FORTI, Ugo
FORTI, Ugo
Nacque a Napoli il 2 marzo 1878 da Carlo e da Rachele Ida Coen. Laureatosi in giurisprudenza a Napoli nel 1899, si dedicò allo studio del diritto amministrativo e alla professione forense.
Nei dieci anni successivi alla laurea il F., oltre a pubblicare numerosi saggi, intervenne anche nel dibattito metodologico in corso. Particolarmente significativa appare in proposito la monografia Il realismo nel diritto pubblico (A proposito di un libro recente), Camerino 1903, in cui il F. commentava il volume di L. Duguit, L'État, le droit objectif et la loi positive (Paris 1901), e sosteneva che la sociologia - intesa come "risultato combinato di ricerche storiche, antropologiche, filologiche, economiche, giuridiche, etiche, etc." - poteva valere per comprendere gli assetti sociali sui quali si fondava lo Stato, ma non l'organizzazione di questo, la sua funzione, la sua sovranità che avevano natura esclusivamente giuridica e, quindi, potevano essere lette solo in termini di puro diritto. In questa ottica, allora, la sociologia si limitava al "presupposto" del diritto e rimaneva estranea all'essenza di questo (le stesse idee il F. aveva espresso in maniera più sintetica in Il concetto dello Stato secondo le teorie del Gumplowicz, in Il Filangieri, 1902, poi nella raccolta curata dallo stesso F., Studi di diritto pubblico, Roma 1937, I, pp. 1-21). Il F., dunque, professava la sua piena adesione all'indirizzo "giuridico" della scuola orlandiana ma, a differenza dei seguaci più ortodossi di questo, non negava alla sociologia ogni valore (tanto che il Cianferotti lo colloca tra i fautori di una "fusione eclettica tra i principi dell'indirizzo giuridico" e i "criteri sociologici").
La volontà del F. di utilizzare gli apporti del "realismo" nell'analisi giuridica pura si manifesta nella scelta dei temi sui quali egli indirizzò la ricerca in questi anni: si tratta di questioni legate alla vita concreta della società e della pubblica amministrazione, che il F. si impegnò a definire e a inquadrare in termini formali. In particolare affrontò il tema delle concessioni amministrative di servizi pubblici (Due speciali forme di concessione amministrativa (riscossione d'imposte e teatri comunali), in IlFilangieri, 1899; Natura giuridica delle concessioni amministrative, in Giurisprudenzaitaliana, 1900, ora entrambi in Studi, I, pp. 333-358, 359-439); del diritto di voto (Appunti sul diritto di voto, in Giurisprudenza italiana, 1902, ora in Studi, I, pp. 223-250); del rapporto Stato-territorio (Il diritto dello Stato sul territorio, in Archivio del diritto pubblico e dell'amministrazione italiana, 1902, ora in Studi, I, pp. 195-222, in cui, sulla scorta di Santi Romano, riteneva che il diritto dello Stato sul territorio fosse configurabile come diritto di un soggetto sulla cosa propria; La funzione giuridica del territorio comunale, in La Legge, 1904, ora in Studi, II, pp. 265-286, pubblicato nel 1908, in francese, in Récueil de legislation di Tolosa); della responsabilità per omissione gravante sulla pubblica amministrazione (La responsabilità in omittendo della pubblica amministrazione, in Giurisprudenza italiana, 1903, poi in Studi e questioni di diritto amministrativo, Torino 1906; Il ricorso al Consiglio di Stato contro il mancato adempimento dell'obbligo della autorità amministrativa di conformarsi al giudicato dell'autorità giudiziaria, in Rivista pratica di dottrina e giurisprudenza, 1904, entrambi ora in Studi, II, pp. 411-490, 217-228); delle delibere amministrative (Sulla parità dei voti nelle deliberazioni amministrative, in Rivista pratica di dottrina e giurisprudenza, 1903, ora in Studi, I, pp. 441-450); delle competenze dei sindaci (Le attribuzioni del sindaco come ufficiale di governo, in Giurisprudenza italiana, 1905; Ancora sulla responsabilità nascente dai provvedimenti del sindaco come ufficiale di governo, ibid., 1907, ora con il successivo saggio Le attribuzioni del podestà come ufficiale del governo, in Atti della R. Accademia di scienze morali e politiche di Napoli, 1935, ora in Studi, II, sotto il titolo Le attribuzioni del podestà come ufficiale del governo e le ordinanze di urgenza, II, pp. 287-346); dei ricorsi gerarchici (I provvedimenti interni dell'amministrazione ed il ricorso gerarchico e La revocabilità dei decreti emessi su ricorso gerarchico, entrambi in La Legge, 1907; La rivocazione nei ricorsi amministrativi, in Giurisprudenza italiana, 1908; Il diritto di ricorso gerarchico e gli organi dello Stato, in Il Foro italiano, 1909, parte III, ora tutti in Studi, II, pp. 117-194). Negli stessi anni, inoltre, iniziò la pubblicazione dell'opera Gli statuti degli enti autonomi nel diritto amministrativo italiano, opera di cui apparvero a Napoli nel 1905 il primo capitolo e una bozza del secondo, ma che non fu mai portata a termine.
