Servizi Postali

Abstract

Si esaminano i principali profili normativi ed economici del settore postale europeo, analizzati alla luce del processo di liberalizzazione, formalmente concluso dalla direttiva europea 6/2008 ma ancora caratterizzato da diversi elementi che condizionano la concorrenza nei diversi mercati. In Italia restano ancora aperte alcune questioni importanti come una disciplina dei titoli abilitativi degli operatori coerente con il mercato liberalizzato, il finanziamento dell’onere del servizio universale, una compiuta definizione dell’ambito del Servizio Universale ai fini dell’esenzione IVA, la mancanza di parità di trattamento degli invii che transitano nelle dogane.

Definizione di servizio postale. Profili evolutivi

Le dir. europee 97/67, 2002/39 e 6/2008 definiscono i servizi postali sia in termini di attività esercitate che di prodotti offerti. Il co. 1, art. 2, della dir. 97/67 elenca le attività caratteristiche dell’industria: «i servizi postali includono la raccolta, lo smistamento, l’instradamento e la distribuzione degli invii postali». Il co. 6, art. 2, della dir. 6/2008 definisce a sua volta l’invio postale: «l’invio, nella forma definitiva al momento in cui viene preso in consegna dal fornitore di servizi postali. Si tratta, oltre agli invii di corrispondenza, di, ad esempio, libri, cataloghi, giornali, periodici e pacchi postali contenenti merci con o senza valore commerciale».

Tali definizioni, coerenti con la liberalizzazione del mercato europeo fissata per l’Italia al 1.1.2011, includono nel settore postale sia il fornitore nazionale incaricato del servizio universale (FSU), sia i suoi concorrenti, sia gli operatori di corriere espresso, con l’esclusione delle attività, importanti ma non regolamentate, di elaborazione e trasmissione dei dati dei clienti, stampa, imbustamento e preparazione degli invii.

Negli anni più recenti, l’evoluzione tecnologica e la liberalizzazione del mercato hanno profondamente modificato l’industria dei servizi postali, che coincideva col servizio di Poste Italiane operante in regime di esclusiva. Oggi il servizio universale, concesso direttamente dal d.lgs n. 58/2011 a Poste Italiane fino al 2024, consiste nella raccolta e distribuzione di lettere (cd. Mail) fino a 2 kg e pacchi fino a 20 kg. sull’intero territorio nazionale, per almeno 5 giorni alla settimana e a prezzi accessibili, nonché nell’obbligo di mantenere una rete di uffici postali aperti al pubblico secondo standard di densità abitativa fissati dal Contratto di Programma, salvo deroghe specifiche autorizzabili dalla Commissione Europea. Rimarranno ancora riservati a Poste Italiane fino al 2016, per esigenze di ordine pubblico, i soli servizi di raccomandata strumentali a procedimenti amministrativi o giudiziari.

La dir. 6/2008 definisce la distinzione fra servizi postali universali e non universali. I primi sono soggetti a regolamentazione e ad obblighi specifici su prezzi e qualità definiti da norme nazionali. I secondi, inclusivi sia dei servizi postali mail non universali sia di quelli forniti dai corrieri espressi, essendo offerti in un mercato concorrenziale, sono invece sottoposti a minori obblighi di natura regolamentare.

La tecnologia sta giocando un ruolo decisivo nell’evoluzione dell’industria postale. Il mercato mail, che negli scorsi decenni seguiva l’andamento del Prodotto Interno Lordo in costante crescita, col nuovo millennio ha iniziato gradualmente a contrarsi a causa del crescente effetto di sostituzione esercitato dai servizi di comunicazione elettronica (email, fax, fatturazione elettronica, bollette inviate agli utenti via Internet, ecc.). Al contrario, il mercato dei corrieri espressi è fortemente cresciuto – il loro fatturato ha superato in aggregato quello degli altri servizi postali – grazie al commercio elettronico e, soprattutto, alla pratica adottata dagli esercizi commerciali e dal settore manifatturiero di eliminare il loro magazzino interno (cd. just in time), optando per un più efficiente rifornimento e ritiro delle merci attraverso le consegne espresse fornite dai corrieri.

Si tratta di una rivoluzione che sta interessando l’intera economia dei paesi industrializzati, in cui i servizi logistici – di cui i servizi espressi costituiscono una delle modalità di distribuzione – sono offerti a prezzi altamente competitivi in funzione delle richieste del cliente: nelle economie sviluppate l’incidenza del costo del trasporto delle merci, un tempo significativa, è oggi mediamente ridotta a 1-3 punti percentuali. Anche nei servizi postali, escludendo la fase del recapito finale, la loro incidenza è simile a quella del resto dell’economia.

