SERVIZÎ PUBBLICI
SERVIZÎ PUBBLICI
. L'attività dello stato e degli enti pubblici si può scindere in due categorie, funzioni e servizî pubblici. Mentre delle prime si può dire che rappresentano attività indirizzate ai fini essenziali dello stato, quali la giustizia, la sicurezza pubblica, la difesa dai nemici esterni, il servizio pubblico si riferisce a quei fini che lo stato, nel suo compito di civiltà e di benessere sociale, è venuto via via assumendo per soddisfare i bisogni fisici, economici e intellettuali dei singoli. Questo spiega perché, da un lato, la serie delle funzioni sia rimasta pressoché immutata e, dall'altro, vi sia stato - e il processo è tuttora in corso - un continuo e progressivo aumento nella sfera dei servizî pubblici. Fattori di ordine pratico e di valore morale hanno indotto gli enti pubblici a intervenire in campi prima riservati al potere di disposizione degl'individui, con l'intento di sostituire i loro sforzi dannosi o insufficienti oppure d'integrare le loro iniziative con il concorso di mezzi più adeguati.
Sotto un aspetto generale, i servizî pubblici si distinguono in due rami: a) quelli che soddisfano bisogni di convivenza sociale di tutti i componenti la società indistintamente; b) quelli che soddisfano bisogni economici risentiti come proprî da individui singoli, che li richiedono secondo la loro convenienza, al prezzo fissato, a somiglianza di ogni altro prodotto o servizio. Sennonché, neanche a questo secondo ramo dei pubblici servizî può provvedere da sola l'iniziativa privata, dato che per essi necessitano impianti i quali occupano o traversano terreni in località rigorosamente determinate, e che non potrebbero essere moltiplicati, sotto lo stimolo della concorrenza, senza abusare della facoltà d'espropriazione per causa di pubblica utilità.
L'aspetto essenzialmente economico risulta, dunque, dalla possibilità di valutare in moneta l'utilità di alcuni di quei servizi per la società e per ogni singola persona interessata. Mentre non si potrebbe neppure pensare a esprimere in moneta il valore dell'ordine interno, della difesa, ecc., ben si può valutare il beneficio che un'economia singola ottiene dai trasporti su strada o per ferrovia.
In questo ramo dei servizî pubblici economici sono comprese anzi tutto le opere pubbliche d'interesse della nazione o di consorzî d'interessati (strade ordinarie, canali, ferrovie, porti, difese idrauliche, bonifiche), poi una serie, che va crescendo con l'intensificarsi dei rapporti sociali e con l'elevamento del tenore di vita, d'imprese d'utilità pubblica comunali o locali.
Sull'aspetto economico dei servizî delle opere pubbliche, v. lavori pubblici; ferrovia. Sotto la presente voce si considerano ora le peculiarità economiche di quell'ultimo gruppo appunto delle utilità pubbliche locali, altrimenti dette "pubbliche utilità in stretto senso". Tali sono le imprese che forniscono i varî centri di popolazione di beni o di servizî di uso generale, come acqua, gas, elettricità, comunicazioni tramviarie, telefoniche, ecc., ossia di beni o servizî che non si possono più dire di lusso o comodità di pochi cittadini, ma che sono necessità, così per gli affari, come per la vita privata.
Per il loro carattere di utilità pubblica, questi servizî devono essere portati alla massima efficienza, secondo i bisogni della popolazione e lo stato della tecnica. Dall'altra parte, le imprese che li gestiscono devono poter ricavare dalla clientela, sui loro investimenti, il saggio d'interesse corrente, un compenso dei rischi, e un extraprofitto qualora una diligente amministrazione porti alla riduzione dei costi e delle tariffe e al miglioramento di qualità del prodotto o del servizio.
Queste aziende di servizî pubblici costituiscono una classe importante dei cosiddetti monopolî naturali, di quei monopolî, cioè, che nascono dalle proprietà stesse dell'impresa. In esse, infatti: 1. è rigorosamente determinato il luogo dove gl'impianti devono sorgere; 2. il servizio o il prodotto sono resi o distribuiti in stretta connessione con l'impianto; 3. il costo ha tendenza a diminuire con l'aumento della quantità prodotta, fino a un limite di saturazione dell'impianto, con un'inevitabile tendenza al monopolio.
