Trasporto terrestre: la disciplina sanzionatoria
Trasporto terrestre: la disciplina sanzionatoria
Con l’emanazione del d.lgs. 17.4.2014, n. 70 e del d.lgs. 4.11.2014, n. 169 l’Italia ha finalmente ottemperato agli obblighi previsti dal reg. CE n. 1371/2007 e dal reg. UE n. 181/2011 di adottare sanzioni «effettive, proporzionate e dissuasive» per le violazioni delle disposizioni contenute nei regolamenti stessi. Gli interventi rispondono all’esigenza di garantire l’effettività della tutela minima riconosciuta dai regolamenti europei al passeggero che viaggi per ferrovia o a mezzo autobus. In dirittura d’arrivo anche l’ultimo tassello, la tutela sanzionatoria dei viaggiatori via mare, beneficiando i passeggeri aerei da tempo di autonoma disciplina. Il quadro normativo è stato ulteriormente completato con l’approvazione da parte dell’Autorità per la regolazione dei trasporti, dei regolamenti recanti la disciplina delle modalità di accertamento e di irrogazione delle sanzioni.
La ricognizione. Il quadro normativo
Con l’obiettivo di rafforzare la tutela del passeggero e di stabilire regole uniformi valevoli in tutti gli Stati membri, il legislatore europeo ha introdotto misure di protezione e di assistenza in ogni modalità di trasporto.
Analogamente a quanto già avvenuto nel trasporto aereo1 e nel trasporto marittimo2, anche nel trasporto terrestre di persone (qui nell’accezione comprensiva anche del trasporto ferroviario) si è registrata l’adozione di provvedimenti di tutela minima, come tale inderogabile ed irrinunciabile, a favore del passeggero a fronte di eventi che impediscono una regolare esecuzione del trasporto nonché di pratiche commerciali lesive dei suoi diritti.
Si fa riferimento all’emanazione del reg. CE n. 1371/2007 e del reg. UE n. 181/2011, – rispettivamente in materia di trasporto ferroviario e di trasporto stradale effettuato con autobus – che contengono misure relative a specifici temi del trasporto, particolarmente rilevanti nell’ottica della protezione giuridica del passeggero.
In prima approssimazione tali profili possono essere indicati nei seguenti: la non discriminazione tra i passeggeri riguardo alle condizioni di trasporto offerte dai vettori; le forme di protezione e di assistenza nei confronti di persone con disabilità o a mobilità ridotta; il riconoscimento di diritti in caso di decesso o lesioni personali del passeggero, di perdita o avaria al bagaglio, nonché in caso di cancellazione del viaggio o ritardo; le informazioni minime da fornire ai passeggeri; il trattamento dei reclami.
Nell’ottica del legislatore europeo, tuttavia, la garanzia del rispetto di tali diritti non può essere concretamente raggiunta se non a fronte della previsione di un apparato di sanzioni «effettive, proporzionate e dissuasive» per l’inosservanza delle disposizioni contenute nei regolamenti: di qui la prescrizione dell’obbligo per gli Stati membri (e del relativo termine per adeguarsi) di introdurre un’adeguata disciplina sanzionatoria.
L’Italia ha finalmente ottemperato al suddetto obbligo, emanando il d.lgs. n. 70/2014 e il d.lgs. n. 169/2014, recanti rispettivamente la disciplina sanzionatoria delle disposizioni del reg. CE n. 1371/2007 e del reg. UE n. 181/2011.
Si tratta, in linea generale, di un insieme di misure volte a presidiare la tutela privatistica del passeggero con sanzioni di rilievo pubblicistico3, che riguardano prevalentemente il vettore ma che, per specifiche fattispecie, possono colpire anche gli altri soggetti coinvolti nel servizio di trasporto, quali, ad esempio, il gestore di stazione o l’operatore turistico.