Nel gennaio 1903 il F. fu incaricato dell'insegnamento di diritto amministrativo e scienza dell'amministrazione, nonché di quello di diritto costituzionale, presso l'università di Camerino e, nei mesi successivi, conseguì la libera docenza in diritto amministrativo, poi vinse la cattedra della stessa materia nell'ateneo camerte. Qui insegnò fino al 1906, quando, risultato primo al concorso, fu chiamato come titolare di diritto amministrativo presso il R. Istituto di scienze sociali "C. Alfieri" di Firenze. Nel 1910 risultò primo al concorso di diritto amministrativo bandito dall'università di Cagliari, dove rimase fino al 1915.
Nel 1910 inizia il "periodo della piena maturità" (Jemolo). Oltre a pubblicare ne Il Foro italiano numerose note a sentenza (nel 1910 La retroattività delle approvazioni tutorie; nel 1911 Sugli effetti del rifiuto di approvazione di una deliberazione amministrativa da parte dell'attività tutoria e Limiti di applicazione della tassa di soggiorno; nel 1912 Controllo della Corte dei conti e ricorso al Consiglio di Stato e Cosa giudicata e rivocazione nei provvedimenti di liquidazione di pensione; ora tutti in Studi, II, rispettivamente pp. 13-24, 37-44, 347-356, 209-216, 385-390), egli tornò ad affrontare temi metodologici con il saggio Le dottrine "realiste" di Hauriou, composto nel 1913, ma rimasto inedito fino al 1936, quando apparve negli Atti della R. Accademia di scienze morali e politiche di Napoli (ora in Studi, I, pp. 147-180).
Nel saggio respingeva il tentativo di M. Hauriou di leggere l'ordinamento giuridico dello Stato come risultato della pluralità di gruppi sociali e confermava la propria adesione al dogmatismo giuridico usando toni più decisi rispetto al Realismo nel diritto pubblico, anche se non mancava di apprezzare il contributo dello studioso francese. In particolare la sua polemica con Hauriou riguardava la definizione degli organi dello Stato; un tema, questo, sul quale egli intervenne anche con il saggio Nozione e classificazione degli "organi", destinato al mai edito Dizionario di diritto pubblico diretto da S. Romano e L. Rossi e pubblicato solo nella raccolta dei suoi Studi, I, pp. 183-193.
La confermata fedeltà all'indirizzo dogmatico non impediva al F., comunque, di cogliere la complessità delle forme giuridiche in cui l'organizzazione sociale si esprimeva. In particolare, egli appare interessato a studiare il rapporto tra ordinamento statale e forme di autonomia. A questo filone di ricerca sono da assegnare il lavoro Gli acquisti dei corpi morali e l'autorizzazione governativa, in Rivista di diritto civile, 1913 (ora in Studi, II, pp. 45-116) e soprattutto il saggio Controlli dell'amministrazione comunale pubblicato nel secondo volume del Trattato di diritto amministrativo, diretto da V.E. Orlando, Roma 1915, pp. 607-1249.
