Corte costituzionale e diritti

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Corte costituzionale e diritti

Le decisioni della Corte costituzionale che, tra la fine del 2014 ed il primo semestre del 2015, sono intervenute in materia di protezione dei diritti fondamentali, confermano che la Corte continua ad essere punto di riferimento per la risposta a nuove domande di giustizia, nel quadro di un rapporto dialettico con il processo politico. Significative, in quest’ottica, le sentenze che hanno provveduto al riequilibrio degli effetti di talune misure di austerità, recuperando l’istanza (concorrente) di protezione dei diritti sociali.

La ricognizione.

L’analisi delle decisioni della Corte costituzionale che, tra la fine del 2014 ed il primo semestre del 2015, sono intervenute in materia di protezione dei diritti fondamentali, conferma che la Corte continua ad essere punto di riferimento per la risposta a nuove domande di giustizia, nel quadro di un rapporto dialettico e criticamente costruttivo con il processo politico.

La focalizzazione. Le novità del 2014 e del 2015

Accanto alla disamina delle sentenze che sono intervenute sul profilo del rapporto tra protezione dei diritti e interazione tra ordinamenti, si è scelto, in particolare, di concentrare l’attenzione sulla giurisprudenza in tema di diritto alla salute e condizione giuridica dello straniero oltre che, soprattutto, sulle sentenze che hanno provveduto a riequilibrare gli effetti di talune misure di austerità – dettate dall’esigenza di fronteggiare la crisi economica degli ultimi anni – recuperando l’istanza di protezione dei diritti sociali.

2.1 Protezione dei diritti e interazione tra ordinamenti

Devono essere esaminate, in primo luogo, due sentenze in cui l’istanza di protezione dei diritti fondamentali si pone in relazione dialettica con il principio costituzionale di apertura (cooperativa) dell’ordinamento interno all’ordinamento internazionale ed a quello sovranazionale.

In C. cost., 22.10.2014, n. 238¹, la garanzia della tutela giurisdizionale dei diritti viene assicurata attraverso la riflessione sul regime di applicazione del diritto internazionale generale. La questione di legittimità costituzionale riguardava la norma consuetudinaria internazionale avente ad oggetto l’immunità degli Stati dalla giurisdizione straniera: la Corte internazionale di giustizia (CIJ), con sentenza del 3.2.2012, aveva ritenuto che ad essa non si sottraessero gli atti d’imperio compiuti dalla Germania durante la seconda guerra mondiale su suolo italiano, qualificabili alla stregua di crimini contro l’umanità o gravi violazioni dei diritti fondamentali, stabilendo per l’effetto l’obbligo del giudice italiano di declinare la propria giurisdizione. Di qui, l’ulteriore sospetto di incostituzionalità della legge di adattamento alla Carta delle Nazioni Unite (l. 17.8.1957, n. 848), nella parte in cui dà esecuzione all’art. 94 della Carta medesima, che impone agli Stati firmatari l’obbligo di conformarsi alle decisioni della CIJ (limitatamente, come ovvio, all’efficacia dell’obbligo rispetto alla sentenza del 3.2.2012).

La Corte ribadisce, richiamando la propria giurisprudenza sull’art. 10, co. 1, Cost., che l’ingresso nel nostro ordinamento delle norme di diritto internazionale generale è soggetto al limite del rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e dei diritti inviolabili della persona, «elementi identificativi irrinunciabili dell’ordinamento costituzionale» (§ 3.2 del Considerato in diritto). In conseguenza, attesa la grave violazione del diritto alla tutela giurisdizionale che conseguirebbe alla recezione della norma internazionale, come interpretata dalla CIJ, la Corte ritiene che il rinvio alla norma consuetudinaria non operi «limitatamente alla parte in cui estende l’immunità alle azioni di danni provocati da atti corrispondenti a violazioni così gravi» (§ 3.5 del Considerato in diritto) e che, di conseguenza, debba essere dichiarata l’illegittimità della legge di adattamento alla Carta ONU, nella misura in cui da essa discende l’obbligo del giudice interno di conformarsi alla decisione della CIJ nel caso di specie.