Le esigenze di riduzione della spesa pubblica e il calo dei volumi rendono sempre più incompatibile l’equilibrio economico del FSU con il recapito giornaliero ubiquo. Il d.lgs. n. 58/2011 aveva già previsto la possibilità per il FSU, ad oggi non ancora sfruttata, di recapitare gli invii postali a giorni alterni nelle aree a bassa densità abitativa, destinazioni che costituiscono la parte rilevante del costo del servizio universale. La l. n. 190/2014, c.d. “legge di stabilità 2015”, ha ampliato l’area su cui si può effettuare il recapito a giorni alterni rimodulandone l’ampiezza fino al 25% della popolazione nazionale.

L’onere per il servizio universale sostenuto dal FSU (v. infra, § 4.2) è stato finora finanziato in parte dai profitti realizzati nei servizi finanziari di Bancoposta e in parte da un apposito fondo del bilancio pubblico  che la citata l. n. 190/2014 ha confermato per il periodo 2015/2019 nell’importo massimo di 262,4 mln. € annui (art. 274, punto b). In futuro, tuttavia, è prevedibile l’entrata in funzione del fondo di compensazione (formalmente già istituito dal d.lgs n. 261/1999), finanziato anche dagli operatori concorrenti che risultassero fornire servizi intercambiabili con quelli universali.

Il mercato postale

I mercati postali in Europa

Le due dimensioni principali che definiscono i mercati postali sono: a) la tipologia dei prodotti, distinti fra mail e pacchi, che include ulteriori caratteristiche, fra cui la velocità di consegna o la tracciabilità dell’invio, e b) la natura dello speditore, ovvero clienti retail (consumatori e studi professionali che spediscono invii singoli) e imprese speditrici di grandi quantità di invii. La seconda dimensione è quella più rilevante dal punto di vista economico. Il mercato, infatti, si ripartisce in 4 grandi segmenti: C2C, invii singoli fra consumatori; C2B, invii di consumatori singoli verso imprese e p.a.; B2B, invii multipli fra imprese e organizzazioni; B2C, invii multipli di imprese verso i consumatori. Nel mail, C2C e C2B rappresentano ciascuna circa il 5% del flusso, B2B il 20%, B2C il 65%. Gli invii degli ultimi due segmenti hanno la caratteristica di non essere affrancati manualmente (cd. SMA) e di essere accettati solo in strutture dedicate, non quindi all’ufficio postale.

Le spedizioni degli invii C2C, con l’eccezione dei pacchi dei corrieri espresso, esclusi dal servizio universale, essendo scarsamente remunerative se non in perdita, sono in pratica fornite unicamente dal FSU, mentre quelle multiple sia nei pacchi che nel mail, avendo un costo di produzione inferiore grazie alle economie di scala e all’elevata meccanizzazione dei processi, sono oggi offerte sul mercato da una pluralità di operatori.

L’Unione Europea ha demandato agli Stati Membri il compito di definire in modo puntuale i confini del servizio universale, e ciò è avvenuto in modo diverso fra paesi. In alcuni di questi, fra cui Germania, Olanda, Regno Unito, Austria, paesi scandinavi e altri, mail e pacchi spediti in modalità SMA (in Francia solo i pacchi) sono esclusi dal servizio universale. In Italia, invece, gli invii multipli B2B e B2C del servizio di posta massiva rientrano nel servizio universale (v. infra, § 4.3 la recente ulteriore eccezione per gli invii massivi sottoscritti a seguito di contratti individuali, contenuta nell’art. 32 bis della l n. 116/2014 di conversione del d.l. n. 91/2014), mentre è esclusa la posta pubblicitaria, il cd. direct mail, e posta time, il prodotto business non universale di Poste Italiane.

Se il mercato mail, in Italia da sempre di dimensione nettamente inferiore a quella dei grandi paesi europei a causa di più fattori strutturali, quali un basso grado di bancarizzazione, una scarsa attitudine all’uso della comunicazione scritta e una limitata concorrenza nel mercato pubblicitario, è in costante calo in tutti i paesi sviluppati, quello dei pacchi espressi è invece, come sopra ricordato, in costante crescita. Per cogliere questa opportunità e diversificarsi, tutti i grandi operatori postali nazionali hanno acquisito o creato nel corso degli anni proprie società di corriere espresso (Deutsche Post l’operatore DHL, l’inglese Royal Mail GLS, La Poste francese DPD, Poste Italiane SDA, le poste olandesi TNT Express, società di recente acquisita dall’operatore statunitense Federal Express).