In attuazione delle disposizioni stabilite dai decreti, il quadro normativo è stato recentemente completato dai regolamenti recanti le modalità procedurali per l’accertamento e la contestazione delle violazioni e l’irrogazione delle sanzioni. Si allude al reg. 4.7.2014 per il trasporto ferroviario e al reg. 20.1.2015 per il trasporto a mezzo autobus, entrambi emanati dall’Autorità per la regolazione dei trasporti (di seguito «A.R.T.»), autorità indipendente di regolazione nel settore dei trasporti, istituita ai sensi dell’art. 37 del d.l. 6.12.2011, n. 201 (convertito in legge, con modificazioni, dalla l. 22.12.2011, n. 214) nell’ambito delle autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità di cui alla l. 14.11.1995, n. 481.
La focalizzazione
I provvedimenti emanati sono caratterizzati da struttura e contenuto analoghi e possono, pertanto, essere esaminati congiuntamente nelle loro più significative disposizioni.
2.1 Individuazione e ruolo dell’organismo di controllo
Entrambi i regolamenti europei demandano agli Stati membri la designazione di uno o più «organismi responsabili dell’applicazione del regolamento» (cd. organismo di controllo). Gli atti normativi adottati dallo Stato italiano, al capo primo dedicato alle «disposizioni generali», individuano tale organismo nella citata A.R.T. e ne fanno la figura centrale nel quadro dei principi e degli obiettivi della disciplina in esame.
A tale organismo spetta anzitutto il compito di ricevere, valutare ed istruire i reclami presentati dai passeggeri (o dalle associazioni rappresentative dei loro interessi) e di accertare le eventuali violazioni delle disposizioni dei regolamenti europei ed anche di promuovere d’ufficio il successivo ed eventuale procedimento sanzionatorio.
Solo qualora venissero accertate violazioni, per mezzo dei poteri ispettivi e di indagine che la norma assegna all’A.R.T., ad essa compete il potere di irrogazione in concreto delle sanzioni entro i limiti minimi e massimi previsti per ogni fattispecie.
L’A.R.T. determina l’importo della sanzione in considerazione di predeterminati criteri, che rispondono al principio di proporzionalità, quali: gravità e reiterazione della violazione; le azioni realizzate per eliminare o attenuare gli effetti della violazione; il numero dei passeggeri coinvolti nella violazione, in rapporto al numero dei passeggeri trasportati.
La norma assegna inoltre all’A.R.T. il compito di riferire di anno in anno al Parlamento sull’applicazione del regolamento e in generale sull’attività espletata, oltre che la facoltà di avanzare proposte di modifica del testo dei decreti anche con riferimento alla misura delle sanzioni.
2.2 La tipologia delle sanzioni
Le sanzioni previste sono eminentemente di carattere pecuniario e, in coerenza con quanto stabilito in via generale dall’art. 11, l. 24.11.1981, n. 689, sono stabiliti limiti minimi e massimi. L’unica ipotesi di segno diverso è costituita dalla sanzione della declaratoria di inefficacia delle clausole del contratto di trasporto (art. 6 d.lgs. n. 169/2014 e art. 7 d.lgs. n. 70/2014), qualora prevedano deroghe e limitazioni agli obblighi sanciti dal regolamento europeo e ciò in ragione della riferita inderogabilità delle relative disposizioni.
L’A.R.T. può rilevare un’infrazione legata ad un singolo inadempimento collegato ad uno o più eventi e che coinvolge uno o più utenti ovvero rilevare un inadempimento sistematico e erga omnes dell’impresa, come, ad esempio, nel caso di violazione degli obblighi di informazione sui diritti dei passeggeri.
2.3 Lo svolgimento del procedimento sanzionatorio
I decreti n. 70/2014 e n. 169/2014 fissano i principi generali del procedimento per l’accertamento delle violazioni e per l’irrogazione delle sanzioni, facendo rinvio alle pertinenti disposizioni della l. n. 689/1981 «in quanto compatibili».
