CASSA per il Mezzogiorno
La Cassa per il Mezzogiorno fu istituita con la l. 10 agosto 1950, n. 646, in virtù della quale venne affidata ai ministri dell'Agricoltura e Foreste, del Tesoro, dell'Industria e Commercio, dei Lavori pubblici, del Lavoro e Previdenza sociale, dei Trasporti - cui successivamente si sono aggiunti il ministro delle Partecipazioni statali, per effetto della l. 22 dicembre 1956, n. 1589, e quello del Turismo, in base alla l. 31 luglio 1959, n. 617 -, sotto la presidenza del presidente del Consiglio dei ministri o di un ministro all'uopo designato dal Consiglio dei ministri, la formulazione di un piano generale per l'esecuzione, durante il decennio 1980-60, di opere straordinarie dirette in modo specifico al progresso economico e sociale dell'Italia meridionale, coordinandolo con i programmi di opere predisposti dalle amministraziom pubbliche. Il piano suaccennato riguarda complessi organici di opere inerenti alla sistemazione dei bacini montani e dei relativi corsi d'acqua, alla bonifica, all'irrigazione, alla trasformazione agraria, anche in dipendenza dei programmi di riforma fondiaria; alla viabilità ordinaria non statale; agli acquedotti e fognature; agli impianti per la valorizzazione dei prodotti agricoli; alle opere di interesse turistico (art. 1 della legge istitutiva); alla sistemazione straordinaria di linee ferroviarie meridionali a grande traffico (l. 25 luglio 1952, n. 949). Nello stesso piano rientrano l'assunzione e l'utilizzo dei prestiti esteri (l. 22 marzo 1952, n. 166), le attività creditizie nel settore dell'industria, svolte attraverso speciali istituti a medio termine (ISVEIMER, IRFIS e CIS; l. 11 aprile 1953, n. 298), le provvidenze straordinarie a favore dell'edilizia scolastica (l. 9 agosto 1954, n. 645) e le agevolazioni per lo sviluppo industriale e per la preparazione professionale (l. 29 luglio 1957, n. 634).
Per la predisposizione dei programmi, il finanziamento e l'esecuzione delle opere e delle attività suddette è stata costituita, con sede a Roma, la "Cassa per opere straordinarie di pubblico interesse nell'Italia meridionale" - Cassa per il Mezzogiorno - avente propria personalità giuridica (art. 2 della legge istitutiva).
Dal contesto della norma si rileva anzitutto il carattere straordinario dell'intervento, che trova le sue giustificazioni in motivi di ordine storico-politico e sociale-economico, dai quali ha avuto origine la tanto dibattuta questione meridionale. Alla soluzione attuale si è pervenuti con la creazione di un apposito istituto, che ha consentito di affrontare con metodo nuovo e con una speciale tecnica di interventi, adeguatamente aggressiva, la situazione delle zone sottosviluppate senza pregiudicare, peraltro, il tono generale dell'economia italiana. Nell'attribuire le funzioni straordinarie a tale istituto, il legislatore ha avuto di mira non soltanto l'indirizzo unitario di fini e di mezzi, ma ancor più, mediante la specifica azione, l'organicità tecnica ed amministrativa, che lungo i canali della pubblica amministrazione non si sarebbe potuta attuare.
La Cassa per il Mezzogiomo si configura come una persona giuridica pubblica, con finalità di particolare interesse statale (ente pubblico "statale"), o, secondo alcuni, addirittura come organo dello stato provvisto di personalità giuridica. Organicità ed unitarietà, sia nell'impostazione che nell'esecuzione dei programmi, sono le caratteristiche che distinguono l'attività dell'ente, la cui particolare organizzazione permette di operare con criterî di maggiore dinamicità e snellezza e di superare la tradizionale dissociazione degli interventi affidati alle amministrazioni ordinarie attraverso la concessione e la direzione unitaria nell'attuazione di complessi organici di opere. Tuttavia, il legislatore ha avuto cura di assicurare il necessario collegamento e l'armonica cooperazione tra gli organi dell'amministrazione ministeriale ordinaria e la Cassa attraverso l'opera di un gruppo di ministri, indicati dalla stessa legge istitutiva, riuniti nel Comitato dei ministri per il Mezzogiorno. Il quale, politicamente responsabile delle attività della Cassa nei confronti del Parlamento, ha il compito precipuo di predisporre il piano degli interventi, delimitando, quindi, già in questa alta funzione di iniziale impostazione, gli interventi straordinarî di competenza della Cassa e quelli ordinarî, rimessi alla pubblica amministrazione, i cui oneri ricadono sui bilanci ordinarî della stessa.