Il servizio nazionale

L’offerta di servizi postali universali è assoggettata al rilascio di una licenza individuale da parte del Ministero dello Sviluppo Economico, con validità di sei anni, rinnovabile. L’espletamento di servizi postali universali senza licenza è sanzionato con una pena pecuniaria da € 5.000 a 150.000. Il rilascio della licenza comporta una serie di pagamenti iniziali e periodici (iniziali € 600 più € 299 per sede principale ed € 119 per ogni sede secondaria e ogni mandatario e, per ogni anno successivo, € 299 per sede principale e € 119 per ogni sede secondaria e ogni mandatario) e, soprattutto, l’obbligo di contribuzione al fondo di compensazione per il servizio universale nella misura del 3% del fatturato specifico lordo (d. dirett. Min. Comunicazioni 4.7.2012). Il rilascio della licenza sottopone il licenziatario al controllo del Ministero nelle proprie sedi operative sia relativamente alla qualità del servizio che al fatturato specifico soggetto a contributo, imponendo la separazione contabile fra la fatturazione dei servizi licenziati e gli altri forniti dal licenziatario. Le violazioni dell’obbligo di contribuzione o delle altre obbligazioni inerenti alla licenza individuale comportano l’applicazione di una sanzione amministrativa che varia fra € 5.000 e € 100.000.

Per l’espletamento di servizi non universali è invece sufficiente all’operatore il rilascio di un’autorizzazione generale, anch’essa soggetta a contributi iniziali e periodici (gli stessi delle licenze, salvo per il versamento iniziale di € 600). Anche il titolare di autorizzazione generale è assoggettato al controllo del Ministero presso le proprie sedi, ma almeno fino ad oggi non è tenuto a contribuire al fondo di compensazione (v. infra, § 4.2). La violazione degli obblighi di contribuzione o delle altre obbligazioni inerenti all’autorizzazione generale comporta una sanzione amministrativa fra € 1.000 e 150.000. Sia per le licenze che per le autorizzazioni, il reiterarsi delle violazioni determina, su proposta dell’Autorità di regolazione e provvedimento del Ministero dello Sviluppo economico (compresi i suoi organi territoriali), la sanzione della sospensione e, nei casi più gravi, della revoca.

Mentre la circ. Min. Comunicazioni 28.9.2000 aveva chiarito che «la licenza individuale e l’autorizzazione generale devono essere conseguite da chi risponde della prestazione nei confronti dell’utente: il sub-vettore o mandatario non è tenuto ad intrattenere rapporti con il Ministero, finché dimostrino di operare per conto del soggetto titolare della licenza o dell’autorizzazione», la recente Delibera Agcom 129/15/CONS ha stabilito che il titolo abilitativo debba essere posseduto anche dagli appaltatori e dagli affiliati (franchisees) del rapporto con il cliente (punto 171 della delibera).

La posta transfrontaliera

La posta transfrontaliera richiede per l’espletamento del servizio la cooperazione fra il paese del mittente, l’eventuale paese di transito ed il paese del destinatario.

Le fasi di smistamento e distribuzione nel paese di destinazione finale presentano una quota del costo totale di produzione pari a circa il 65%. L’operatore della prima tratta incassa l’intero corrispettivo, ma il costo del servizio grava in misura maggiore sull’operatore del paese di destinazione finale.

Si pongono quindi problemi di compensazione di difficile soluzione, stanti le differenze di flussi in entrata ed in uscita a seconda del grado di evoluzione economica del paese, nonché le differenze nel costo di produzione, legate alla conformazione del territorio nazionale e al grado di meccanizzazione del servizio.

La posta transfrontaliera in uscita rappresenta solo il 3% circa del fatturato globale del servizio postale universale, il che ha suggerito alla Commissione europea di liberalizzarne il mercato con la dir. 2002/39, opportunità riconosciuta dall’Italia solo con il d.lgs. n. 58/2011.

