto soggettivo privato, con cui si persegue la finalità di deflazionare il carico dei tribunale e, nel contempo, di promuovere forme conciliative e di rapida risoluzione dei conflitti di lavoro.

I primi commentatori dell’istituto hanno prospettato l’ipotesi di illegittimità costituzionale della norma, per via di uno sbilanciamento a favore delle tutele del prestatore di lavoro, da cui deriverebbe una lesione del diritto di difesa del datore di lavoro e delle relative garanzie riconosciute in sede giurisdizionale.

A parere di chi scrive, il datore di lavoro ha, in realtà, tutti gli strumenti riconosciuti dall’ordinamento per tutelare la propria posizione, sia prima che dopo l’adozione della diffida accertativa; non solo, gli importi oggetto dell’atto non sono frutto di una valutazione discrezionale dell’organo ispettivo, ma di un vero e proprio accertamento tecnico del diritto spettante al lavoratore, sulla base della sussistenza del requisito di certezza del credito, della sua determinazione quantitativa, della sua esigibilità e liquidità (circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali 8.1.2013, n. 1).

Si sottolinea, infine, che come precisato dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali nell’interpello del 20.3.2009, n. 20, la diffida accertativa per crediti patrimoniali costituisce il principale strumento per la vigilanza sul rispetto dei contratti collettivi di lavoro, quantomeno nella parte relativa all’accertamento di crediti retributivi derivanti dalla non corretta applicazione degli stessi.

Gli strumenti giuridici ad uso del personale ispettivo

Il d.lgs. n. 124/2004 ha ridefinito gli strumenti giuridici con cui operano gli ispettori del lavoro per l’espletamento dei loro compiti, che sono la diffida obbligatoria, la prescrizione e la disposizione. Si tratta di tre istituti in realtà già previsti da precedenti normative attributive di poteri agli ispettori del lavoro, oggi rivisitati “in chiave moderna” dal d.lgs. n. 124/2004 (la disposizione era già prevista dall’art. 10, d.P.R. n. 520/1955. La diffida era già prevista dall’art. 9, d.P.R. n. 520/1955. La prescrizione era già prevista dall’art. 20, d.lgs. 19.12.1994, n. 758. Tali previsioni normative sono ancora oggi vigenti).

Tramite la diffida obbligatoria (art. 13), il personale ispettivo, qualora ravvisi l’inosservanza, comunque sanabile, di norme in materia di lavoro da cui derivino sanzioni di tipo amministrativo, provvede a diffidare il trasgressore (e il suo eventuale obbligato in solido) alla regolarizzazione delle inosservanze accertate, concedendo un termine per l’adempimento. In caso di ottemperanza, il trasgressore sarà ammesso al pagamento della sanzione in misura pari al minimo - se la sanzione prevede un minimo e un massimo - ovvero pari ad un quarto della sanzione stabilita in misura fissa, con la relativa estinzione del procedimento sanzionatorio. In caso di mancata ottemperanza, invece, si procederà all’irrogazione di sanzioni in misura ridotta, secondo quanto previsto dall’art. 16, l. n. 689/1981.

A tale proposito, si rileva che per comprendere l’impianto sanzionatorio tramite diffida, occorre tener ben presente quanto previsto dall’art. 16, l. n. 689/1981, a norma del quale «è ammesso il pagamento di una somma in misura ridotta pari alla terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa o, se più favorevole, al doppio del minimo della sanzione edittale, oltre alle spese del procedimento, entro il termine di sessanta giorni dalla contestazione immediata o, se questa non vi è stata, dalla notificazione degli estremi della violazione…». Emerge, difatti, che tramite la diffida il pagamento della sanzione potrà essere effettuato nella sua misura minima, quindi sarà più favorevole rispetto al pagamento effettuato ai sensi dell’art. 16 sopra citato, che è in misura ridotta (un terzo del massimo o, se più favorevole, il doppio del minimo).

L’operatività della diffida afferisce esclusivamente al campo amministrativo e alle inosservanze delle norme di legge e del contratto collettivo, sulla falsariga dell’istituto della prescrizione obbligatoria, che opera invece in campo penale.

Ciò che rileva nell’esame dell’istituto in parola è, pertanto, in primo luogo la sanabilità delle violazioni accertate e, in secondo luogo, la previsione di una sanzione di carattere amministrativo collegata a tali violazioni.