Queste disposizioni devono peraltro essere lette in combinato con i citati regolamenti emanati dall’A.R.T., che, come sopra anticipato, hanno stabilito i termini della procedura di accertamento delle violazioni e dell’irrogazione delle sanzioni.
Quello di competenza dell’A.R.T. è un procedimento in seconda istanza rispetto alla prima fase costituita dalla presentazione del reclamo da parte dal passeggero direttamente al vettore (o, a seconda delle fattispecie, agli altri soggetti ritenuti responsabili): a pena di improcedibilità, infatti, solo decorso il termine – di trenta giorni per il trasporto ferroviario, estendibile a novanta giorni «in casi giustificati» ovvero di novanta per il trasporto a mezzo autobus – dalla presentazione del medesimo reclamo al soggetto responsabile della violazione, il reclamo potrà essere inviato all’A.R.T.4.
I regolamenti di attuazione stabiliscono inoltre forma e modalità, anche telematiche, di presentazione del reclamo (con l’indicazione, finanche, del modulo da compilare, nel caso dell’art. 3, reg. A.R.T. 20.1.2015), che devono essere rispettate a pena di irricevibilità e/o di inammissibilità della segnalazione stessa.
Ricevuto il reclamo, verificati i profili preliminari di ammissibilità e procedibilità, l’A.R.T. è tenuta a svolgere un’attività pre-istruttoria5 finalizzata alla raccolta di elementi alla quale, in caso di accertamento dei presupposti per l’intervento sanzionatorio, consegue l’atto di contestazione vero e proprio. Tale atto, nei contenuti e nelle formalità, ricalca l’analogo atto di cui all’art. 14 l. n. 689/1981: contiene la sommaria esposizione dei fatti, l’indicazione della violazione contestata, del responsabile del procedimento, dell’importo della sanzione che potrebbe essere irrogata all’esito del procedimento, dell’Ufficio dove poter presentare memorie difensive e avere accesso agli atti, del termine entro cui esercitare tale facoltà nonché l’intimazione a porre fine all’infrazione nel termine di un mese (se ancora in atto).
Secondo l’art. 5, co. 2, reg. A.R.T. 4.7.2014 l’atto di contestazione deve contenere anche la menzione della possibilità per il destinatario di pagare la sanzione in misura ridotta ai sensi dell’art. 16 l. n. 689/1981, pari alla terza parte del massimo edittale ovvero, se più favorevole, al doppio del minimo, oltre alle spese di procedimento, entro il termine di sessanta giorni dalla contestazione della violazione.
Sorprendentemente non si rinviene un’analoga disposizione nel reg. A.R.T. 20.1.2015, ma il richiamo generale ai principi della l. n. 689/1981 (peraltro ribadito nella norma di chiusura del regolamento stesso) consente di configurare l’omissione come un lapsus calami e di ritenere sicuramente applicabile anche al procedimento sanzionatorio in materia di trasporto a mezzo autobus la possibilità di pagamento in misura ridotta ex art. 16 l. n. 689/1981.
In alternativa al pagamento in misura ridotta ed in linea con i principi di garanzia di partecipazione al procedimento di cui alla l. n. 689/1981, ove il destinatario intenda difendersi rispetto alla contestazione formulata, può far pervenire, entro trenta giorni, scritti difensivi e documenti. Può inoltre richiedere l’accesso agli atti del procedimento ovvero l’audizione personale. Tale ultima facoltà, a differenza dell’analoga previsione contenuta nella l. n. 689/1981, deve essere oggetto di istanza separata.