Un altro aspetto non meno importante del precedente, che si rileva dalla stessa norma istitutiva, riguarda la complessità delle opere da conseguire nel processo di pianificazione. Il territorio meridionale, sotto tale profilo, è stato considerato come un'unica area, nella quale i problemi dello sviluppo economico vengono osservati, sia nella fase di individuazione che in quella applicativa, in senso unitario, consentendo nel contempo di evitare l'intervento sporadico e con visione frammentaria e di eliminare - nello stesso quadro del Sud - la comparazione regionalistica che difficilmente avrebbe consentito di superare la ristretta cerchia delle risorse esistenti nell'ambito di unità locali, a più ristretto raggio territoriale.
Il piano di opere pubbliche straordinarie avrebbe dovuto essere attuato nel decennio 1950-60: successivi provvedimenti - l. 25 luglio 1952, n. 949 e l. 29 luglio 1957, n. 634 - ne hanno estesa l'attuazione a quindici anni, favorendo il conseguimento di obiettivi più vasti che investono tutti i settori dell'economia nazionale: dall'agricoltura all'industria, dall'artigianato alla pesca, dal turismo alla scuola, ecc.
La sfera territoriale di applicazione interessa le regioni di Abruzzo e Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia, Sardegna; le province di Latina e Frosinone; le isole d'Elba, del Giglio e di Capraia; i comuni appartenenti all'ex circondario di Cittaducale, in provincia di Rieti; quelli compresi nel perimetro di bonifica del fiume Tronto, in provincia di Ascoli Piceno; nonché i comuni ricadenti nel comprensorio della bonificazione pontina, in provincia di Roma.
Dai cennati criterî informatori del piano si desume la preminenza accordata alle opere pubbliche (bonifiche, acquedotti, strade, ferrovie, ecc.), cioè alle opere di infrastruttura, la cui realizzazione, costituendo esse la dotazione di capitale fisso sociale, è conseguibile soltanto attraverso la spesa pubblica, con riflesso anche sulla disoccupazione, più accentuata nelle zone sottosviluppate. All'attività pubblica, però, deve accompagnarsi, come elemento al tempo stesso di integrazione e di propulsione, l'iniziativa privata, esigenza adeguatamente contemperata sul piano generale, per la cui esecuzione sono stati assegnati 2069 miliardi di lire. Questi mezzi finanziarî, che per la maggior parte ricadono sul bilancio ordinario dello stato, provengono da una prima disponibilità sulla legge istitutiva per 1.000 miliardi, da una successiva integrazione per 280 miliardi, da una terza dotazione, fissata dalla legge n. 634 del 1957, per 760 miliardi e dall'assegnazione per 29 miliardi, provenienti dal prestito nazionale, disposta con la legge n. 622 del 24 luglio 1959. La spesa annuale, pertanto, che nel 1950 era stata determinata in 100 miliardi di lire, per effetto del prolungamento del periodo di attività della Cassa e delle aumentate disponibilità finanziarie, è passata a 180 miliardi.
