Aeroporti e concessioni aeroportuali. I contratti di programma in deroga

Aeroporti e concessioni aeroportuali. I contratti di programma in deroga

Aeroporti e concessioni aeroportuali
I contratti di programma in deroga

Con l’approvazione del contratto di programma in deroga tra Enac e la Sea s.p.a. società affidataria, fino all’anno 2041, della gestione totale degli aeroporti di Milano Malpensa e Milano Linate, trova applicazione finalmente il meccanismo previsto dall’art. 17, co. 34-bis del d.l. 1.7.2009, n. 78, convertito con l. 3.8.2009, n. 102. Detto contratto collega il sistema tariffario agli obblighi della società concessionaria relativi alla realizzazione degli investimenti.

La ricognizione. Il quadro normativo di riferimento

Lo strumento giuridico dei contratti di programma è stato individuato dal nostro ordinamento come il più idoneo a dare contiguità e coerenza tra il sistema tariffario e gli obblighi posti a carico della società concessionaria aeroportuale per il finanziamento e quindi il miglioramento infrastrutturale degli aeroporti.

I contratti di programma sono stipulati dall’Enac con ciascun aeroporto e hanno generalmente durata quadriennale. Gli elementi che, ai sensi dell’art. 5 della delibera Cipe n. 38/07, i contratti di programma devono disciplinare per ogni servizio regolamentato sono: «1) il livello iniziale di riferimento dei corrispettivi e le attività che tali corrispettivi remunerano; 2) i piani di investimento per i servizi soggetti a regolazione, con importi previsti e relativi crono programmi, oggetto di consultazione con i soggetti di cui all’articolo 9 della legge 7 agosto 1990 n. 241, nelle forme stabilite dalla normativa vigente; 3) gli obiettivi annuali di qualità e di tutela ambientale, ivi incluse le modalità di misurazione dei risultati conseguiti e conseguenti valori dei parametri; 4) i parametri di cui al punto 4.2, che definiscono il profilo temporale della dinamica dei corrispettivi nel corso del periodo regolatorio, il quale coincide con il periodo di vigenza del contratto di programma; 5) le modalità di attuazione, di calcolo e gestione degli accantonamenti di cui al punto 3.2.1». Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previo parere del Cipe, ha poi la competenza per dare approvazione ai detti contratti di programma.

Tuttavia, in parte per la complessità del quadro normativo, in parte per la frammentarietà della procedura burocratica per l’approvazione dei contratti di programma, si è nel tempo determinato un blocco degli investimenti infrastrutturali aeroportuali, con immaginabili conseguenze negative sotto il profilo della crescita economica e della qualità dei servizi offerti all’utente¹.

Pertanto, almeno per gli aeroporti e i sistemi aeroportuali con traffico superiore ad otto milioni di passeggeri annui (allo stato attuale i sistemi di Roma, Milano e Venezia), si è intervenuti con il sistema semplificato, in deroga, di approvazione dei contratti di programma (art. 17, co. 34-bis, d.l. 1.7.2009, n. 78, convertito con l. 3.8.2009, n. 102)².

La focalizzazione. Approvazione del contratto di programma in deroga stipulato tra Enac e Sea

In attuazione del citato art. 17, co. 34-bis, è stato finalmente approvato, con decreto pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 25.7.2012, il contratto di programma in deroga stipulato tra Enac e la Sea s.p.a., società affidataria, fino all’anno 2041, della gestione totale degli aeroporti di Milano Malpensa e Milano Linate.

Il contratto in questione, che decorre dal 23.9.2012, ha durata decennale (e questa è già una deroga), con scadenza il 31.12.2020, ed è sviluppato in due sottoperiodi, ciascuno di durata quinquennale, con previsioni tariffarie diverse, e ha ad oggetto l’elenco di servizi aeroportuali tassativamente indicati nell’art. 8 (approdo/partenza, sosta/ricovero degli aeromobili, imbarco del passeggero, imbarco/sbarco merci, diritto per l’assistenza ai passeggeri diversamente abili, infrastrutture centralizzate, controlli di sicurezza, beni in uso esclusivo e servizi di handling in monopolio nei limiti di permanenza del regime di monopolio dell’attività).