La diffida può essere di due tipologie: a) diffida ad adempiere, con cui l’ispettore del lavoro diffida il trasgressore alla regolarizzazione delle inosservanze riscontrate, entro il termine di trenta giorni. Una volta che il trasgressore avrà dato dimostrazione dell’ottemperanza, sarà ammesso al pagamento della sanzione in misura minima. Diversamente, si procederà a norma dell’art. 16, l. n. 689/1981; b) diffida ora per allora, che sarà attivabile nelle ipotesi in cui il trasgressore, ancor prima dell’adozione della diffida da parte dell’ispettore del lavoro, abbia posto in essere il comportamento dovuto, sia pur tardivamente (circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali 24.6.2004, n. 24). In tale circostanza, infatti, si avrà un accertamento della condotta posta in essere e la conseguente ammissione al pagamento della sanzione in misura minima. In caso di mancato pagamento della sanzione in misura minima, si procederà a norma dell’art. 16, l. n. 689/1981.

Con la l. n. 183/2010 (cd. Collegato lavoro) è stato modificato l’intero impianto dell’art. 13, d.lgs. n. 124/2004, recante non più «diffida» ma «accesso ispettivo, potere di diffida e verbalizzazione unica». Il personale ispettivo, a conclusione delle attività di verifica compiute nel corso del primo accesso ispettivo, rilascia al datore di lavoro o alla persona presente all'ispezione il verbale di primo accesso ispettivo contenente l'identificazione dei lavoratori trovati e la descrizione delle attività svolte, la specificazione delle attività compiute, le dichiarazioni acquisite, nonché le richieste, anche documentali, utili al proseguimento delle verifiche. Laddove il personale ispettivo rilevi inadempimenti da cui derivino sanzioni amministrative, questi provvede a diffidare il trasgressore alla regolarizzazione delle inosservanze comunque materialmente sanabili, entro il termine di trenta giorni dalla data di notificazione del verbale.

In caso di ottemperanza alla diffida, il trasgressore è ammesso al pagamento di una somma pari all'importo della sanzione nella misura del minimo previsto dalla legge ovvero nella misura pari ad un quarto della sanzione stabilita in misura fissa, entro il termine di quindici giorni, con la conseguente estinzione del procedimento sanzionatorio.

All'ammissione alla procedura di diffida nonché alla contestazione delle violazioni amministrative, si provvede esclusivamente con la notifica di un unico verbale di accertamento e notificazione, nel quale sono contenuti gli esiti dettagliati dell'accertamento, con indicazione puntuale delle fonti di prova degli illeciti rilevati, la diffida a regolarizzare gli inadempimenti sanabili, la possibilità di estinguere gli illeciti sanabili ottemperando alla diffida o di estinguere gli illeciti non diffidabili attraverso il pagamento della sanzione in misura ridotta, a norma dell'art. 16, l. n. 689/1981, l'indicazione degli strumenti di difesa e degli organi ai quali proporre ricorso, con specificazione dei termini di impugnazione. Si fa presente, infine, che il potere di diffida è esteso anche agli ispettori e ai funzionari amministrativi degli enti e degli istituti previdenziali per le inadempienze da essi rilevate (circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali 9.12.2010, n. 41, contenente istruzioni operative al personale ispettivo, relativamente al nuovo art. 13, d.lgs. n. 124/2004).

Il provvedimento di disposizione (art. 14), nell’ambito dell’applicazione di norme per cui sia attribuito da singole disposizioni di legge un apprezzamento discrezionale, è impartito dal personale ispettivo ed è esecutivo. Contro le disposizioni è ammesso ricorso, entro quindici giorni, al Direttore della direzione territoriale del lavoro, il quale decide entro i successivi quindici giorni. Decorso inutilmente il termine previsto per la decisione il ricorso si intende respinto. Il ricorso non sospende l'esecutività della disposizione. La disposizione, quindi, impone un obbligo nuovo, che specifica quanto genericamente è previsto dalla legge (circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali 24.6.2004, n. 24). Solo in caso di mancata ottemperanza al provvedimento di disposizione, si applicherà la sanzione amministrativa prevista dall’art. 11, d.P.R. n. 520/1955.

Si fa presente, peraltro, che con la recente disciplina sull’apprendistato, di cui al d.lgs. 14.9.2011, n. 167, è stato espressamente previsto (art. 7) che qualora a seguito di attività di vigilanza sul contratto di apprendistato in corso di esecuzione emerga un inadempimento nella erogazione della formazione prevista nel piano formativo individuale, il personale ispettivo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali adotterà un provvedimento di disposizione, assegnando un congruo termine al datore di lavoro per adempiere (circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali 21.1.2013, n. 5).

