Ulteriori disposizioni in materia di occupazione

Ulteriori disposizioni in materia di occupazione

Per favorire l’assunzione di lavoratori che si trovano in situazione di svantaggio sono stati introdotti nel 2013, anche in via di consolidamento di percorsi normativi pregressi, incentivi economici che incidono sul costo del lavoro. Si tratta di sanzioni o tecniche premiali mediante cui il legislatore sollecita i datori di lavoro ad assumere lavoratori appartenenti alle cd. categorie svantaggiate. Tale qualificazione di matrice europea rende gli incentivi economici nel mercato del lavoro compatibili con la disciplina degli aiuti di stato (regolamento CE 6.8.2008, n. 800). Gli incentivi economici introdotti nel 2013 sono volti alla riduzione del costo del lavoro, assumendo la veste di sgravi contributivi.

La ricognizione. Assunzione incentivata e questione sociale

La questione sociale dell’inoccupazione giovanile in Europa è nota e le tecniche premiali che i sistemi nazionali stanno introducendo sono oggetto di attenta analisi giuridica e costante indagine economico-sociale¹. L’inoccupazione giovanile si aggiunge, purtroppo, al più di ampio fenomeno di disagio sociale riferibile alla disoccupazione di adulti, uomini e donne, in età a difficile ricollocazione professionale o provenienti da determinate aree geografiche del Paese.

L’art. 1 d.l. 28.6.2013, n. 76, convertito, con modificazioni, in l. 9.8.2013, n. 99 (di seguito anche “decreto giovani”), fissa due modelli di assunzione incentivata di giovani, introducendo una terapia di aggressione alle forme più gravi di inoccupazione dei giovani cd. svantaggiati². Il primo modello riguarda le nuove assunzioni. Il secondo concerne la stabilizzazione professionale dei giovani. Mediante il primo modello si favorisce l’assunzione di determinate categorie di giovani inoccupati. Le disposizioni di cui all’art. 1, co. 1, del decreto giovani prevedono l’istituzione di un incentivo a favore dei datori di lavoro che assumano con contratto a tempo indeterminato. In particolare, l’incentivo è corrisposto al datore di lavoro che assume giovani di età compresa tra i 18 e i 29 anni i quali rientrino in una delle seguenti condizioni:

a) siano privi di impiego regolarmente retribuito da almeno sei mesi;

b) non abbiano conseguito un diploma di scuola media superiore o professionale.

L’incentivo è corrisposto al datore di lavoro mediante conguaglio nelle denunce contributive mensili nel periodo di riferimento (un regime particolare è previsto per il settore dell’agricoltura). L’ammontare dell’incentivo è pari a un terzo della retribuzione mensile lorda imponibile ai fini previdenziali ed è riconosciuto per un periodo non superiore ai 18 mesi. In ogni caso il valore mensile dell’incentivo non può eccedere la soglia di euro 650 per ogni lavoratore assunto in conformità alle disposizioni qui in esame. L’incentivo di cui al menzionato art. 1, co. 1, del decreto giovani si applica alle assunzioni effettuate a decorrere dalla data di approvazione degli atti di riprogrammazione regionali (art. 1, co. 12 ss., del decreto giovani). Tali assunzioni debbono essere effettuate non oltre il 30.6.2015. Il Ministero del lavoro si è impegnato a fornire comunicazione della data di decorrenza dell’incentivo mediante avviso pubblicato sul sito internet. Dette assunzioni devono necessariamente determinare un aumento occupazionale netto, il quale è calcolato sulla base della differenza tra il numero di lavoratori rilevato in ciascun mese e il numero dei lavoratori mediamente occupati nei dodici mesi precedenti all’assunzione. Ai fini di tale calcolo, i dipendenti con contratto di lavoro a tempo parziale sono ponderati in base al rapporto tra le ore pattuite e l’orario normale di lavoro dei lavoratori a tempo pieno. In caso di imprese facenti parte dello stesso gruppo, l’aumento occupazionale può considerarsi effettivo se considerato al netto delle diminuzioni occupazionali verificatesi nelle società controllate, collegate o facenti capo, anche per interposta persona, allo stesso soggetto giuridico. Nel secondo modello di assunzione incentivata si stabilisce uno schema di stabilizzazione professionale. Il co. 5 dell’art. 1 del decreto giovani disciplina, infatti, l’ipotesi di corresponsione dell’incentivo a favore del datore di lavoro nel caso di avvio di un processo di stabilizzazione professionale (conversione del precedente contratto in contratto di lavoro a tempo indeterminato). In questo caso l’incentivo è corrisposto per un periodo di 12 mesi e comunque entro i limiti di euro 650 mensili per lavoratore, a condizione che ricorrano i seguenti requisiti:

i) il lavoratore rientri in una delle condizioni descritte ai punti a) e b) di cui sopra, con esclusione del lavoratore rispetto al quale il datore di lavoro abbia già percepito un incentivo per l’assunzione;

ii) le assunzioni comportino un incremento occupazionale netto;

iii) a tale stabilizzazione professionale sia abbinata, entro un mese dalla conversione del precedente contratto in contratto di lavoro a tempo indeterminato, un’ulteriore assunzione di lavoratore.

Tale seconda assunzione, che può non riguardare lavoratori cd. svantaggiati, deve comunque determinare un aumento occupazionale netto in capo al datore di lavoro. La tipologia di contratto subordinato non è predefinita dal legislatore con la conseguente possibilità di far ricorso anche a forme non standard di lavoro subordinato (lavoro a termine, lavoro part time, etc.). L’incentivo di cui all’art. 1 del decreto giovani è erogato dall'Inps con le seguenti modalità. L'Inps provvede, entro tre giorni dalla presentazione della domanda di ammissione al beneficio da parte del soggetto interessato, a fornire una specifica comunicazione in ordine alla sussistenza di una effettiva disponibilità di risorse per l'accesso al beneficio medesimo. Successivamente a detta comunicazione, l’Inps opera a favore del richiedente una riserva di importi pari all’ammontare previsto del beneficio spettante sulla base della documentazione allegata alla domanda. Viene assegnato al richiedente un termine perentorio di sette giorni lavorativi per provvedere alla stipula del contratto di lavoro che da' titolo all'agevolazione. Entro il termine perentorio dei successivi sette giorni lavorativi, il richiedente ha l'onere di comunicare all’ufficio competente dell'Inps l'avvenuta stipula del contratto che da' titolo all'agevolazione. In caso di mancato rispetto dei termini perentori di cui sopra (7 giorni + 7 giorni), il richiedente decade dalla riserva degli importi operata in suo favore, che vengono conseguentemente rimesse a disposizione di ulteriori potenziali beneficiari. Tale incentivo viene riconosciuto dall'Inps in base all'ordine cronologico di presentazione delle domande cui abbia fatto seguito l'effettiva stipula del contratto che da' titolo all'agevolazione (secondo il principio prior in tempore potior in iure). L'Inps non prende più in considerazione ulteriori domande con riferimento alla regione per la quale è stata verificata tale insufficienza di risorse, valutata anche su base pluriennale con riferimento alla durata dell'incentivo. L’Inps fornirà immediata comunicazione mediante il proprio sito internet istituzionale. Le risorse destinate al finanziamento dell’incentivo straordinario sono determinate per le Regioni Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sardegna e Sicilia nella misura di euro 500 milioni per il triennio 2013-2016. Tali somme saranno ricavate:

i) mediante la riprogrammazione dei programmi nazionali cofinanziati dai Fondi strutturali 2007-2013;

ii) la rimodulazione del Piano di Azione Coesione.