Uno strumento particolare di cooperazione nel servizio di posta transfrontaliera è costituito dalla facoltà che lo Stato titolare del servizio universale ha di consentire ad altro operatore postale universale di altro Stato di provvedere direttamente alla distribuzione nello Stato di destinazione finale tramite gli Uffici extraterritoriali di scambio stabiliti in quest’ultimo Stato (Extra Territorial Office of Exchange o ETOE). Gli ETOES formano oggetto di varie risoluzioni dell’UPU, la CA 17/2001, la CA 2/2003, la C 44/2004, la C 63/2008 e la C 6/2012. Queste risoluzioni dispongono che l’ETOE può essere stabilito nel territorio di uno Stato diverso da quello dell’operatore che ne farà uso solo con il consenso dell’operatore statale locale e che spetta allo Stato dove l’ETOE è stabilito disciplinare le modalità di circolazione degli invii postali immessi sul territorio tramite un ETOE ed i corrispettivi.

L’indagine effettuata dall’UPU presso gli Stati membri ha evidenziato divergenze sia nell’accettazione dello stabilimento di ETOEs nel territorio, sia nell’applicazione in taluni casi della tariffa nazionale, in altri di spese terminali (cd. Terminal Dues). La recente risoluzione dell’UPU adottata a Doha nel 2012 ha indicato l’esigenza di un intervento normalizzatore del Congresso nella prossima assemblea generale del 2016.

Il corriere espresso

La Comunicazione della Commissione sull'applicazione delle regole di concorrenza al settore postale 98/C 39/02 chiarisce al par. 2.4 che «il servizio espresso differisce dal mercato[dei servizi universali di corrispondenza ordinaria] in virtù del valore aggiunto rispetto al servizio postale di base. Oltre a garantire una raccolta, un trasporto e una distribuzione più rapidi e affidabili degli invii postali, un servizio espresso si distingue per la fornitura di tutti o alcuni dei seguenti servizi supplementari: la garanzia di recapito ad una data determinata; il ritiro al domicilio del mittente; la consegna nelle mani del destinatario; la possibilità di cambiare destinazione o destinatario durante il percorso; la conferma al mittente dell'avvenuta consegna; il sistema di ricerca e rintracciamento; il trattamento personalizzato e l'offerta di una gamma di servizi in funzione delle esigenze dei clienti. In linea di massima i clienti sono disposti a pagare tariffe più alte per questo tipo di servizio». La stessa distinzione è presente anche in alcune decisioni della Commissione Europea (90/16, 90/456; 2002/M.2908) e dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Agcm) n. 6195 C3139.

Per i corrieri espressi, il segmento B2B, pari a circa l’80-85% del totale dei volumi gestiti, costituisce il mercato principale, con le aziende clienti che richiedono elevate programmabilità ed efficienza di raccolta e prelievo dei pacchi. I prezzi unitari dei servizi B2C del corriere in alcuni casi risultano inferiori a quelli dei pacchi ordinari universali C2C, ma si tratta di mercati diversi. Nel mercato dei corrieri espressi, a differenza di altri mercati, i costi sopportati dal cliente speditore per cambiare fornitore (cd. switching costs) sono in pratica nulli: è infatti pratica comune che un grande cliente si avvalga contemporaneamente di operatori diversi a seconda delle sue esigenze.

Per l’esercizio del servizio è richiesta un’autorizzazione generale. Per il recapito di pacchi e documenti urgenti le imprese dei corrieri espressi si avvalgono di singoli trasportatori o di cooperative di servizio in regime di appalto. I contratti di appalto indicano come requisiti del servizio l’osservanza della normativa del lavoro, previdenziale e di garanzia della sicurezza.

Le funzioni di regolazione

La regolamentazione nazionale

Con la l. 22.12.2011, n. 214 le funzioni di regolamentazione delle tariffe e della qualità del servizio universale, già esercitate dal Dipartimento delle Comunicazioni del Ministero dello Sviluppo Economico, sono state trasferite all’Agcom, competente anche per la vigilanza sull'assolvimento degli obblighi a carico del fornitore del servizio universale e su quelli derivanti da licenze e autorizzazioni, sul monitoraggio e l'analisi dei mercati postali, nonché sul controllo e verifica del rispetto degli standard di qualità del servizio postale universale. Al Ministero sono rimaste le competenze in materia di autorizzazione e licenze. La regolamentazione dei prezzi dei servizi universali è effettuata tramite il metodo del price-cap, aggiornato dall’Agcom con del. n. 728/13/CONS, e i relativi standard di qualità sono definiti dal Contratto di Programma tra il Ministero dello Sviluppo economico e il FSU. Il Contratto di Programma attualmente vigente è quello 2009-2011, approvato con l. 12.11.2011, n. 183 e dai relativi d.m. 1.10.2008 per il servizio di posta non massiva e 23.11.2009 per i servizi di posta massiva, raccomandata, assicurata e pacco ordinario.