La spesa globale, ripartita fra i diversi interventi, prevede uno stanziamento di 1600,5 miliardi di lire per il settore delle opere pubbliche, così suddivisi: bonifiche e sistemazioni montane 662 miliardi, opere di colonizzazione connesse alla riforma agraria 280 miliardi, acquedotti e fognature 312 miliardi, viabilità ordinaria 166 miliardi, ferrovie e traghetti 93 miliardi, opere turistiche 51 miliardi, preparazione professionale ed attività di carattere sociale 36,5 miliardi; di 468,5 miliardi di lire per interventi nelle opere private e precisamente: sussidî per miglioramenti fondiarî 188 miliardi, credito agrario 20 miliardi, attività industriali 245 miliardi, contributi per la pesca e l'artigianato 10 miliardi, credito alberghiero 5,5 miliardi.
Dall'impostazione del piano e dalla ripartizione dei mezzi finanziarî è conseguita la programmazione, che riguarda essenzialmente la specificazione concreta degli interventi e la fase esecutiva del piano stesso. Le sue linee fondamentali possono essere così sintetizzate: per il settore agricolo - la bonifica e la trasformazione fondiaria costituiscono per la Cassa il compito di maggiore impegno, in quanto l'agricoltura rappresenta tuttora la branca principale dell'economia del Mezzogiorno - il cardine dell'intervento poggia sull'irrigazione di 550.000 ettari, realizzata, da una parte, con l'esecuzione di opere pubbliche di bonifica interessanti 350.000 ettari e, dall'altra, con opere private di miglioramento agrario su 200.000 ettari. La trasformazione fondiaria in asciutto investe altre aliquote di terreno per circa 2 milioni di ettari, con ordinamenti produttivi più confacenti (oliveti e frutteti) e con allevamenti zootecnici specializzati. Dal conseguimento di tali attività sono stati previsionati un aumento annuale della produzione agricola lorda vendibile di 250 miliardi di lire ed una maggiore occupazione di 60 milioni di giornate lavorative annue.
Nel settore degli acquedotti è prevista la normalizzazione idrico-potabile in tutti i comuni del Mezzogiorno: opera che richiederà l'esecuzione di imponenti complessi a larghissima maglia, per la cui impostazione si è resa necessaria una preventiva ed accurata indagine idrologica su tutte le fonti di alimentazione disponibili per la loro utilizzazione integrale. E poiché la normalizzazione è stata riferita all'anno 2000, si sono dovute porre le premesse per un'adeguata gestione dei singoli complessi sotto l'aspetto sia tecnico sia economico, non trascurando, sotto questo secondo profilo, il perequamento dei costi dell'acqua tra grandi e piccoli centri.
Negli altri settori le impostazioni programmatiche riguardano il miglioramento della rete stradale ordinaria non statale con 15.500 km di sistemazioni e 3500 km di nuove costruzioni; il potenziamento e l'ammodernamento delle più importanti linee ferroviarie meridionali; lo sviluppo del turismo mediante opere di valorizzazione delle bellezze naturali, del patrimonio artistico e archeologico e con l'impianto ed il rinnovamento di attrezzature alberghiere e termali.
Le realizzazioni già acquisite in quasi dieci anni di attività presentano il seguente quadro nei settori di maggiore intervento: tra le opere di bonifica, di sistemazione idraulico-agraria e idraulico-forestale, aperti circa 5000 km di inalveazioni e canalizzazioni ed impiantate 15 idrovore; tra le opere irrigue, impostate 32 dighe per invasi e 14 traverse di derivazione, cui sono interessati circa 8000 km di reti primarie e secondarie, a servizio di 250.000 ettari di superficie; tra le opere stradali e civili di bonifica, acquisiti circa 6000 km di viabilità rurale, 165 km di acquedotti rurali, 360 km di elettrodotti e 29 borgate e centri di servizio, per la più parte completati.
Nel settore degli acquedotti, le cui opere per il 35% sono ultimate mentre per il 45% sono in avanzato corso di esecuzione, sono state impostate sei dighe; costruiti impianti di presa e di derivazione per una portata globale di 8500 l/sec; poste in opera condotte e canali per una lunghezza di 5200 km; costruiti 900 serbatoi per una capacità di 800 mila m3. I lavori compiuti consentono già di approvvigionare di acqua un migliaio di centri con una popolazione di 4,5 milioni di abitanti.