Per le restanti regioni, nella misura di euro 294 milioni per il triennio 2013-2016. Le Regioni e le Province autonome, anche non rientranti nell’area del Mezzogiorno, utilizzando le risorse programmate nell’ambito dei Programmi operativi regionali 2007-2013, possono prevedere un ulteriore finanziamento dell’incentivo. In tal caso ne daranno immediatamente comunicazione all’Inps, al Ministero del lavoro e al Ministero dell’economia.

Nel 2013 si sono consolidati ulteriori schemi di assunzione incentivata. Tra questi i più rilevanti sono almeno tre e di seguito vengono definiti i regimi nei rispettivi tratti essenziali.

Il primo schema. Mediante la Circ. Inps 24.7.2013, n. 111 sono state fornite le indicazioni operative per attuare lo schema di assunzione incentivata di cui all’art. 4, co. 8-11, l. 28.6.2012, n. 92. Tale disciplina stabilisce il regime di incentivi per l’assunzione delle seguenti categorie di lavoratori: uomini o donne con almeno cinquant’anni di età e «disoccupati da oltre dodici mesi»; donne di qualsiasi età, residenti in aree svantaggiate e «prive di un impiego regolarmente retribuito da almeno sei mesi»; donne di qualsiasi età, con una professione o di un settore economico caratterizzati da un’accentuata disparità occupazionale di genere e «prive di un impiego regolarmente retribuito da almeno sei mesi»; donne di qualsiasi età, ovunque residenti e «prive di un impiego regolarmente retribuito da almeno ventiquattro mesi». Gli incentivi possono riguardare i casi di assunzione diretta, assunzione mediante somministrazione, assunzione diretta e successiva utilizzazione mediante somministrazione, somministrazione e successiva assunzione diretta. I contratti sottoposti all’incentivazione attengono al lavoro subordinato a tempo indeterminato e al lavoro subordinato a tempo determinato. Anche la conversione di un contratto a tempo determinato in un contratto a tempo indeterminato soggiace al regime di incentivi. In caso di assunzione a tempo indeterminato la riduzione spetta per diciotto mesi. In caso di assunzione a tempo determinato la riduzione spetta fino a dodici mesi. Se il rapporto viene convertito a tempo indeterminato e la conversione avviene entro la scadenza del beneficio, la riduzione è riconosciuta per complessivi diciotto mesi. L’incentivo spetta anche in caso di proroga del rapporto – effettuata in conformità alla disciplina del rapporto a tempo determinato –, fino al limite complessivo di dodici mesi. L’incentivo consiste nella riduzione del 50% della contribuzione a carico del datore di lavoro. La titolarità agli incentivi è subordinata all’adempimento degli obblighi contributivi, all’osservanza delle norme poste a tutela delle condizioni di lavoro, al rispetto degli accordi e contratti collettivi nazionali nonché di quelli regionali, territoriali o aziendali, laddove sottoscritti, stipulati dalle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, all’applicazione dei principi stabiliti dall’art. 4, co. 12, 13 e 15, l. 92/2012, alle condizioni generali di compatibilità con il mercato interno.

Il secondo schema. Mediante il Decreto Direttoriale 3.6.2013 (Testo consolidato decreti 264 e 390 - Incentivi a sostegno dell'occupazione), nel limite complessivo di euro 20 milioni, viene definito un sistema di benefici a favore dei datori di lavoro privati che nel corso del 2013 assumano a tempo determinato o indeterminato anche part time o in somministrazione, lavoratori licenziati nei 12 mesi precedenti da imprese che occupano anche meno di 15 dipendenti. Il datore di lavoro è tenuto a garantire interventi di formazione professionale sul posto di lavoro a favore del lavoratore assunto. Il beneficio consiste in euro 190 mensili per 12 mesi in caso di lavoratori a tempo indeterminato e euro 190 mensili per 6 mesi in caso di lavoratori a tempo determinato. Se il lavoro è a tempo parziale il beneficio è proporzionato all’orario di lavoro svolto. I datori di lavoro interessati debbono presentare domanda telematicamente all’Inps. Tale domande, a pena di decadenza, viene presentata entro 30 giorni dalla data di pubblicazione sul sito Inps della circolare esplicativa o, se l’assunzione è successiva a tale data di pubblicazione, entro 30 giorni dalla stessa assunzione. L’Inps, verificati i presupposti, autorizza la fruizione del beneficio e attiva il procedimento di conguaglio. Tale beneficio è disponibile nei limiti delle risorse definite, con l’applicazione del principio prior in tempore potior in iure. Il datore di lavoro è tenuto al rispetto della regola del de minimis in materia di aiuti di Stato.