Anche C. cost., 14.1.2015, n. 49² richiama il problema del contrasto tra “auspicabile convergenza degli operatori giuridici” come strumento di risoluzione dei conflitti interordinamentali e dovere del giudice comune – nei casi estremi di conflitti irriducibili in via interpretativa – di dare obbedienza al “predominio assiologico” della Costituzione repubblicana (§ 4 del Considerato in diritto). La questione verteva sulla legittimità costituzionale dell’art. 44, co. 2, del d.P.R. 6.6.2001, n. 380, nella parte in cui – in asserito contrasto con la CEDU, come interpretata dalla sentenza Varvara c. Italia (C. eur. dir. uomo, 29.10.2013, ric. n. 17475/09) – impedisce l’applicazione della misura della confisca di beni oggetto di lottizzazione abusiva in caso di dichiarazione di prescrizione del reato, anche qualora la responsabilità penale sia stata accertata in tutti i suoi elementi.

La Corte dichiara inammissibile la questione, fornendo una interpretazione della sentenza Varvara – relativa alla necessità di una sentenza di condanna ai fini dell’applicazione della confisca – diversa da quella del giudice rimettente e ritenendo possibile una lettura costituzionalmente e convenzionalmente orientata della sentenza medesima. Senza sostituire il punto di vista interno a quello esterno, la Corte prova a tenere assieme il portato della sentenza della C. eur. dir. uomo – con particolare attenzione alla dimensione sostanziale della tutela, e non alla qualificazione formale della fattispecie – e il rispetto dei principi costituzionali. Ne consegue che non è ravvisabile alcun contrasto tra la norma sulla confisca obbligatoria e l’interpretazione della fattispecie fornita dalla C. eur. dir. uomo, la quale aveva ritenuto la necessità di una sentenza di “condanna” ai fini dell’applicazione della misura della confisca.

2.2 Corte costituzionale, diritti e crisi economica

Un secondo gruppo di sentenze – C. cost., 30.4.2015, n. 70 e 23.7.2015, n. 178 – ha ad oggetto il rapporto tra protezione dei diritti fondamentali e misure di contenimento della spesa pubblica, adottate per effetto della crisi economica. Con questa giurisprudenza, la Corte interviene a riequilibrare, dal punto di vista della tutela dei diritti e dell’attuazione del principio costituzionale di solidarietà, gli effetti delle politiche di austerità. Con ciò, la Corte si pone peraltro nel solco di importanti interventi di giudici costituzionali stranieri, tra cui vale ricordare l’Acórdão 187/2013 (e prima ancora l’Acórdão n. 353/2012), con il quale il Tribunale costituzionale portoghese aveva dichiarato l’incostituzionalità di una serie di misure di austerità³.

Nella sentenza n. 70/2015, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale – per contrasto con gli artt. 3, 36 e 38 Cost. – del blocco della rivalutazione automatica delle pensioni in ragione del mutato potere di acquisto della moneta, per i trattamenti superiori a tre volte il minimo INPS (art. 24, co. 25, d.l. 6.12.2011, n. 201). La Corte censura, in particolare, l’esercizio della discrezionalità legislativa in relazione all’individuazione della fascia di trattamenti da penalizzare, ravvisando nella fissazione di tale soglia una misura suscettibile di incidere sull’effettività del principio di solidarietà di cui all’art. 2 e sulla stessa tenuta di un “progetto di eguaglianza sostanziale” ai sensi dell’art. 3, co. 2, letto assieme agli artt. 36 e 38 Cost. (§ 8 del Considerato in diritto). La Corte ribadisce – alla luce della propria precedente giurisprudenza relativa a misure analoghe (ma meno afflittive) – la necessità di un “corretto bilanciamento” tra l’esigenza del controllo della spesa e i diritti fondamentali coinvolti, ritenendo nella specie «irragionevolmente sacrificato nel nome di esigenze finanziarie non illustrate in dettaglio» il diritto ad una prestazione previdenziale adeguata (§ 10 del Considerato in diritto). La sentenza è stata, peraltro, al centro di un dibattito molto acceso, specie in relazione alle sue implicazioni sul piano della tenuta del bilancio dello Stato, avendo determinato l’adozione, da parte del Governo, del d.l. 21.5.2015, n. 65, volto a finanziare le maggiori spese da essa derivanti⁴.