Infine, la prescrizione obbligatoria (art. 15) costituisce l’istituto speculare della diffida obbligatoria di cui all’art. 13, nelle ipotesi di riscontrate violazioni in materia penale, punite con la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda ovvero con la sola ammenda (in via esemplificativa, violazioni di alcune norme dello Statuto dei lavoratori, delle norme sulla somministrazione, sul distacco, sull’omesso riscontro delle notizie richieste dagli ispettori del lavoro). La norma riprende il riferimento agli artt. 20, 21, 23, 24 e 25, d.lgs. n. 758/1994, ad oggi ancora vigenti. L’ istituto della prescrizione si applica anche per le fattispecie a condotta esaurita e nelle ipotesi in cui il trasgressore abbia provveduto all’adempimento in maniera autonoma, precedentemente all’emanazione della prescrizione. In caso di ottemperanza, il trasgressore sarà ammesso al pagamento di una sanzione amministrativa pari ad un quarto del massimo dell’ammenda, con relativa estinzione del reato. Diversamente, il procedimento penale seguirà il suo corso, a seguito di predisposizione di informativa di reato a norma dell’art. 347 c.p.p.

Maxisanzione, sospensione dell’attività imprenditoriale e libro unico del lavoro

Con l’art. 14, l. n. 21.2.2014, n. 9 (che converte il d.l. n. 23.12.2013, n. 145) è stato modificato l’art. 3, d.l. 22.2.2002, n. 12, convertito dalla l. 23.4.2002, n. 73 – già modificato dall’art. 4, l. n. 183/2010 – e la relativa disciplina della cd. maxisanzione per il lavoro nero (circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali 12.11.2010, n. 38 e circolare 4.3.2014, n. 5). Si considerano “in nero” tutti quei lavoratori subordinati per i quali il datore di lavoro privato, ad esclusione di quello domestico, non ha provveduto a comunicare al Centro per l’Impiego (esclusivamente in via telematica) l’assunzione del lavoratore obbligatoriamente il giorno antecedente l’instaurazione del rapporto di lavoro.

La comunicazione preventiva al Centro per l’Impiego diviene, pertanto, l’elemento certo da cui il personale ispettivo può desumere la regolarità di un lavoratore, giacché preventiva rispetto all’assunzione stessa. Con la l. n. 9/2014 sopra citata, il Legislatore ha aumentato gli importi sanzionatori nella misura del 30%.

Sono previste due tipologie di maxisanzione, la cd. ipotesi base e quella cd. attenuata.

Nel primo caso, che si ha laddove nel corso dell’accesso ispettivo vengano trovati lavoratori subordinati privi della comunicazione preventiva al Centro per l’impiego, la legge prevede una sanzione amministrativa da euro 1.950,00 ad euro 15.600,00 per ciascun lavoratore, maggiorata di euro 195 per ciascuna giornata di lavoro effettivo.

Nel secondo caso, la maxisanzione sarà irrogata laddove il datore di lavoro abbia occupato un lavoratore subordinato per un periodo precedente “in nero” e lo abbia regolarizzato comunque prima dell’accesso ispettivo, ma successivamente alla reale instaurazione del rapporto di lavoro. La sanzione amministrativa prevista in tale ipotesi va da euro 1.300 ad euro 10.400 per ciascun lavoratore, maggiorata di euro 39 per ciascuna giornata di lavoro irregolare.

Inoltre, si precisa che non si applicherà la maxisanzione qualora il datore di lavoro, pur in assenza di comunicazione preventiva di assunzione al Centro per l’Impiego, abbia posto in essere precedentemente degli adempimenti di carattere contributivo dai quali si evidenzi la volontà di non occultare il rapporto di lavoro, anche se trattasi di diversa qualificazione.

Con le novità introdotte dalla l. n. 183/2010, l’applicazione della maxisanzione è stata limitata alle sole ipotesi di lavoratori subordinati per i quali non sia stata effettuata la preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro e prevista solo a carico dei datori di lavoro privati, con l’esclusione del lavoro domestico.

Con l’art. 14, l. n. 9/2014 è stato, inoltre, stabilito che nelle ipotesi di violazioni punite con la maxisanzione non è più ammessa la procedura di diffida ex art. 13, d.lgs. n. 124/2004. Pertanto, il trasgressore non sarà ammesso al pagamento della sanzione nella misura del suo minimo (ad es. nell’ipotesi base, euro 1.950), ma solo in misura ridotta (nell’ipotesi base, euro 3.900).