L’Agcom, con del. n. 18/14/CONS, ha applicato al FSU una penale per la mancata realizzazione nell'anno 2012 degli obiettivi di qualità a livello regionale del servizio di posta non massiva nella regione Campania.

La disciplina vigente in materia di titoli abilitativi, normata dal d.lgs. n. 261/1999, non sembra più adeguata al nuovo mercato liberalizzato, in quanto include, in un'unica forma di autorizzazione generale, servizi di mail massive, a data e ora certe, pacchi, documenti urgenti e di corriere espresso, che presentano caratteri economici, grado di sostituibilità con i servizi universali, livelli di concorrenzialità nei loro rispettivi mercati nonché carico regolatorio per le Autorità molto diversi. La del. n. 129/15/CONS dell’Agcom non ha modificato tale impostazione, e ha imposto la contribuzione al Fondo di compensazione del Servizio Universale anche ai titolari di autorizzazione relativamente ai servizi “interscambiabili” con quelli del servizio universale, richiamando i “presupposti indicati dal considerando 27 della direttiva n. 2008/6/CE e dall’art. 10, comma 2, del decreto legislativo”. Se i servizi mail non universali prestati dagli operatori concorrenti rientrano verosimilmente fra quelli interscambiabili, i servizi di corriere espresso non appaiono ad oggi essere, per prezzo (notevolmente più alto) e caratteristiche (molto diverse), sostitutivi di quelli universali. Agcom prevede di promuovere nel prossimo futuro uno studio per verificare le condizioni di interscambiabilità di tutti i servizi postali presenti sul mercato in Italia.

La del. n. 413/14/CONS di Agcom ha imposto a tutti i titolari di licenza individuale e autorizzazione generale l’adozione di una carta dei servizi da pubblicare sul loro sito web, contenente un elenco dettagliato dei servizi offerti, dei relativi prezzi e condizioni tecniche previste, informative per gli utenti circa la facoltà di presentare reclami e, nel caso, istanza di conciliazione, nonché gli indicatori di qualità e standard previsti e realizzati.

Un altro profilo regolatorio rilevante è quello delle condizioni tecniche per l’accesso (CTA) alla rete: pur non essendo vigente una regolamentazione puntuale dei prezzi di accesso (v. infra, § 4.1), questi possono determinare distorsioni della concorrenza. Con la del. n. 92/13/CONS, l’Agcom ha approvato le condizioni tecniche attuative di disciplina delle modalità di accesso, da parte degli operatori terzi, alla rete di Poste Italiane per l'erogazione dei servizi di posta massiva. Al FSU è stato imposto l'obbligo di trasmettere, con cadenza periodica, un report sui termini di pagamento applicati agli intermediari e ai clienti con la specificazione delle garanzie richieste. Poste dovrà, inoltre, fornire, su richiesta dei clienti, tutte le informazioni sulle modalità, i criteri e gli esiti dei controlli che li hanno riguardati, pubblicare la propria policy fideiussoria sul sito web, dove deve essere reperibile anche la modulistica necessaria per l'applicazione delle nuove CTA.

Infine i profili di privacy, le cui norme condizionano in modo significativo lo sviluppo del direct mail. La l. 12.7.2011, n. 106 ha infatti modificato il regime di privacy vigente per la pubblicità per corrispondenza, estendendo agli indirizzi postali il regime cd. di opt-out in cui, a differenza di quello di opt-in precedentemente vigente che richiedeva un consenso preventivo, il consumatore riceve inizialmente il messaggio e, solo in caso non lo desideri, può chiedere il blocco dell’invio. Tale regime è oggi applicato anche al trattamento dei numeri telefonici degli abbonati per l’esercizio del marketing telefonico. Al direct mail si applica il registro delle opposizioni, istituito dalla l. 20.11.2009, n. 166 e gestito dalla Fondazione Ugo Bordoni, per cui gli operatori di marketing diretto cartaceo possono utilizzare anche gli indirizzi degli abbonati contenuti nell’elenco telefonico pubblico per finalità promozionali senza bisogno di chiedere il consenso, alla sola condizione che questi ultimi non abbiano richiesto l’iscrizione del proprio numero telefonico e del proprio indirizzo presso il registro delle opposizioni. L'obbligo di consultare il registro delle opposizioni riguarda solo gli operatori pubblicitari che intendono utilizzare indirizzi tratti dagli elenchi telefonici, mentre chi usa indirizzi provenienti da diversa fonte non è, ad oggi, tenuto a tale adempimento. Va al riguardo segnalato che la norma più rilevante – quella relativa all'estensione del registro delle opposizioni al mailing cartaceo – richiede l’emanazione di un regolamento che definisca come dovrà essere gestita l'attività di consultazione del registro, che il MISE ad oggi non ha ancora pubblicato.