Ai sensi dell’art. 4, n. 1, l’oggetto della contrattazione riguarda: a) individuazione dei servizi aeroportuali soggetti a tariffazione; b) fissazione del livello iniziale dei corrispettivi regolamentati; c) programmazione della dinamica annuale dei corrispettivi regolamentati per il primo sottoperiodo tenendo conto di oneri per nuove opere e per interventi di manutenzione straordinaria, dinamica dei costi correlata all’incremento della produttività, obiettivo di recupero della produttività dei fattori utilizzati nell’erogazione di ogni servizio oggetto di regolamentazione, ipotesi di inserimento, tra i costi, delle “poste figurative”; d) fissazione dei livelli a cui la società dovrà uniformare gli standards dei servizi offerti; e) indicazione delle modalità con cui annualmente si verifica lo stato degli obblighi gravanti sulla società in virtù del medesimo contratto di programma; f) individuazione delle penali.

Viene altresì prevista la possibilità di revisionare anticipatamente il contratto di programma nell’ipotesi in cui vi siano scostamenti di valore rispetto a quelli previsti in base alle stime di traffico specificate nell’allegato n. 4 del contratto stesso.

Gli obiettivi a cui mira il contratto di programma al vaglio si ricavano dall’esame degli obblighi primari posti a carico della società ai sensi dell’art. 6: più precisamente conduzione e manutenzione delle infrastrutture aeroportuali e gestione dei servizi ritenuti essenziali alla regolarità del trasporto aereo, piena efficienza e funzionalità sia degli impianti che della sicurezza dello scalo, con previsione di ipotesi di responsabilità diretta a carico della Società.

Inoltre la Società, oltre agli obblighi espressamente previsti ai sensi dell’art. 11, si è impegnata ad assumere oneri per servizi e prestazioni aggiuntivi disposti dall’Enac e/o dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti che abbiano carattere di urgenza e che siano indispensabili a soddisfare esigenze di pubblico interesse nell’ambito dell’esercizio delle attività aeroportuali o dell’attuazione del Piano Nazionale di Sicurezza, o che siano determinati dalla necessità di adempiere ad eventuali successive disposizioni di natura normativa o regolamentare.

I profili problematici

Ai sensi dell’art. 22, d.l. 9.2.2012, n. 15, in tema di semplificazioni, nonostante l’avvenuto recepimento (con d.l. 24.1.2012, n. 1) della dir. 2009/12/Ce, viene fatto salvo il completamento delle procedure in corso volte alla stipula dei contratti di programma con le società di gestione aeroportuale, sia di tipo ordinario che in deroga, ma le procedure devono concludersi (salvo proroghe di legge) entro e non oltre il 31.12.2012. Al riguardo, deve segnalarsi che il 19.10.2012 il consiglio di amministrazione dell’Enac ha varato i contratti di programma in deroga anche per i sistemi di Roma e Venezia, rispettivamente con le società AdR e Save, ma la partita, in vista dell’approvazione con d. P.C.M, su proposta dei due Ministeri competenti, può ritenersi tutt’altro che chiusa.

A fronte dei sostanziosi incrementi concessi dall’Enac (oltre 10 € a passeggero, destinati ad aumentare nel tempo), e i programmi di investimento ineludibili delle due società (2,5 miliardi per Roma, 400 milioni per Venezia), resta da chiarire, infatti, la legittimità del meccanismo che consente di scaricare in tariffa il costo degli investimenti pregressi, sostenuti in autofinanziamento dalle società, che non hanno avuto corrispondente copertura tariffaria ma che hanno comunque comportato aumenti di ricavi e fatturato per le società stesse.

Note

¹ Anche la previsione di un sistema di anticipazione tariffaria introdotta dalla l. 23.12.2009, n. 191, con fissazione di un limite massimo pari a tre euro per ciascun passeggero in partenza, è rimasta alla fine senza attuazione.

² La procedura semplificata ha come parametri di riferimento oltre che i livelli e gli standard europei anche, e soprattutto, obiettivi di efficienza, congruità della remunerazione degli investimenti e dei capitali, aggiornamento nell’arco di validità del contratto, con il fine ultimo di determinare sistemi di tariffazione pluriennali convergenti ai costi delle infrastrutture e dei servizi. Il contratto viene poi approvato da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri con decreto, su proposta del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero dell’economia e delle finanze, con possibilità di prorogare il rapporto di natura convenzionale per il tempo ritenuto necessario a riequilibrare l’aspetto economico e finanziario della società di gestione.