L’art. 36bis, d.l. 4.7.2006, n. 223, convertito dalla l. 4.8.2006, n. 248 ha introdotto un ulteriore provvedimento volto a punire, nel settore edile, il datore di lavoro che impiega lavoratori in nero «in misura pari o superiore al 20% del totale dei lavoratori regolarmente occupati», mediante il provvedimento di sospensione dei lavori nell’ambito dei cantieri edili.

Successivamente, l’art. 5, l. 3.8.2007, n. 123 ha esteso l’ambito di applicazione del provvedimento di sospensione a tutti i settori di attività, nell’ipotesi di «impiego di personale non risultante dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria in misura pari o superiore al 20% del totale dei lavoratori regolarmente occupati».

Attualmente, il provvedimento di sospensione è previsto dall’art. 14, d.lgs. n. 81/2008, che abrogando le disposizioni precedentemente menzionate, ha previsto un unico provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale per tutti i settori produttivi, da adottare nelle seguenti ipotesi: a) impiego di personale in nero in misura pari o superiore al 20% del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro; b) gravi e reiterate violazioni della disciplina in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro (circolare Ministero del lavoro e delle politiche sociali 10.11.2009, n. 33).

Come per la maxisanzione, l’art. 14, l. n. 9/2014 ha aumentato gli importi sanzionatori anche per la sospensione dell’attività imprenditoriale, sempre nella misura del 30%.

Si precisa, infine, che ai fini della sospensione dell’attività imprenditoriale, viene considerato “in nero” il lavoratore che non risulta dalla documentazione obbligatoria di lavoro, a prescindere dalla tipologia di lavoro svolto (subordinato, parasubordinato o autonomo).

Con il d.l. 25.6.2008, n. 112 (convertito dalla l. 6.8.2008, n. 133), è stato introdotto il libro unico del lavoro, in sostituzione dei libri di paga e matricola, in un’ottica di semplificazione della gestione dei documenti relativi ai rapporti di lavoro (circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali 21.8.2008, n. 20 e “Vademecum sul libro unico del lavoro” del 5.12.2008).

Soggetti obbligati ad istituire il libro unico del lavoro sono tutti i datori di lavoro privati, ad eccezione dei datori di lavoro domestici.

Nel libro unico vanno iscritti tutti i lavoratori subordinati, anche a domicilio, i collaboratori coordinati e continuativi, nonché a progetto, e gli associati in partecipazione con apporto di lavoro, anche misto.

Restano esclusi, invece, i collaboratori e i coadiuvanti delle imprese familiari, i coadiuvanti delle imprese commerciali ed i soci lavoratori di attività commerciale e di imprese in forma societaria.

Il libro unico del lavoro può essere tenuto presso la sede legale dell’impresa oppure, alternativamente, presso lo studio del consulente del lavoro o di altri professionisti abilitati oppure presso i servizi ed i centri di assistenza delle associazioni di categoria delle imprese artigiane e delle altre piccole imprese.

Attualmente, quindi, il libro unico del lavoro ha la funzione di “fotografare” la realtà aziendale, consentendo agli organi di vigilanza di verificare la regolare gestione dei rapporti di lavoro, sotto il profilo retributivo, previdenziale, assicurativo e fiscale.

La funzione di contrasto al lavoro sommerso può ritenersi svolta, quindi, esclusivamente dalla comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro al Centro per l’Impiego, dal momento che è l’unico documento che, in occasione dell’ accesso ispettivo, consente di verificare la presenza sul luogo di lavoro di lavoratori non regolari.

Conclusioni

Dall’excursus sopra effettuato, emerge la complessità del ruolo dell’ispettore del lavoro che, alla luce del nuovo impianto del d.lgs. n. 124/2004, assume una rilevante “funzione sociale” tramite cui sanziona, concilia, promuove e previene. Questo mix di compiti pone i funzionari ispettivi in una situazione di delicato equilibrio tra le istanze dei lavoratori e dei datori di lavoro, per le quali spesso è difficile trovare una sintesi.

A tale proposito, basti pensare alla querelle giurisprudenziale e pratica relativa all’accesso alle dichiarazioni dei lavoratori acquisite in sede ispettiva, questione che si pone sul crinale tra la tutela del diritto di difesa sancito dall’art. 24 della Costituzione e la tutela della riservatezza dei lavoratori.

Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, con il d.m. n. 757/1994, ha previsto all’art. 2 che sono sottratti all’accesso «i documenti contenenti notizie acquisite nel corso delle attività ispettive, quando dalla loro divulgazione possano derivare azioni discriminatorie o indebite pressioni o pregiudizi a carico di lavoratori o di terzi», «i documenti contenenti le richieste di intervento dell’Ispettorato del lavoro» per un periodo di cinque anni o comunque finché perdura il rapporto di lavoro tra il soggetto denunciante ed il datore di lavoro, «i documenti riguardanti il lavoratore e contenenti notizie sulla sua situazione familiare, sanitaria, professionale, finanziaria, sindacale o di altra natura, sempreché dalla loro conoscenza possa derivare effettivo pregiudizio al diritto alla riservatezza».

Il quadro giurisprudenziale, sul punto, è apparso nel tempo controverso e connotato da orientamenti contrastanti.

La posizione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali è stata di recente ribadita con la circolare 8.11.2013, n. 43 in cui si richiama espressamente la sentenza del Consiglio di Stato del 31.7.2013, n. 4035, recependone l’orientamento, secondo cui si stabilisce la legittimità del diniego di accesso alle dichiarazioni rese dai lavoratori nel corso delle verifiche ispettive, «fermo restando una valutazione caso per caso che potrebbe consentire di ritenere prevalenti le esigenze difensive…».

Si rappresenta, inoltre, che nel sottrarre le dichiarazioni all’accesso, si tutela la prevalenza dell’interesse pubblico all’acquisizione di ogni possibile informazione, a garanzia della sicurezza e regolarità dei rapporti di lavoro, rispetto al diritto di difesa delle società o imprese sottoposte ad ispezione.

La rilevanza della predetta funzione sociale dell’ispettore del lavoro emerge altresì dall’impianto del nuovo Codice di comportamento ad uso del personale ispettivo (d.m. 15.1.2014, che sostituisce il precedente d. direttoriale 20.4.2006), che all’art. 23 prevede «il personale ispettivo finalizza il suo operato alla realizzazione degli obiettivi di tutela sociale e del lavoro, di contrasto al lavoro sommerso e irregolare e di lotta all’evasione ed elusione contributiva…» e che espressamente rinvia ai principi di imparzialità, parità di trattamento, efficienza, riservatezza professionale, trasparenza, onestà e integrità.

A tale proposito, si evidenzia, infine, che il Codice in parola è stato oggetto di una consultazione pubblica, finalizzata all’acquisizione di contributi e suggerimenti da parte di tutti gli stakeholder, nell’ottica di garantire una procedura partecipata alla definizione dei suoi contenuti, che costituiscono il “punto di riferimento” per il corretto ed uniforme svolgimento dell’attività di vigilanza (circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali 4.3.2014, n. 6).

Fonti normative

D.lgs. 23.4.2004, n. 124; art. 3, d.l. 22.2.2002, n. 12 convertito dalla l. 23.4.2002, n. 73 e s.m.i.; art. 14, d.lgs. 9.4.2008, n. 81; d.l. 25.6.2008, n. 112, convertito dalla l. 6.8.2008, n. 133.

Bibliografia essenziale

Rausei, P., L’ispezione del lavoro: sintesi storica, programmazione e coordinamento, in Dossier Adapt, 2009, n. 18; Monticelli, C.L.-Tiraboschi, M., La riforma dei servizi ispettivi in materia di lavoro e di previdenza sociale. Commentario al decreto legislativo 24 aprile 2004, n. 124, Milano 2004; Rausei, P., Riordino dei servizi ispettivi, in Dir. prat. lav., 2004, n. 6. Messineo, D.-Grasso, L. “La tutela del lavoratore nella conciliazione monocratica”, in Lav. giur., 2010, n. 5; Vallebona, A., “L’accertamento amministrativo dei crediti di lavoro” in Mass, giur. lav., 2004, n. 8-9; Rausei, P., Caos delle sanzioni per sommerso, orario e riposi, in Dir. prat. lav., 2014, 14. Asnaghi, A.-Tiraboschi, M. “Il Vademecum del Ministero del welfare sul libro unico del lavoro”, in Guida lav. 2008, n. 41; Rausei, P., Ispezioni del lavoro: nuovi limiti di accesso agli atti, in Dir. prat. lav., 2014, n. 13.