Con la sentenza n. 178/2015, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale – stavolta soltanto pro futuro – dell’art. 9, co. 1 e 17, primo periodo, d.l. 31.5.2010, n. 78, che aveva disposto una prolungata sospensione della contrattazione collettiva (per la parte economica) e dunque dell’ordinaria dinamica retributiva, per i contratti di lavoro alle dipendenze delle PP.AA., sempre in vista del contenimento della spesa pubblica. La Corte ravvisa una violazione della libertà sindacale di cui all’art. 39, co. 1, Cost., affermando in particolare – interpretando tale disposizione alla luce delle fonti internazionali e sovranazionali in materia – la sussistenza di un «rapporto di mutua implicazione tra libertà sindacale e contrattazione collettiva» (§ 6 del Considerato in diritto) e ritenendo inoltre che – in ragione dell’efficacia soggettiva generalizzata – la contrattazione collettiva nel settore pubblico integri adempimento dei doveri di solidarietà di cui all’art. 2 Cost. (§ 17 del Considerato in diritto). Proprio in ragione di tale intreccio, la Corte conclude che il carattere ormai strutturale della sospensione (più volte prorogata dal legislatore), determini un irragionevole sacrificio della libertà sindacale, in quanto non (più) proporzionato al perseguimento di «esigenze di razionale distribuzione delle risorse e controllo della spesa all’interno di una coerente programmazione finanziaria» (ivi).

2.3 Il diritto alla salute

Un ulteriore gruppo di sentenze ha ad oggetto la protezione del diritto alla salute. In C. cost., 5.12.2014, n. 274, relativa all’art. 2 d.l. 25.3.2013, n. 24, la Corte ha ritenuto non illegittima la scelta del legislatore di vietare nuove sperimentazioni terapeutiche secondo il cd. metodo “Stamina” (trattamento con cellule staminali mesenchimali), autorizzando al contempo la prosecuzione dei trattamenti già avviati, anche in conseguenza di pronunce giurisdizionali. La Corte ribadisce, sulla scorta di C. cost., 26.6.2002, n. 282, che in tema di autorizzazione alla sperimentazione di nuovi protocolli terapeutici, la discrezionalità del legislatore va soggetta a limiti molto penetranti, specie sul piano della necessità di verificare lo stato delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali, in vista della miglior tutela del diritto alla salute (anche alla luce della giurisprudenza della C. eur. dir. uomo).

In C. cost., 5.6.2015, n. 96⁵, invece, la Corte interviene nuovamente sulla legge 19.2.2004, n. 40, dichiarando l’illegittimità costituzionale, per violazione degli artt. 3 e 32 Cost., dell’esclusione dal suo campo di applicazione delle coppie fertili portatrici di malattie geneticamente trasmissibili. Ritiene in particolare la Corte – anche alla luce della sentenza Costa e Pavan c. Italia della C. eur dir. uomo, per vero richiamata solo incidentalmente (sent. 28.8.2012, ric. n. 54270/10) – che l’esclusione di tali coppie dall’accesso alla p.m.a., oltre a realizzare una violazione dell’art. 3, sotto il profilo dell’irragionevole discriminazione rispetto alle coppie infertili portatrici delle medesime patologie (cui è invece consentito l’accesso alla p.m.a. e alla diagnosi preimpianto), espone la donna al rischio di una grave violazione del diritto alla salute, rappresentata dal ricorso all’interruzione volontaria della gravidanza nel caso di successiva diagnosi di gravi patologie o malformazioni dell’embrione conseguenti alla malattia genetica trasmessa.

2.4 La condizione giuridica dello straniero

Solo alcuni brevi cenni ad un ulteriore gruppo di sentenze, relative alla condizione giuridica dello straniero. In primo luogo, la giurisprudenza in materia, nel periodo temporale considerato, si pone in continuità con le pronunce con cui, almeno a partire da C. cost., 28.5.2010, n. 187, la Corte ha progressivamente approfondito la portata della protezione dei diritti sociali degli stranieri regolarmente soggiornanti: in quest’ottica, C. cost., 27.2.2015, n. 22, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una norma che subordinava alla titolarità di carta di soggiorno la concessione della pensione per non vedenti, estendendo per l’effetto tale possibilità agli stranieri regolarmente soggiornanti, senza distinguere in base alla durata del soggiorno medesimo.