Lo studio - preceduto da diverse note su temi riguardanti la giurisdizione comunale (La facoltà di vigilanza dei Comuni sulle opere pie, in Il Foro italiano, 1908; La retroattività delle approvazioni tutorie, ibid., 1910; Sull'annullamento dei contratti comunali, ibid., oggi tutti in Studi, II, pp. 1-12, 13-24, 25-36) - metteva in evidenza i limiti della capacità giuridica dei Comuni al punto da presentare come requisito dell'atto amministrativo del Comune il controllo dello Stato.
Nel 1915 fu chiamato alla cattedra di diritto amministrativo dell'università di Messina e nel 1917 passò nella facoltà giuridica di Napoli dove insegnò diritto internazionale. Richiamato alle armi nel 1915 come tenente di fanteria, partecipò alle campagne di guerra fino al 1917, raggiungendo il grado di capitano; quindi fece parte, fino al 1919, del tribunale militare del XXII corpo d'armata.
Dopo la guerra il F. - che nel 1924 successe a O. Ranelletti nella cattedra napoletana di diritto amministrativo - continuò a indirizzare i suoi interessi verso la concreta evoluzione dell'apparato amministrativo, studiando, in particolare, le nuove figure di enti pubblici diverse dagli organi dello Stato. Nel saggio Amministrazione pubblica e attività economico-privata (Contributi alla classificazione delle persone giuridiche nel diritto italiano), pubblicato nel volume degli Scritti per le onoranze di A. Marghieri, Napoli 1920 (oggi in Studi, I, pp. 279-296), evidenziò il "disagio dommatico" dei giuspubblicisti di fronte agli enti parastatali che, istituiti sempre più frequentemente, andavano affiancando gli organi dello Stato nell'esercizio di pubbliche funzioni, e ne tentò una prima definizione e classificazione.
Sullo stesso tema tornò con Sui caratteri distintivi delle persone giuridiche pubbliche, in La Corte di cassazione, 1925; con la nota "Vigilanza" e "tutela" sugli enti ed imprese private, in Massimario di giurisprudenza del lavoro, 1933; e con il saggio Gli enti parastatali, in Atti della R. Accademia di scienze morali e politiche di Napoli, 1934 (oggi tutti in Studi, I, rispettivamente pp. 297-304, 323-332, 305-321). E il tema degli enti parastatali fu al centro della sua attenzione nelle Lezioni di diritto amministrativo, Napoli 1926 (poi con il titolo di Diritto amministrativo, ibid. 1931): un lavoro che si distingue, tra l'altro, per la definizione del concetto di amministrazione pubblica intesa come "attività pratica e concreta posta in essere per il raggiungimento dei fini che lo Stato pone a se stesso" e per lo studio degli statuti degli enti pubblici come fonte del diritto (Gustapane).
Il suo interesse per enti e istituzioni diversi dallo Stato si conferma negli studi successivi dedicati ai Comuni (In tema di servizi pubblici "obbligatori": il Comune e le spese per l'estinzione degli incendi, in Rivista di diritto commerciale, 1929; Effetti vincolativi dei regolamenti degli enti locali per le autorità di controllo: clausole illecite negli appalti comunali, in Il Foro italiano, 1929; Espropriazione con procedimento d'urgenza e determinazione dell'indennità secondo le leggi speciali per Napoli, ibid., oggi tutti in Studi, II, pp. 357-372, 373-384, 391-402), alle corporazioni (Sulla autonomia del diritto corporativo, in Rivista di diritto pubblico, XXI [1929], pp. 578-587) e alle associazioni sindacali (Confisca e devoluzione di beni di associazioni disciolte. Natura giuridica delle associazioni sindacali, in Il Foro italiano, 1930, ora in Studi, II, pp. 509-516). Si interessò anche di contenzioso amministrativo (Un'apologia moderna del contenzioso amministrativo, in Rassegna bibliografica delle scienze giuridiche politiche e sociali, 1930, oggi in Studi, II, pp. 195-208), della natura dell'atto e del procedimento amministrativo ("Atto" e "procedimento" amministrativo (Note critiche), in Studi in onore di O. Ranelletti, I, 1931, ora in Studi, I, pp. 441-450), del silenzio della pubblica amministrazione (In tema di "silenzio" e di giurisdizione esclusiva, in Il Foro italiano, 1932 e Il "silenzio" della pubblica amministrazione ed i suoi effetti processuali, in Studi in onoredi F. Cammeo, I, Padova, 1933, ora entrambi in Studi, II, pp. 255-264, 229-254); della rilevanza dei motivi e della causa (I "motivi" e la "causa" negli atti amministrativi, in Il Foro italiano, 1932, parte III, ora in Studi, I, pp. 477-493).