Dall'aspetto, poi, del prodotto o del servizio sono da rilevare altre caratteristiche, distintive dalle ordinarie imprese commerciali: 1. le imprese o forniscono un prodotto, o distribuiscono un prodotto collegato con un servizio; 2. il consumo avviene nel momento e nel luogo medesimi della distribuzione; 3. il prodotto o il servizio hanno grande uniformità; 4. nelle imprese che rendono servizî, non si ha la possibilità di conservare o d'immagazzinare la prestazione in previsione di variazioni di domanda o di aumento di prezzi.
E inoltre, in tutte queste imprese si presenta, con speciale evidenza, il problema delle spese generali o costanti. Esse sono generalmente contraddistinte dall'imponenza d'investimenti di capitali altamente specializzati e irreversibili, e quindi dalla notevole economia che si accompagna con l'aumento delle loro dimensioni; e inoltre dalla presenza di accentuate punte giornaliere o stagionali di carico, di fronte alle quali si è indotti a ridurre i periodi d'inutilizzazione degl'impianti, ricercando sempre nuovi campi d'attività.
Sotto l'aspetto economico, ha importanza grande la distinzione già accennata delle imprese, a seconda che si occupino a) di approntare o di conservare un prodotto, ovvero b) di provvedere a un servizio. Dall'impossibilità in cui si trovano le imprese del secondo genere d'immagazzinare le loro prestazioni per far fronte alle oscillazioni della domanda, nasce la necessità di disporre di impianti che abbiano la capacità di provvedere, subito quando si manifesti, alla massima richiesta della clientela, con la conseguenza che, nei periodi di minore richiesta, una parte degli impianti rimane inoperosa.
E per conseguenza, mentre gl'impianti delle imprese del primo genere sono utilizzati al massimo, ossia quasi per l'intera loro capacità, e in modo continuo; gl'impianti delle imprese del secondo genere non sono utilizzati se non in modo discontinuo e per una parte soltanto della loro capacità. È per ciò che l'irregolarità della domanda e la concentrazione di essa in periodi cosiddetti di punta, importando un aumento sensibilissimo del costo degl'impianti, devono essere attentamente considerati, specie quando si tratta di stabilire le tariffe.
Le caratteristiche della domanda si possono esprimere, per le varie imprese di pubblici servizî, con due indici o fattori.
Il fattore di carico o di capacità è il rapporto dell'utilizzazione media, in un dato intervallo di tempo, alla capacità massima utilizzabile; o, più semplicemente, è il rapporto della domanda media alla domanda massima. In altre parole, il fattore di carico è un valore relativo o comparativo, il quale indica con quale intensità è stata utilizzata la massima capacità installata, in previsione della possibile richiesta. Quanto più alto è il fattore di carico, tanto più basso è il costo medio unitario. Il fattore di carico va sempre riferito a un dato intervallo di tempo.
Altro indice della domanda è il fattore di diversità, ossia il rapporto della più alta utilizzazione simultanea della capacità alla somma delle più alte utilizzazioni parziali di quella capacità in tempi e in località diversi, entro un dato intervallo di tempo. Quanto maggiore è la diversità, tanto minore è il costo totale di ogni operazione.
Nessun altro problema, nell'economia delle imprese di pubblica utilità, ha forse un'importanza pari a quello del costo. Nelle condizioni in cui esse si trovano, di monopolî regolati dall'autorità pubblica, la determinazione dei costi non è più affidata alla concorrenza; l'autorità pubblica, che a essa si sostituisce, deve avere dei punti di riferimento per decidere quali spese siano necessarie all'efficienza e al miglioramento del pubblico servizio, e quali costi possano essere ridotti o eliminati.
La valutazione degl'impianti dei servizî pubblici in senso strettamente economico mira a determinare il prezzo che la consistenza di essi avrebbe in determinate circostanze. Quando lo scopo della valutazione è quello di avere una base per la determinazione delle tariffe, varî sono i metodi in uso. Un primo metodo è quello di sommare tutte le spese sostenute in qualsiasi tempo e per qualsiasi scopo, incluse le spese incontrate per l'organizzazione dell'impresa, se riconosciute utili alla migliore efficienza del servizio, ma dedotto il deprezzamento fisico degli impianti; un altro metodo è quello di attribuire all'impresa come interessi e dividendi una certa percentuale dei suoi investimenti, fin dall'inizio, dopo coperti tutti i suoi costi, in essi inclusa una quota per il deprezzamento; un terzo metodo è quello di calcolare quanto si dovrebbe spendere per costruire un nuovo impianto.