La regolamentazione internazionale

Il servizio internazionale trova la sua disciplina nel trattato di Berna del 1874, che ha istituito l’Unione Postale Universale (UPU), cui aderiscono oggi 190 Stati. Dal 1.7.1948 l’UPU è divenuta un’agenzia speciale dell’ONU.

La cooperazione fra Stati nel servizio internazionale pone il problema della compensazione già menzionato (v. supra, § 2.2) fra i vari operatori nazionali che cooperano nella fornitura del servizio. L’UPU persegue la finalità di adottare criteri di compensazione delle terminal dues che tengano conto dei costi effettivi sopportati dall’operatore dello Stato di destinazione.

Attualmente, tuttavia, tale finalità non è stata raggiunta, in quanto gli Stati aderenti sono ancora suddivisi in due categorie: Stati ad economia evoluta, assegnati al Target System e Stati in via di sviluppo, assegnati al Transitional System. I primi corrispondono una compensazione all’operatore dello Stato di destinazione pari ad una percentuale della tariffa interna, oggi del 70%, gli altri corrispondono un corrispettivo calcolato sul peso globale degli invii trattati e sul numero degli stessi, che risulta notevolmente inferiore.

Le attuali Terminal dues sono fissate col sistema duale sino al 2017.

Profili concorrenziali

I modelli di concorrenza

Nel mercato mail la concorrenza, basata sull’acquisizione, in prevalenza digitale, dei messaggi dei clienti business da parte dell’operatore postale che provvede alla stampa, imbustamento e inoltro, può avvenire sia per il servizio completo, incluso il recapito finale (cd. competizione end-to-end), sia per le sole fasi a monte di questo (cd. downstream access, dove i prezzi di accesso alla rete di recapito dell’operatore nazionale sono regolati). Nel mercato postale i due tipi di concorrenza si sono rivelati mutualmente esclusivi, perché tariffe regolate di accesso alla rete di recapito dell’incumbent, ossia pari al loro costo con un margine di remunerazione prefissato (cd. efficient component pricing), rendono non conveniente per un concorrente dotarsi di una propria rete di recapito. La vera e propria concorrenza completa downstream esiste infatti unicamente nel Regno Unito, Stati Uniti e Nuova Zelanda, mentre quella end-to-end si è sviluppata solo in alcuni paesi, fra cui l’Italia, la Germania, l’Olanda e la Svezia. In questi paesi il FSU, nonostante l’accesa concorrenza, continua a mantenere una posizione dominante, con quote di mercato oscillanti fra l’80 e il 90%. La caratteristica fondamentale della competizione end-to-end nel mail è che gli operatori concorrenti ripartiscono sempre il flusso della posta gestita in due pacchetti diversi: a ) le lettere destinate a zone economicamente remunerative – perché ad alta densità abitativa – che vengono recapitate in proprio; b) quelle destinate ad aree rurali o scarsamente abitate, che vengono invece consegnate al FSU, obbligato ad accettarle e recapitarle. Tale peculiarità è ritenuta da taluni uno svantaggio strutturale per il FSU (cd. cherry picking, o scrematura di mercato), da altri una normale pratica di business, tenuto conto che l’incumbent è l’unico a disporre di una rete nazionale ubiqua di recapito e di uffici postali. È quindi compito della regolazione riportare in condizioni di parità concorrenziale (cd. playing level field) il mercato postale mail, mentre quello dei pacchi e del corriere espresso, da molti anni liberalizzato e molto competitivo, non necessita sotto tale profilo di particolari interventi. Nel mercato liberalizzato i rischi di fissazione di prezzi predatori da parte dell’incumbent sono frequenti. Di recente il Consiglio di Stato ha definitivamente annullato la decisione dell’AGCM 14.12.2012 A/413 Tnt Post Italia/PI, che condannava il FSU per aver fissato prezzi predatori per il suo prodotto Posta Time, sentenza che nasce dall’incertezza regolatoria sulla natura di nuovo servizio di questo prodotto, riflessa nella contabilità regolatoria del FSU.