Ove il destinatario dell’atto di contestazione non provveda al pagamento in misura ridotta, l’organismo di controllo, esaminate le controdeduzioni dell’interessato alla sanzione e valutati gli esiti dell’istruttoria compiuta, adotta il provvedimento finale che può essere l’archiviazione ovvero l’irrogazione della sanzione nelle forme dell’ordinanza ingiunzione. Il provvedimento conclusivo del procedimento deve essere adottato entro il termine di centoventi giorni decorrenti dalla data di notifica della contestazione, fatti salvi i periodi di sospensione per l’eventuale ulteriore attività istruttoria disposta ovvero a seguito delle richieste di audizione dell’interessato o di accesso agli atti.
Nel caso di irrogazione della sanzione, il relativo provvedimento deve contenere l’espressa indicazione del termine entro cui ricorrere all’autorità giurisdizionale, che, ai sensi dell’art. 6 d.lgs. 1°.9.2011, n. 150, è individuata nel Giudice di pace ovvero, per sanzioni che superano nel massimo l’importo di euro 15.493,00, nel tribunale del luogo in cui è stata commessa la violazione.
Va, infine, evidenziata la possibilità di adozione da parte dell’A.R.T., anche prima dell’avvio del procedimento sanzionatorio, di provvedimenti temporanei di natura cautelare, suscettibili di istanza di riesame da parte del destinatario.
I profili problematici
I provvedimenti esaminati devono essere valutati favorevolmente in quanto costituiscono il completamento, da tanto tempo atteso, del quadro normativo relativo alla tutela del passeggero che viaggi per ferrovia o a mezzo autobus.
Volendo trarre spunti di riflessione dell’esperienza maturata nell’ambito del trasporto aereo, dove un apparato normativo, analogo a quello in esame, ha visto per primo la luce, vengono però in rilievo alcuni aspetti problematici.
Anzitutto ed in linea generale, anche nel trasporto terrestre, si presentano quegli stessi problemi di uniformità della disciplina tra i vari Stati membri che sono stati evidenziati con riferimento al trasporto aereo. La circostanza, cioè, che i decreti in esame fissino soltanto i criteri generali dell’apparato sanzionatorio, senza alcuna indicazione in ordine all’ammontare minimo delle sanzioni, può determinare eterogeneità di trattamenti in ambito europeo, con possibili conseguenze anche sulle dinamiche della concorrenza all’interno del mercato comune.
Un medesimo fatto potrà invero avere conseguenze radicalmente diverse in termini di sanzioni per chi lo commette, a seconda del paese in cui è stato realizzato con buona pace dell’uniformità di disciplina sotto tale profilo6.
Quanto ai testi dei provvedimenti, è da dire che solo alcune delle criticità evidenziate nella disciplina del reg. CE n. 261/2004 sono servite per predisporre adeguati correttivi nei provvedimenti oggetto del presente contributo.
Positiva è la previsione dei criteri per la determinazione del quantum della sanzione all’interno della forbice edittale, invece non prevista nel d.lgs. n. 69/2006 e introdotta solo nelle più recenti versioni della circolare ENAC di riferimento.
Altrettanto positiva, sotto il profilo dell’immediatezza della contestazione e, dunque, della maggiore efficacia dissuasiva del procedimento sanzionatorio, è l’introduzione di termini procedimentali per l’istruttoria e l’adozione del provvedimento finale, viceversa assenti nella corrispondente normativa in ambito aereo, come pure assente nella l. n. 689/1981.
Entrambi i regolamenti dell’A.R.T. prevedono che il responsabile del procedimento debba concludere l’istruttoria entro novanta giorni e che l’adozione del procedimento finale debba avvenire entro il termine di centoventi giorni decorrenti dalla data di notifica della contestazione.
La medesima attenzione non è stata riservata ai termini per la notifica del verbale di accertamento (ove non si sia proceduto alla contestazione immediata), termini che di fatto restano quelli perentori ma estremamente lunghi previsti in via generale dall’art. 14 l. n. 689/1981 e decorrenti dall’accertamento (novanta giorni per i soggetti residenti in Italia, trecentossessanta giorni per i soggetti residenti all’estero).