Lo scopo principale di un buon sistema di tariffe dei servizî pubblici dovrebbe essere di ottenere un adeguato introito totale; di sviluppare al massimo l'utilizzazione degl'impianti, fino al punto in cui ogni servizio addizionale rimuneri almeno il suo costo differenziale; e di distribuire i costi residui o supplementari, all'incirca, secondo la responsabilità che le varie classi di utenti hanno sull'ammontare dei detti costi. Se si fa pagare all'utente più di quello che egli costa all'impresa, si verifica una limitazione dei servizî pubblici, quando si avrebbe la convenienza di estenderli; se, d'altra parte, una più larga utilizzazione si fa pagare all'utente meno di quanto costa all'impresa, si dà un incentivo allo sperpero.
Le tariffe dei servizî pubblici possono essere distinte in due grandi tipi: a) le tariffe unitarie, che implicano una misurazione della quantità del prodotto fornito o del servizio reso, alla quale si proporziona il pagamento; b) le tariffe per abbonamento o à forfait, le quali consistono nell'imporre al cliente una somma concordata, più o meno logicamente determinata, indipendentemente dall'effettiva utilizzazione. Il primo tipo è teoricamente il più logico ed equo, ma spesso l'alto costo della misurazione fa preferire il secondo, come quando si tratti di piccoli utenti.
Un terzo tipo, intermedio tra i primi due, è quello di tariffe composte di due o tre parti; delle quali si trovano frequenti applicazioni nelle imprese del genere servizio, più che nelle imprese del genere prodotto. Una prima parte della tariffa è basata sulla domanda massima dell'utente in un momento qualsiasi, perché questo elemento determina l'effetto che la sua domanda ha sulla capacità, e quindi sul costo, dell'impianto; una seconda parte è proporzionale alla quantità del servizio reso, desunta dagli strumenti di misurazione, e dalla quale dipende l'effettivo costo d'esercizio per il servizio di ogni singolo utente. Talvolta si aggiunge una terza parte, calcolata in una quota fissa, per coprire quei costi che sono proporzionali al numero degli utenti.
In genere, la semplicità o la complessità di una tariffa dipendono dai caratteri stessi del servizio di cui si tratta. Quando vi sia molta uniformità della clientela, si può adottare una tariffa à forfait; quando, invece, i caratteri della domanda siano dissimili per le varie classi di utenti, si può ricorrere a tariffe composte di elementi a corpo e a misura.
In imprese di questo genere, su base monopolistica e in condizioni favorevoli alla diminuzione del costo unitario con l'aumento della quantità prodotta, ha larga applicazione il sistema di tariffe differenziali, sulla base della responsabilità che le varie categorie di utenti hanno sui costi dell'impresa, e della capacità di pagamento di esse. Il fondamento economico delle tariffe differenziali sta nella convenienza di utilizzare al massimo gl'investimenti di capitale fisso, assicurando tariffe particolarmente favorevoli a quelle parti del traffico o a quelle categorie di clienti alle quali solo così il servizio può essere esteso.
Condizione essenziale per l'applicazione della politica di discriminazione monopolistica è che le categorie di traffico, alle quali si continuano ad applicare tariffe più alte, non si possano trasferire, in tutto o in parte, nelle categorie alle quali si applicano tariffe ridotte.
La discriminazione delle tariffe nelle imprese di pubblici servizî prende soprattutto come punto di partenza il criterio del costo del servizio. Ora, sotto questo aspetto, il costo unitario del servizio varia da utente a utente, in rapporto con l'entità, il momento e le altre condizioni della sua domanda. Sennonché, mentre sarebbe difficoltoso e di scarsa efficacia pratica calcolare una tariffa diversa per ogni singolo cliente, nei varî momenti del suo consumo, è possibile, invece, raggruppare le infinite varietà individuali in poche classi, entro ciascuna delle quali i costi massimo e minimo dell'unità di servizio divergono assai poco dal costo medio.