Il 30 nov. 1938 il F. fu costretto dalle leggi sulla razza a lasciare l'insegnamento e la condirezione della rivista Il Foro italiano. Durante la guerra si trasferì con la famiglia in Abruzzo e tornò a Napoli dopo la liberazione della città. Riammesso in servizio il 16 febbr. 1944 come ordinario di diritto amministrativo, non accettò l'offerta di entrare a far parte del governo Badoglio. Con il governo, comunque, collaborò attivamente in primo luogo partecipando alle trattative con gli Alleati per il passaggio all'amministrazione regia delle regioni da loro occupate militarmente e, poi, fornendo la sua consulenza in merito al progetto predisposto dal ministro di Grazia e Giustizia E. Casati sull'epurazione dei pubblici funzionari. Tale progetto egli criticò decisamente, rilevando, sul presupposto della continuità del precedente ordinamento giuridico, che esso prevedeva la retroattività delle sanzioni, la deroga alla competenza di alcune giurisdizioni speciali e l'annullamento di precedenti provvedimenti di amnistia. Formulò, allora, un diverso progetto che fu, però, respinto, dal secondo governo Badoglio all'inizio del 1944 (Gallerano).
Nell'ottobre 1944 fu chiamato a presiedere la Commissione per la riforma dell'amministrazione, istituita dal governo Bonomi. Tale commissione - che era stata già proposta nel maggio 1944 da P. Badoglio, il quale aveva suggerito di affidarne la presidenza allo stesso F. - dipendeva dalla presidenza del Consiglio e aveva il compito di formulare proposte per una profonda riforma della burocrazia italiana.
Essa aveva natura prevalentemente tecnica e sembrava rispondere a un progetto delle forze politiche di escludere la materia amministrativa da quelle da affidare all'esame della già prevista Assemblea costituente (Di Giovanni). Suddivisa in sette sottocommissioni, essa ebbe il merito di avviare lo studio sulla struttura del nuovo Stato e di indicare come principali difetti della precedente pubblica amministrazione la "centralizzazione e l'eccessivo numero degli apparati e delle funzioni; la prevaricazione della politica sull'amministrazione; la mancanza di certezze procedurali e giurisdizionali per le garanzie dei privati" (Capano). Recuperando l'impostazione liberale della neutralità e imparzialità della pubblica amministrazione, la commissione vedeva quest'ultima dipendente dal legislativo più che dall'esecutivo e fondata sulla tradizionale articolazione ministeriale.
La commissione continuò i suoi lavori formalmente fino al maggio del 1946, ma già nel settembre 1945 P. Nenni, ministro per la Costituente, diede vita a una commissione di studi attinenti alla riorganizzazione dello Stato e ne affidò allo stesso F. la presidenza. La seconda commissione Forti, articolata in quattro sottocommissioni, si distingueva dalla prima per il carattere più specificamente politico - i suoi componenti furono nominati dai partiti - e per la sua dipendenza dal ministero per la Costituente. Tuttavia lo stesso governo limitò il lavoro della commissione a una attività di studio e di inchiesta, precludendole l'obiettivo della formulazione di una norma costituzionale sulla pubblica amministrazione. In questo senso, peraltro, si mosse anche il F. che promosse l'accoglimento da parte della seconda commissione dei principali pareri della prima e, soprattutto, ne impostò i lavori secondo una linea di piena concordanza con l'impostazione seguita da questa.