Il terzo schema. Il decreto giovani ha introdotto uno speciale regime di decontribuzione in caso di assunzione di un lavoratore in Aspi (art. 7, co. 5, del decreto giovani che modifica l’art. 2, co. 10, l. 92/2012, introducendo il co. 10-bis). In particolare, il datore di lavoro che assuma a tempo pieno e indeterminato, senza esservi tenuto, un lavoratore in regime di Aspi, potrà beneficiare di un contributo mensile pari al 50% dell’indennità mensile residua che sarebbe stata corrisposta al lavoratore medesimo. Tale regime non trova applicazione con riferimento a quei lavoratori che siano stati licenziati nei sei mesi precedenti da parte di impresa dello stesso o diverso settore di attività che, al momento del licenziamento, presenta assetti proprietari sostanzialmente coincidenti con quelli dell'impresa che assume, ovvero risulta con quest'ultima in rapporto di collegamento o controllo. Il datore di lavoro che procederà all’assunzione del lavoratore in regime di Aspi avrà l’obbligo di dichiarare, sotto la propria responsabilità, che non ricorrono le condizioni ostative precedentemente descritte.

La focalizzazione. Lavoratori svantaggiati

Il decreto giovani è necessariamente assoggettato alla disciplina del regolamento CE 6.8.2008 n. 800 (d’ora in poi anche “reg.”), il quale individua le tipologie di aiuti di stato compatibili con il mercato comune³. Il co. 1 dell’art. 1 del decreto giovani stabilisce che le assunzioni debbano avvenire nel rispetto dell’art. 40 del reg. nel quale sono fissate le condizioni per l’erogazione di aiuti di stato che assumano anche la forma di flessibilizzazione contributiva per l'assunzione di lavoratori svantaggiati. La flessibilizzazione contributiva di cui qui trattiamo si pone nella dinamica tra retribuzione imponibile ai fini previdenziali, convenzionalmente stabilita dalla legge (art. 12 l. 14.3.1959, n. 153), e dalla fissazione della retribuzione dovuta per l’adempimento dell’obbligazione contributiva, la quale – imponendo un minimale contributivo – conferma che «la retribuzione da assumere come base di calcolo dei contributi di previdenza ed assistenza sociale non può essere inferiore all’importo delle retribuzioni, stabilito da leggi, regolamenti, contratti collettivi stipulati dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative sul piano nazionale, ovvero da accordi collettivi o individuali, qualora ne deriva una retribuzione di importo superiore a quello previsto dal contratto collettivo (art. 1 l. 7.12.1989, n. 389)»⁴. Mediante tale flessibilizzazione contributiva si incide sul costo del lavoro, il quale non è «elemento del contratto individuale di lavoro, ma … fattore primario del sistema economico nella sua macrodimensione, e pertanto suscettibile di essere regolamentato nell’assetto normativo della programmazione economica: una programmazione, ovviamente non totalitaria, ma quale è compatibile con un sistema politico economico di equilibrato raccordo tra scelte rimesse alle libertà individuali e collettive, e scelte rimesse, in funzione dell’interesse generale, accuratamente filtrato, al legislatore»⁵. Secondo il decreto giovani l’erogazione degli incentivi è consentita esclusivamente in favore di quelle categorie di giovani lavoratori svantaggiati individuate alle lett. a), b) del co. 18 dell’art. 2 reg. La definizione delle categorie individuate alle lett. a) e b) di detto reg. è altresì contenuta nel recentissimo decreto del Ministro del lavoro del 26.3.2013 (lavoro somministrato e svantaggiati) secondo il quale: i) è privo di impiego regolarmente retribuito da almeno 6 mesi chi in tale periodo non ha prestato attività lavorativa riconducibile ad un rapporto di lavoro subordinato o ha prestato attività di lavoro autonomo o parasubordinato dalle quali sia derivato un reddito annuale inferiore ai limiti previsti in tema di imposizione fiscale e ii) è privo di un diploma di scuola media superiore o professionale chi non abbia conseguito un titolo di studio di istruzione secondaria superiore⁶. Per quanto riguarda le condizioni generali di compatibilità con il mercato interno, l’incremento occupazionale deve essere verificato in concreto in relazione alle singole assunzioni agevolate. L’incremento occupazionale netto del numero di dipendenti viene calcolato rispetto alla media dei dipendenti dell’intera organizzazione del datore di lavoro interessato nei dodici mesi precedenti. La base di calcolo per la valutazione dell’incremento occupazionale netto comprende tutte le tipologie di lavoratori a tempo determinato e indeterminato, i lavoratori somministrati nell’ambito di un rapporto di lavoro a tempo determinato intercorrente con l’agenzia.