Ogni classificazione degli utenti deve essere studiata con somma attenzione: l'assetto più conveniente dei limiti di ampiezza delle varie classi è quello in cui gli utenti si distribuiscono equamente al disopra e al disotto della media. Si deve tener conto in special modo del tempo in cui il servizio è richiesto, riducendo le tariffe per quegli utenti la cui domanda massima è fatta in momenti di fuori punta, e quindi non ha effetto sul costo.
In generale, si può dire che gli oneri generali o costanti devono essere distribuiti tra le varie categorie di clienti in relazione con la parte che ciascuna di esse ha nel determinare il carico di punta, mentre le spese d'esercizio vanno ripartite secondo la quantità del servizio o del prodotto. Secondo tale criterio, il costo annuo totale del servizio per ciascun gruppo di utenti è dato: a) da quella parte degli oneri generali che il gruppo, preso nel suo complesso, provoca per mantenere una capacità dell'impianto adeguata al carico di punta; b) dai costi di esercizio per provvedere il servizio o il prodotto all'intero gruppo, e c) dal costo di trattare con i singoli componenti del gruppo. Dividendo il costo annuo totale per la quantità complessiva del servizio o del prodotto forniti a ciascun gruppo durante un anno, si ha il prezzo unitario applicabile singolarmente ai membri di ciascun gruppo.
Oltre al criterio del costo è lecito in alcuni casi assumere per base della discriminazione delle tariffe nei servizî di pubblica utilità il criterio di "ricavare ciò che il traffico consente".
Sebbene spesso questo principio, largamente applicato sui primi tempi dello sviluppo delle imprese di questo genere, sia in contrasto con una saggia politica di economia pubblica, può darsi che non sia possibile, talvolta, coprire il costo totale di un'impresa, indubbiamente di pubblica utilità, se non integrando le tariffe "sotto costo" su certe categorie di utenti, con tariffe "sopra costo" su altre categorie volonterose e capaci di pagarle pur di avere il servizio.
Diritto amministrativo. - Perché il servizio sia pubblico, non basta che l'attività relativa sia rivolta a un numero indeterminato di persone: occorre, invece, che il fine da conseguire rientri nel novero dei fini considerati proprî dello stato, e che l'esercizio di esso avvenga con le forme e gli effetti dell'attività della pubblica amministrazione. Il servizio pubblico è caratterizzato dall'esercizio di un'attività che si svolge in regime di monopolio (a favore dello stato); sennonché il monopolio riflette non tanto l'esplicarsi di ogni attività rivolta al fine proprio del servizio pubblico, quanto il peculiare riconoscimento dato all'attività dello stato nel curarne il funzionamento e gli effetti.
Ogni servizio pubblico è, pertanto, e non può non essere, un servizio dello stato. Però l'esercizio di esso non è sempre esercizio dell'ente titolare, potendo essere trasferito a un privato in via di concessione (v. concessione amministrativa). L'esercizio diretto è la regola per tutti i servizî pubblici che non hanno uno spiccato carattere industriale e commerciale e che, oltre tutto, non offrirebbero sufficiente rimunerazione al capitale privato. L'esercizio per concessione trova luogo, infatti, per le ferrovie, i servizî di navigazione, il servizio telefonico, l'esazione dei tributi, il servizio di emissione dei biglietti di banca, la costruzione e l'esercizio dei macelli pubblici, il servizio dei trasporti funebri, ecc.
Nei riguardi dell'utente, il servizio può avere per oggetto la prestazione di utilità giuridiche (accertamento dei pesi e misure, rilascio di patenti e brevetti), la prestazione di opere (ferrovie, navigazione, spegnimento d'incendî), la prestazione di cose (strade, porti, biblioteche, musei). Le condizioni di capacità soggettiva in chi fruisce del servizio dipendono dalla natura di questo; ma in linea generale si può dire che la cittadinanza, l'età, il sesso e altre cause influenti sulla capacità hanno minore importanza che in altri rapporti. Inoltre l'ammissione al servizio può essere gratuita o subordinata al pagamento di una tassa; libera o condizionata all'accertamento di determinate condizioni (prescritto titolo di studio per l'iscrizione nelle scuole; stato di malattia e di povertà per l'ammissione negli ospedali, ecc.). Gli enti territoriali non possono istituire servizî pubblici fuori del proprio territorio, fatta eccezione per lo stato, a cui il rigore della proibizione è temperato da convenzioni e consuetudini internazionali.