Il costo del servizio universale

L’all. B alla dir. 6/2008 esplicita i criteri con cui va calcolato l’onere netto sostenuto dal FSU per l’espletamento del servizio universale che, compensandolo per l’eventuale onere iniquo sopportato, deve consentire una concorrenza basata su principi di parità. Tale criterio consiste nel calcolare l’onere netto come differenza nel profitto ottenibile dagli attuali servizi universali di un operatore efficiente e quello che si avrebbe se il FSU venisse lasciato libero di gestirli in piena libertà d’impresa. In Italia l’Agcom con delibera n. 260/14/CONS ha quantificato tale onere per gli anni 2011 e 2012 rispettivamente in 380,6 e 327,3 mln. €, escludendo pro tempore dal contributo al fondo di compensazione – cui già contribuivano con il 3% dei ricavi le imprese titolari di licenza individuale – quelle che operano in regime di autorizzazione generale.

L’IVA

Il d.P.R. 26.10.1972, n. 633 di istituzione e disciplina dell'IVA, all’art. 10, co. 1, esentava soggettivamente dall’imposta l’Amministrazione postale. Con la liberalizzazione del mercato, l’esenzione è stata mantenuta sui soli servizi universali, assoggettando solo quelli non universali, da chiunque forniti. Tuttavia, il d.lgs. n. 58/2011 mantiene fra i servizi universali, non assoggettati ad IVA, quello di posta massiva di Poste Italiane, in diretta concorrenza con quelli offerti dagli operatori privati tenuti invece al pagamento dell’imposta. Il vantaggio riguarda una parte consistente del mercato, quella dei grandi clienti business che non raccolgono IVA (banche, assicurazioni, p.a.). La Corte Europea di Giustizia (C. giust., 11.6.2009, C-357/07, TNT Post UK Ltd c. The Commissioners for Her Majesty’s revenue and Customs) ha stabilito che l’esenzione dall’IVA non può essere applicata ai servizi postali forniti sulla base di contratti individuali a prezzi inferiori a quelli pubblici di listino, in quanto scindibili dal servizio pubblico perché rispondenti alle esigenze specifiche di operatori economici.

L’Agcm, riprendendo i principi della sentenza della Corte Europea, con una decisione confermata dal TAR, ha ritenuto abusivo di posizione dominante il vantaggio per Poste Italiane dovuto all’esenzione IVA nel mercato del mail massivo. Il d.l. 24.6.2014, n. 91, (cd. dl competitività) conv. nella l. n. 116/2014 (v. supra § 2.1), emendando l’art. 10 del d.P.R. n. 633/1972, ha parzialmente sanato la questione. Sono oggi escluse da esenzione IVA le prestazioni di servizi e le cessioni di beni ad esse accessorie di Poste Italiane, fra cui Posta Pick Up, Consegna a domicilio, Banche dati, Affrancaposta, Risposta Prioritaria, Resi mittente, Posta report, Raccomandata Da Te, Modulistica, l’affrancatura e le prelavorazioni.

Secondo l’Agcom (dell. n. 385/13/CONS e 728/13/CONS), per rientrare nel servizio universale le offerte di riferimento debbono essere accessibili dagli acquirenti (persone fisiche e giuridiche) esclusivamente attraverso contratti per adesione prestampati, ed eventuali prezzi speciali applicati a particolari categorie di clienti devono essere pubblicati sul sito di Poste Italiane, nonché giustificati nella separazione contabile del FSU.

Da ultimo l’Autorità Nazionale Anti Corruzione ANAC nelle sue Linee Guida per l’affidamento degli appalti pubblici di servizi postali ha chiarito che le prestazioni relative ad appalti per la fornitura di servizi postali – in quanto frutto di un processo di gara – sono sempre da considerarsi accordi individuali, pertanto da assoggettare ad IVA.