Si è osservato come la previsione di termini così ampi, soprattutto ove il destinatario abbia sede all’estero, finisca con l’incidere sull’efficacia dissuasiva della sanzione, che potrebbe intervenire dopo molto tempo dalla violazione7.
Si aggiunga che il profilo dell’immediatezza della contestazione si riflette anche sull’utilità dell’eventuale diffida a far cessare il comportamento illecito – qualora ancora in atto – entro il termine massimo di trenta giorni (art. 5, co. 4, entrambi reg. A.R.T.) in quanto tale previsione, diversamente, non avrebbe senso.
1 Reg. CE n. 261/2004 che istituisce regole comuni in materia di compensazione e assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, cancellazione del volo o di ritardo prolungato. La relativa disciplina sanzionatoria è contenuta nel d.lgs. 27.1.2006, n. 69 integrata da quella recata dal d.lgs. 24.2.2009, n. 24, che, a sua volta, stabilisce le sanzioni per la violazione delle disposizioni introdotte dal reg. CE n. 1107/2006 relativo ai diritti delle persone disabili e a mobilità ridotta nel trasporto aereo. Sul reg. n. 261/2004 la letteratura è sterminata; fra gli scritti più recenti sul tema cfr. Brignardello, M., La tutela dei passeggeri in caso di negato imbarco, cancellazione del volo e ritardo prolungato, Torino, 2013.
2 Reg. UE n. 1177/2010 relativo ai diritti dei passeggeri che viaggiano via mare e per vie navigabili interne. Al momento della stesura del presente contributo la relativa disciplina sanzionatoria risulta appena approvata con d.lgs. 29.7.2015, n. 129. Sulla disciplina introdotta dal reg. UE n. 1177/2010 cfr. Zampone, A., Cancellazione della partenza e ritardo, in Il libro dell’anno del diritto 2012, Roma, 2012, 582 ss.; Id, La tutela della persona disabile o con mobilità ridotta, ibidem, 585 ss.
3 Lo Bianco, G.Vernizzi, S.Meloni, A.Gaggia, A.Facco, A.Sichetti, M.Corain, M., Le sanzioni amministrative per violazione dei diritti degli utenti-passeggeri, in Cagnazzo, A.Toschei, S.Pozzi, C., a cura di, Le sanzioni in materia di trasporto marittimo, aereo, terrestre e codice della strada, Torino, 2012, 519 ss.
4 Nel trasporto marittimo, il d.lgs. n. 129/2015 fissa tale termine in sessanta giorni. La diversità di disciplina rispetto al trasporto terrestre può creare problemi di coordinamento e non sembra trovare giustificazione in alcuna ragione di carattere pratico.
5 L’attività preistruttoria non sostituisce quella istruttoria vera e propria, che può essere disposta «qualora sia necessario acquisire ulteriori elementi di valutazione» e che, si sensi dei regolamenti A.R.T., consiste in perizie o richieste di informazioni e documenti. Vi è ragione di sostenere che l’attività istruttoria possa esplicarsi anche attraverso gli ulteriori mezzi previsti in generale dall’art. 13, l. n. 689/1981, vale a dire «ispezioni di cose e di luoghi, diversi dalla privata dimora, rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici ed ogni altra operazione tecnica».
6 Brignardello, M., La tutela dei passeggeri, cit., 228, suggerisce che, in sede di riforma del reg. CE n. 261/2004, venga definito un livello minimo di sanzioni in tutta l’Unione europea. L’autrice ricorda altresì che, secondo la Commissione per la riforma del citato regolamento, per favorire una maggiore uniformità nell’erogazione delle sanzioni, sarebbe opportuno che venissero raccolti e resi pubblici i provvedimenti dei vari organismi responsabili a livello nazionale.
7 Carmagnani, P., Regolamento CE n. 261/2004: sanzioni amministrative e procedimento per l’irrogazione, in Dir. turismo, 2006, 395 ss.