Servizî pubblici del comune e della provincia. Municipalizzazione. - Nonostante che lo stato abbia avocato a sé la maggior parte dei servizî pubblici, resta ancora un sufficiente margine per l'attività degli enti pubblici minori. Così ai comuni è affidata l'assistenza medico-chirurgica e ostetrica; la vigilanza igienica sugli alimenti, le abitazioni e le industrie; la costruzione degli acquedotti e il servizio dell'acqua potabile; i servizî di vaccinazione e di disinfezione, la costruzione dei macelli pubblici e dei mercati comunali, i servizî dei trasporti urbani a mezzo di tramvie a trazione meccanica, la costruzione e manutenzione delle strade comunali e vicinali, ecc. Parimenti, alle provincie incombono la costruzione e manutenzione delle strade provinciali, il mantenimento degli alienati e degli esposti e molti altri servizî in materia d'igiene, d'agricoltura, di bonifiche e d'istruzione. Ma la legge 15 ottobre 1925, n. 2578, autorizza i comuni e le provincie a intervenire, praticamente, in qualunque campo dell'attività sociale, e ad assumere la gestione di ogni servizio pubblico con carattere industriale e commerciale. Questo intervento, che rimonta agl'inizî del secolo XX e trovò una prima disciplina legislativa nel testo unico 29 marzo 1903, n. 103, va sotto il nome di municipalizzazione dei servizî pubblici.
La procedura dell'assunzione consiste nella deliberazione del podestà presa col parere della consulta (o nella deliberazione del rettorato per la provincia) e nell'approvazione della giunta provinciale amministrativa. La gestione del servizio si può effettuare in economia o con apposita azienda. Quest'ultima è fornita di una propria amministrazione, con proprî organi (un direttore e una commissione amministrativa), proprio bilancio e capacità di compiere tutti i negozî relativi al suo funzionamento, ma non costituisce una persona giuridica. Alle perdite dell'azienda sopperisce il comune e a questo confluiscono gli utili della gestione. La legge regola altresì i rapporti del comune con i precedenti assuntori del servizio, stabilendo che, se il servizio era esercitato liberamente, essi dovranno subire senza indennità la concorrenza del nuovo assuntore o cessare dall'esercizio, pure senza indennità, in caso di monopolio; se il servizio era stato dato in concessione, il comune dovrà procedere al riscatto della concessione mediante un'indennità calcolata in base al valore industriale dell'impianto, al lucro cessante e alle anticipazioni ricevute dal concessionario. Il diritto di riscatto non può essere esercitato se non trascorsi venti anni dall'inizio della concessione o un terzo del periodo per cui era stata fatta.
I servizî comunali possono essere dati in concessione e l'atto relativo, che la legge chiama "contratto", è sottoposto a tutte le condizioni di forma e di efficacia dei contratti comunali. Esso deve specificare le condizioni di esercizio, e fra queste le norme sulla regolare manutenzione degl'impianti, sull'osservanza delle tariffe, sulla vigilanza, sulle penalità per inosservanza degli obblighi, sulla decadenza, sulla definizione delle controversie, ecc. Deve inoltre riservare espressamente il diritto di riscatto per il concedente.
Servizî pubblici improprî. - Con questo nome si designa nella dottrina un insieme di attività che, senza rappresentare attività dello stato, hanno come elemento peculiare la destinazione al pubblico. Requisiti normali sono:
1. obbligatorietà della prestazione a chiunque la richieda; l'attività resta privata, a differenza che nell'esercizio per concessione, ma deve esplicarsi obbligatoriamente verso i richiedenti; ciò distingue il servizio pubblico improprio da altre forme di attività privata rivolte a una collettività di persone;
2. obbligatorietà di una tariffa, che talvolta si limita a fissare il massimo del compenso per la prestazione, permettendo all'imprenditore di usare condizioni di favore verso tutti o parte dei richiedenti, mentre in altri casi ha carattere inderogabile;
3. necessità di apposita autorizzazione da parte degli organi amministrativi competenti. Questa autorizzazione ha la funzione di rimuovere i limiti posti all'esercizio delle rispettive attività, consentendo un controllo preventivo sulla persona dell'imprenditore e sui mezzi da adibirsi, ma, oltre questo fine di polizia, si propone di assicurare nel modo più efficace la soddisfazione degl'interessi collettivi che fanno capo al servizio pubblico. Quando è espressa, prende il nome di licenza, patente, autorizzazione;
4. esistenza di una sorveglianza sull'impresa, attraverso la quale l'autorità mira non soltanto a evitare i danni che dall'esercizio dell'attività possono derivare ai privati, ma a ottenere il funzionamento regolare ed efficiente del pubblico servizio.