Le sistemazioni stradali già effettuate riguardano 11.200 km, mentre le nuove costruzioni si estendono per 1700 km.
I miglioramenti conseguiti nel campo agricolo appaiono più evidenti se si osservano i dati riguardanti la trasformazione fondiaria - fase produttivistica del processo evolutivo - eseguita con opere private. Tra l'altro, 150.000 ettari di superficie aziendale sono stati sottoposti a irrigazione; 50.000 ettari sistemati ed altrettanti dissodati; 30.000 ettari convertiti in colture arboree con impianti di fruttifere; 180.000 vani costruiti in nuovi fabbricati rurali. Ma il dato più significativo è rappresentato dai 4 mila impianti privati e collettivi sussidiati e destinati alla lavorazione ed alla conservazione dei prodotti del suolo: cantine sociali ed enopolî, elaiopolî e caseifici, centrali ortofrutticole e magazzini granarî, questi ultimi in numero di 237 e per una complessiva capacità di 2,7 milioni di quintali.
Tutta questa massa di opere ha già comportato impegni per oltre 1000 miliardi di lire di cui 180 costituiscono l'importo dei lavori ultimati, mentre la differenza riguarda le opere in corso, esclusa la riforma fondiaria. Il volume di lavoro provocato dall'investimento straordinario è dato da 241 milioni di giornate operaio, di cui 120 milioni impiegate nella esecuzione di opere pubbliche e 121 milioni in opere private di miglioramento fondiario e di riforma agraria. La spesa erogata per salarî nelle opere pubbliche supera i 320 miliardi di lire.
Un particolare cenno va riservato al secondo tempo della politica meridionalistica, che si apre con i nuovi incentivi disposti, in favore dell'industrializzazione nel Mezzogiorno, con la ricordata legge n. 634 del luglio 1957. In base alla quale, l'intervento antidepressivo, che in un primo momento puntava sulla modificazione della piattaforma ambientale e sullo sviluppo agricolo, è stato rivolto all'integrazione industriale ed alle collaterali esigenze della preparazione umana. Nei riguardi della prima, con il citato stanziamento complessivo di 245 miliardi di lire, sono previsti contributi alle medie e piccole imprese per 130 miliardi, contributi sugli interessi per 90 miliardi ed incentivi per la creazione di zone industriali per 25 miliardi.
I finanziamenti già concessi ammontano a 1100 per un importo complessivo di circa 165 miliardi di lire, dai quali si originano investimenti per 410 miliardi, di cui 320 in impianti fissi e 90 in capitale di esercizio. A completo ciclo produttivo, le nuove industrie potranno assicurare una stabile occupazione a 70 mila unità. Altri 10 finanziamenti, per un ammontare di oltre 70 miliardi di lire, sono stati deliberati per la realizzazione di 17 impianti elettrici, il cui costo globale, tra capitale fisso e circolante, si aggira sui 130 miliardi. La loro producibilità media annua è stata stimata in 700 milioni di kWh, provenienti dagli impianti idroelettrici, ed in 4650 milioni di kWh ricavati dagli impianti termoelettrici; nel complesso, 5.350 milioni di kWh, che consentiranno di raddoppiare quasi l'intera produzione di energia elettrica (2.900 milioni di kWh), di cui il Mezzogiorno disponeva nel 1950, anno di istituzione della Cassa. Un altro miliardo di kWh annui sarà prodotto dall'impianto elettronucleare in corso di costruzione alla foce del Garigliano.
In definitiva, tra iniziative industriali vere e proprie ed impianti elettrici, sono stati già effettuati finanziamenti per circa 235 miliardi di lire, che implicano investimenti intorno a 540 miliardi.