I profili problematici. Per un “thick labor market”

Negli ordinamenti conformi alla libertà di mercato, il gioco della concorrenza ispira principi e prassi. I profili problematici della disciplina descritta sopra possono essere riassunti con il binomio disagio-concorrenza o, in alternativa, con il binomio inoccupazione-mercato, che in termini più noti, diventa diritto/dovere al lavoro vs libertà di concorrenza. Pur essendo il sistema europeo di compatibilità tra concorrenza e lavoro in via di verifica per una eventuale riforma⁷, esso sottrae dal controllo di merito da parte dell’ordinamento giuridico gli incentivi all’occupazione a favore dei lavoratori svantaggiati e dei lavoratori molto svantaggiati. Ipotesi queste che sono di completa qualificazione europea (v. reg., art. 2, punti 18 e 19), la quale significativamente incide sulla nozione di svantaggio. Di qui, almeno sul piano di esegesi delle fonti del diritto, il primo problema il quale riguarda i criteri di accesso al beneficio che sono connessi alle caratteristiche di svantaggio del lavoratore da assumere mediante il sistema di incentivi. La qualificazione europea comporta una non piena esaustività rispetto alla gamma di situazioni di inoccupazione. In altri termini, più pratici, compiendo un lavoro di intreccio tra fattispecie, dal novero dello svantaggio che permette l’accesso legittimo agli aiuti di stato restano ragionevolmente esclusi i lavoratori più attivi, cioè i lavoratori tra i 30 e i 50 anni che non siano in situazioni di inoccupazione. Il che spinge, per dinamiche italiane che sono proprie della storia sociale e del sistema di relazioni industriali, le parti sociali a richiedere a più riprese l’introduzione di modelli di assunzione incentivata generalizzati che non tendono a una piena ottemperanza dei requisiti europei in materia di aiuti di stato (v. in termini esemplificativi le bozze sul cd. nuovo contratto di formazione e lavoro o inserimento che ai fini dell’Expo 2015, e fino al 31.12.2015, per i lavoratori senza lavoro da almeno 6 mesi, da assumere per massimo 24 mesi, comprensivi di proroghe senza possibilità di rinnovo. Il nuovo contratto di formazione lavoro darebbe luogo a uno sgravio del 100 per cento della contribuzione dovuta). A ciò si aggiunga che pochi osservano che lo sgravio contributivo generalizzato, pur creando effettivi spazi di occupabilità regolare, non sommersa, genererebbe nel medio-lungo periodo problemi di sostenibilità finanziaria ai sistemi di sicurezza sociale, i quali sono a ripartizione con la conseguenza assai nota che la classe dei lavoratori attivi regge la classe dei lavoratori non più attivi. Da qui muove anche la valutazione del modo di coordinamento tra centro e periferia, tra amministrazione centrale e amministrazioni regionali, della ripartizione, con contestuale verifica dei presupposti, delle risorse e degli incentivi economici (secondo problema). È stato già evidenziato che il decreto giovani compie una scelta netta a favore della centralizzazione del meccanismo di erogazione e controllo degli incentivi, addossando all’Inps i compiti relativi. È una impostazione condivisibile per le ovvie ragioni pratico-operative di armonizzazione territoriale nazionale contro situazioni iper-burocratizzate o disorganizzate di alcune regioni. In questa prospettiva, e con una sorta di sviluppo massimo di essa, si può pensare che questa scelta radicalizzi il concetto di “thick labor market” che alcuni economisti stanno studiando⁸, con evidenze che permettono di affermare la prevalenza di sistemi di tal genere su sistemi chiusi, localizzati e ristretti. Un thick labor market è, infatti, un mercato del lavoro con molta domanda e molta offerta. Il che, nel nostro caso, si può raggiungere (non completamente) creando forze attrattive in un contesto nazionale e (quasi completamente) in una dinamica transnazionale-europea. Rimettere ai livelli regionali la gestione degli incentivi economici significherebbe restringere il mercato del lavoro a dinamiche municipali o distrettuali, con la conseguenza di una (quasi certa) ineffettività delle misure agevolative.