Fra i servizî pubblici improprî si possono menzionare il servizio delle automobili e di altre vetture di piazza; delle barche e altri mezzi di trasporto nei porti marittimi; il servizio dei servitori di piazza, dei facchini nelle stazioni ferroviarie; il trasporto dei passeggeri su navi a vela o a vapore; l'esercizio delle farmacie (da altri considerato come vero servizio pubblico), ecc.
Le restrizioni all'attività privata, che l'autorizzazione rimuove caso per caso, debbono essere stabilite da norme legislative formali, secondo un noto principio. Come si è osservato, tali norme hanno, più che finalità di polizia, scopi di benessere sociale, intervenendo attivamente nel promuovere e garantire l'attuazione del servizio. Altre norme legislative, contenute per lo più in regolamenti, determinano i requisiti che deve possedere l'imprenditore per ottenere l'autorizzazione, le modalità e condizioni di esercizio. Le tariffe possono essere fissate anche nei singoli atti di autorizzazione o formate dall'imprenditore con l'approvazione della pubblica autorità. L'autorizzazione ha il valore proprio di questa categoria di atti: non crea un nuovo diritto nell'imprenditore, ma riporta le sue facoltà nello stato preesistente alla limitazione. Ha carattere discrezionale, dipendendo dalla pubblica amministrazione sia l'accertamento che l'apprezzamento dei requisiti soggettivi e oggettivi nella persona del richiedente, ed è revocabile per il venir meno dei suoi presupposti o per esigenze d'interesse pubblico. L'autorizzazione all'esercizio delle farmacie è preceduta eccezionalmente da un concorso.
L'obbligo dell'autorizzato consiste nell'esercitare il servizio in conformità alle condizioni stabilite nei varî atti da cui il servizio medesimo è regolato. L'ente pubblico ha un potere di sorveglianza, che talvolta si confonde con l'ordinario potere di polizia, ma spesso assume forme speciali, fra cui l'inchiesta e l'ispezione periodica. Fra le sanzioni comminate a garanzia degli obblighi sono la revoca dell'autorizzazione e il rifiuto di rinnovarla.
Bibl.: C. Colson, Cours d'économie politique, Parigi 1910; G. Montemartini, Municipalizzazione dei pubblici servizi, Milano 1917; H. Barker, Public Utility Rates, New York 1917; J. M. Clark, Studies in the economics of overhead coasts, Chicago 1923, cap. 16; Ch. J. Morgan, Regulation and the Management of Public Utilities, New York 1923; M. G. Glaeser, Outlines of public utility Economics, ivi 1927; H. B. Dorau, Materials for the study of public utility economics, ivi 1930.
Diritto amministrativo. - Oltre ai manuali generali, si vedano le seguenti opere di carattere particolare: O. Ranelletti, Concetto e natura delle autorizzazioni e concessioni amministrative, in Giurisprudenza italiana, 1894, IV, p. 43 segg.; G. Montemartini, La municipalizzazione dei pubblici servizî, Milano 1902; C. Camera e A. Magnani, Commento alla legge 29 marzo 1903, Torino 1903; C. Mezzanotte, Municipalizzazione dei pubblici servizî, Milano 1905; L. Duguit, De la situation des particuliers à l'égard des services publics, in Revue de droit public, 1907; L. Raggi, Servizio pubblico e demanialità, in Il Filangieri, 1909; U. Borsi, Municipalizzazione e socialismo municipale, in Studi senesi, 1910; id., Le funzioni del comune italiano, in Trattato di diritto amministrativo italiano, diretto da V. E. Orlando, II, ii, Milano 1916; G. Zanobini, L'esercizio privato delle funzioni e dei servizî pubblici, ibid., II, iii, ivi 1920; E. Bonaudi, Comune, provincia e istituzioni di beneficenza, Torino 1922; A. De Valles, I servizî pubblici, in Trattato di diritto amministrativo italiano, VI, i, Milano 1924; G. Miele, Pubblica funzione e servizio pubblico, in Archivio giuridico, 1933.