In particolare la maggioranza della commissione respinse la proposta, presentata tra gli altri da M.S. Giannini, di articolare l'amministrazione centrale non più per ministeri, ma per servizi che l'esecutivo avrebbe potuto raggruppare secondo le esigenze contingenti: perciò ribadì la preminente guida del Parlamento e la riserva di legge sull'organizzazione dei ministeri. Il 30 giugno 1946 la commissione presentò all'Assemblea le sue conclusioni insieme con lo schema di una legge ordinaria generale sulla pubblica amministrazione e con proposte di legge su temi specifici. La Costituente dette corso solo in parte ai suggerimenti della commissione, mentre accolse nell'art. 97 la visione tradizionale che la stessa aveva seguito in merito alla natura della pubblica amministrazione.
Il F. morì a Napoli il 16 luglio 1950. Sposato con Bertha Matter il 7 dic. 1908, aveva avuto due figlie gemelle Lidia e Lisa nate a Firenze il 23 nov. 1912.
Fonti e Bibl.: Necr.: C.M. Jaccarino, U. F., in Riv. del dir. commerciale…, XLVIII (1950), pp. 428-430; A.C. Jemolo, U. F., in Riv. amministrativa, CVII (1956), pp. 153-159; Roma, Arch. centr. dello Stato, Ministero della Pubblica Istruzione, fasc. personale U. Forti; Commissione per studi attinenti alla riorganizzazione dello Stato, Relazione all'Assemblea costituente, I, Roma 1946; Presidenza del Consiglio dei ministri, Commissione per la riforma dell'amministrazione, La legge generale sulla pubblica amministrazione; l'organizzazione amministrativa dello Stato; l'organizzazione amministrativa degli enti pubblici; la giustizia amministrativa, Roma 1948; Verbali del Consiglio dei ministri, a cura di A. Ricci, II, Roma 1994, p. 112; V, ibid. 1995, p. 1035; M. Galizia, Profili storico-comparativi della scienza del diritto costituzionale, in Arch. giuridico "F. Serafini", CLIV (1963), p. 98; G.B. Rizzo, I lavori preparatori della Costituente, in La Costituente e la democrazia italiana, Firenze 1969, pp. 747-772; S. Cassese, Cultura e politica del diritto amministrativo, Bologna 1971, p. 164; P. Calandra, Il dibattito sull'amministrazione pubblica nel secondo dopoguerra, in Riv. trimestrale di dir. pubblico, XXV (1975), p. 1730; S. Cassese, L'attività del governo a Salerno(1944), ibid., XXVI (1976), pp. 294-305; N. Gallerano, La collaborazione di U. F. al governo Badoglio, ibid., pp. 1826-1841; E. Balboni, Le riforme della pubblica amministrazione nel periodo costituente e nella prima legislatura, in Scelte della Costituente e cultura giuridica, a cura di U. De Siervo, Bologna 1979, pp. 225-311; G. Cianferotti, Il pensiero di V.E. Orlando e la giuspubblicistica italiana fra Ottocento e Novecento, Milano 1980, pp. 200 s.; A. Di Giovanni, La concezione della pubblica amministrazione nei lavori della prima commissione Forti, in Ius, XXXI (1984), pp. 156-190; E. Guastapane, I manuali di diritto amministrativo (1928-1940), in Il diritto amministrativo negli anni Trenta, Bologna 1990, pp. 64 s.; G. Capano, L'improbabile riforma. Le politiche di riforma amministrativa nell'Italia repubblicana, Bologna 1992, pp. 92-94; G. Focardi, Storia della commissione per la riforma dell'amministrazione (1944-1947), tesi di laurea, Università degli studi di Firenze, facoltà di lettere e filosofia, a.a. 1994-95; C. Bersani, Lo Stato ed il pluralismo nell'Italia contemporanea…, Torino 1995, p. 101; P. Pombeni, La Costituente. Un problema storico politico, Bologna 1995, pp. 78-80; G. Melis, Storia dell'amministrazione italiana 1861-1993, Bologna 1996, pp. 437 s.