La dogana e il trasporto aereo

L’art. 43 del d.P.R.. 23.1.1973, n. 43 consente al FSU di presentare la dichiarazione doganale in rappresentanza diretta del mittente a mezzo dei propri dipendenti, mentre l’art. 40 dello stesso d.P.R. n. 43/1973 obbliga l’operatore privato ad effettuarla con uno spedizioniere doganale. Ciò comporta oneri aggiuntivi per gli operatori privati, ossia o il costo della prestazione di uno spedizioniere doganale o l’opzione della rappresentanza indiretta, con l’assunzione dell’obbligazione di pagamento dei diritti doganali. Questa discriminazione anti-concorrenziale, era già superata dalla prassi adottata dal FSU della dichiarazione in rappresentanza indiretta in procedura domiciliata, ossia con immediata liberazione degli invii e presentazione successiva della dichiarazione. Restava una certa disparità di fatto grazie alla presenza della dogana nei luoghi ove opera Poste Italiane, che rendeva il controllo ex post sugli invii sospetti molto rapido, a differenza che per gli operatori privati, che devono attendere l’arrivo dei funzionari doganali da dislocazioni esterne ai loro uffici, a volte anche lontane. La disparità è ora soppressa a livello comunitario dal nuovo codice doganale , che obbliga gli Stati membri a consentire nella loro normativa a qualunque soggetto di operare in rappresentanza diretta del mittente; mancano tuttora le disposizioni interne di attuazione. La serie di regolamenti sulla sicurezza del trasporto aereo (n. 2320/2002, 622/2003, 68/2004, 1138/2004, 857/2005, 65/2006, 240/2006 6817/2006, 831/2006, 1448/2006, 1546/2006) si è conclusa con il Reg. n. 185/2010, che ha soppresso la preesistente differenziazione fra Poste Italiane e gli operatori privati nella rigorosità delle procedure di controllo. Per quanto è dato sapere, vi è tuttavia, in itinere, una regolamentazione aggiuntiva che reintroduce la differenziazione, ma sul solo territorio nazionale. I regolamenti vengono attuati dal Comitato Interministeriale per la Sicurezza dei trasporti Aerei e degli Aeroporti – C.I.S.A. – costituito presso l’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile – ENAC.

Normativa

Dir. 97/67/CE; dir. 2002/39/CE; dir. 2008/6/CE; d.lgs. n. 261/1999; d.lgs. n. 384/2003; d.lgs. n. 58/2011; Regolamento UE 9 ottobre 2013 n. 952 (codice doganale comunitario)

Bibliografia recente

Studi promossi dalla Commissione Europea e da Regolatori Postali:

OfCom, Securing universal postal service, dicembre 2014; Office of Inspector General, United States Postal Service, Guiding Principles for a New Universal Service Obligation, novembre 2014; Copenhagen Economics, The Economics of Terminal Dues, rapporto preparato per U.S. Postal Regulatory Commission, Washington, settembre, 2014; WIK Consult, Design and development of initiatives to support the growth of e-commerce via better functioning parcel delivery systems in Europe, rapporto preparato per la Commissione Europea, agosto 2014; WIK Consult-Campbell, J., Main developments in the postal sector (2010–2013), rapporto preparato per la Commissione Europea, agosto 2013; Copenhagen Economics, E-commerce and delivery - Study on the state of play of EU parcel markets with particular emphasis on e-commerce, rapporto preparato per la Commissione Europea, luglio 2013; Copenhagen Economics, Study on the pricing behavior of postal operators and its effect on postal markets, rapporto preparato per la Commissione Europea, dicembre 2012; Frontier Economics, Study on the principles used to calculate the net costs of the postal USO, rapporto preparato per la Commissione Europea, dicembre 2012.

Articoli e monografie

Magrone, L., Le Poste, in Tratt. Cassese, Milano, 2003, 2321 ss.; Magrone, L., La regolamentazione della posta internazionale, in Visco Comandini, V., Economia e regolazione delle reti postali. Globalizzazione, innovazione tecnologica e servizio universale, Roma, 2006, 353 ss.; Vasques, L., Le poste tra servizio universale e concorrenza. Una recente sentenza del TAR del Lazio, in Merc. conc. reg., 2013, 1, 197 ss; Visco Comandini, V., Mazzarella, F., Industria postale e corriere espresso, in Riv. pol. econ., 2013, 1-3, 453 ss.; Visco Comandini, V., I convitati di pietra del caso TNT Post Italia/PI. Il perimetro del servizio universale, il mercato rilevante, la definizione di rete postale, in Merc. conc. reg., 2013, 1, 213 ss.; Armella, S., Diritto doganale, EGEA, Milano 2015, 110 ss.