Questi complessi produttivi che vanno sorgendo nelle regioni meridionali sono dovuti in parte anche ai prestiti esteri, che ammontano complessivamente a 217,5 miliardi di lire, di cui circa 134 miliardi già impegnati nei predetti finanziamenti. Tali prestiti, contratti dalla Cassa con la Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo (BIRS), la Banca europea per gli investimenti e con la Morgan Stanley and Co., sono il segno della fiducia manifestata da organismi finanziarî internazionali pubblici e privati nei confronti dell'istituto, e confermata dai favorevoli giudizî espressi da tecnici ed economisti della BIRS, incaricati di studiare l'impostazione e l'efficienza dei programmi di sviluppo diretti dalla Cassa. Lo stesso presidente della BIRS, esaminando le diverse richieste di finanziamento, ha espresso sempre la sua preferenza per quelle presentate dalla Cassa, perché ispirate a criterî produttivistici e selezionate da una severa scelta economica. Il ricorso ai prestiti esteri si è reso necessario, nello spirito della citata l. 22 marzo 1952, n. 166, oltre che per assicurare l'ulteriore sviluppo del piano generale delineato nella norma istitutiva, anche per consentire la realizzazione di specifici progetti che servano a facilitare il processo di industrializzazione del Mezzogiorno e ad integrare gli scopi di generale valorizzazione delle regioni meridionali perseguiti dalla Cassa.
Quanto alla preparazione umana, gli impegni previsti ammontano a 37 miliardi di lire e comprendono tutti i settori dell'istruzione: da quella primaria all'addestramento professionale, dall'istruzione tecnica agricola ed industriale alla specializzazione per laureati in ingegneria, in scienze agrarie e forestali, in economia e commercio, ecc.
Gli effetti derivati all'economia del Mezzogiorno dall'intervento straordinario sono oggetto di continue indagini, il cui risultato è stato sempre positivo (v. mezzogiorno, questione del, in questa App.). Sotto il profilo del valore aggiunto - con riferimento, cioè, all'incremento di valore verificatosi per ciascun settore a seguito della trasformazione di determinate materie prime in beni finali di consumo o di investimento -, gli effetti economici dello sviluppo si presentano altrettanto favorevoli. L'agricoltura, infatti, che pur costituisce la branca principale dell'economia meridionale, raggiunge appena, con il suo valore aggiunto, il 40%; l'industria, per contro, si avvicina al 60% mentre le attività terziarie (commercio, trasporti, banche, servizî pubblici, ecc.) superano il 72%. Ciò è in perfetta armonia con la corrente teoria economica, enunciata dalla legge di Colin Clark, secondo la quale, in ogni processo rapido di sviluppo, i progressi del settore agricolo sono inferiori a quelli che si conseguono nelle attività industriali e terziarie.
Durante lo stesso periodo 1951-59, nel Mezzogiomo sì è verificata una notevole espansione dei consumi privati che, dai 2145 miliardi di lire dell'anno di base, sono passati a 3546 miliardi, con una variazione percentuale, fra la media del 1951-52 e quella del 1958-59, del 65%. I maggiori incrementi riguardano le spese per trasporti e comunicazioni, quelle igienico-sanitarie e per le abitazioni.
Oltre alle attività passate in rapida sintesi, la Cassa per il Mezzogiormo attende anche all'esecuzione dei provvedimenti straordinarî in favore della città di Napoli, disposti con la l. 9 aprile 1953, n. 297 e di quelli per la Calabria, fissati nella l. 26 novembre 1955, n. 1177: per questi ultimi sono stati stanziati 204 miliardi di lire per interventi da eseguire nel dodicennio 1955-67. Vedi tav. f. t.
Bibl.: Relazione al Parlamento del Presidente del comitato dei ministri per il Mezzogiorno, Roma 1960; Relazione al bilancio della Cassa per gli esercizî finanziarî 1952-53, 1953-54, 1954-55, 1955-56, 1956-57, 1957-58 e 1958-59; Atti dei Convegni tecnici svolti dalla Cassa nell'ottobre 1952 e nel novembre 1953 a Napoli, nel luglio 1954 a Bari; Programma dodecennale degli interventi nel settore dell'agricoltura, edito dalla Cassa nel 1957; G. Pescatore, Spunti sulla posizione della Cassa per il Mezzogiorno, in Studi in onore di Francesco Messineo, III, Milano 1959, p. 307 e segg.