Note

¹ Sul tema, tra gli interventi più recenti, si v. Lahusen, C., Schulz, N., Graziano, P.R., Promoting social Europe? The development of European youth unemployment policies, in International Journal of Social Welfare, 2013, XXII, 309 ss.; Cinalli M., Giugni M., New challenges for the welfare state: The emergence of youth unemployment regimes in Europe?, in International Journal of Social Welfare, 2013, XXII, 290 ss.; Pirrone, S., Sestito, P., Disoccupati in Italia. Tra Stato, regioni e cacciatori di teste, Bologna, 2006; Treu, T., Flessibilità e tutele nella riforma del lavoro, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 2013, 137, 1 ss.; Tiraboschi, M., La disoccupazione giovanile in tempo di crisi: un monito all’Europa (continentale ) per rifondare il diritto del lavoro? in Dir. rel. ind., 2012, II, 414 ss. Rinvio anche a un recente studio Faioli, M., Pre-occupazione e in-occupazione giovanile. Risposte del diritto «riflessivo" al mercato del lavoro, in Dir. rel. ind., 2012, II, 376 ss. Per una comparazione con il sistema francese si v. la disciplina del contrat de génération in http://travail-emploi.gouv.fr/contrat-de-generation.

² v. altresì Circ. Inps 17.9.2013, n. 131, in www.inps.it.

³ Si v. per una ricognizione generale del tema lo studio di Tiraboschi, M., Incentivi alla occupazione, aiuti di Stato, diritto comunitario della concorrenza, Torino, 2002.

⁴ Per inquadrare la nozione si v. Cinelli, M., Politiche dell'occupazione e flessibilità previdenziale, in Riv. it. dir. lav., 2000, I, 41 ss.; Treu, T., Problemi giuridici della retribuzione, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 1980, V, 1 ss.; Persiani, M., I nuovi problemi della retribuzione. Saggi, Padova, 1982; D’Antona, M., Le nozioni giuridiche della retribuzione, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 1984, XXII, 269 ss.

⁵ Sandulli, P., Il costo del lavoro dall’accordo al decreto, in Dir. lav., 1984, LVIII, 14 ss.

⁶ Si v. anche Circ. Min. lav. 25.7.2013, n. 34 e Mess. Inps 29.7.2013, n. 12212.

⁷ Si v. gli studi recenti di Segura Catalán, M. J.-Clayton, M., State aid modernisation: another reform?, in ERA Forum, 2013, XIV, 21 ss.

⁸ Si v. per studi recenti Moretti, E., The New Geography of Jobs, New York, 2012.