In tema di disciplina del soggiorno, va ricordata invece C. cost., 12.12.2014, n. 277, che ha dichiarato inammissibile – per il carattere eccessivamente manipolativo del petitum – la questione di legittimità costituzionale degli artt. 4, co. 3, e 5, d.lgs. 25.7.1998, n. 286, nella parte in cui consentono il diniego del rinnovo del permesso di soggiorno in presenza di condanne per taluni reati, senza una previa verifica dell’effettiva pericolosità del soggetto.

Infine, deve essere segnalata C. cost., 25.6.2015, n. 119, con la quale è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’esclusione dello straniero regolarmente soggiornante dall’accesso al Servizio civile nazionale: ravvisando in tale opportunità un’occasione di integrazione e formazione della cittadinanza, la Corte deduce dall’esclusione una «ingiustificata limitazione allo sviluppo della personalità e all’integrazione nella comunità di accoglienza» (§ 4.1 del Considerato in diritto).

I profili problematici

L’analisi delle sentenze mostra che la Corte mantiene un ruolo robusto di giudice dei diritti, in relazione dialettica con il processo politico e con le Corti europee.

Sotto il profilo delle interazioni tra ordinamenti, la Corte prosegue nell’opera di recupero dei percorsi argomentativi interni, superando l’impressione di una passiva adesione a contenuti elaborati all’esterno dell’ordinamento, e privilegiando piuttosto, in un’ottica cooperativa, il contributo dell’identità costituzionale italiana alla maturazione di percorsi evolutivi degli ordinamenti esterni con cui il nostro entra in cooperazione nella protezione dei diritti. Significativa, in questo senso C. cost., 22.10.2014, n. 238, § 3.3 del Considerato in diritto, laddove la Corte riconduce il sindacato sulla legittimità costituzionale della norma internazionale consuetudinaria all’obiettivo di «concorrere … ad un’auspicabile … evoluzione dello stesso diritto internazionale». Con riguardo, invece, ai rapporti con la C. eur. dir. uomo, alla sentenza n. 49 si affiancano ulteriori decisioni (come C. cost., 5.6.2015, n, 97; 15.6.2015, n. 109; 23.7.2015, n. 184) che mostrano come, nelle materie in cui l’assetto cooperativo è consolidato e si sono prodotti effetti di integrazione materiale (anche a seguito di conflitti annosi o, soprattutto, di sentenze di condanna a carico dell’Italia), la Corte tende a recepire con maggiore fluidità gli orientamenti di Strasburgo.

Per ciò che riguarda gli interventi compensativi sulle misure anticrisi, sembra possibile riscontrare un esempio della dinamica, già descritta da Bruce Ackerman in relazione al trattamento giuridico e costituzionale dell’emergenza terroristica, che vede le Corti all’opera – una volta esaurita la fase emergenziale – nel recupero della (concorrente) istanza di protezione dei diritti fondamentali⁶. A simili considerazioni deve aggiungersi un cenno all’aspro dibattito sulla sostenibilità finanziaria delle decisioni della Corte, strettamente legato – specie in materia di diritti – al problema del rapporto tra Corte e processo politico.

La giurisprudenza sulla condizione giuridica dello straniero mostra, invece, che l’intervento della Corte presenta tratti di maggiore severità, quando ad essere investita è la disciplina delle condizioni di regolarità del soggiorno, e una decisa sensibilità verso le concrete condizioni di vita dello straniero (regolarmente soggiornante), nei casi relativi ai diritti sociali e agli strumenti di integrazione. Resta, come zona d’ombra, il profilo dei diritti e della condizione dello straniero privo di un valido titolo di soggiorno, eppure radicato nella comunità di accoglienza, così come della condizione del migrante in transito.

Infine, in tema di diritto alla salute la Corte prosegue l’opera di riscrittura della l. n. 40/2004. È ormai possibile affermare che – in conseguenza degli interventi della Corte e nei limiti da essi consentiti – la legge si avvia a divenire uno strumento normativo di garanzia del diritto alla genitorialità consapevole, sul piano della tutela della salute fisica e di quella psichica, e non soltanto un presidio per il trattamento dell’infertilità. Attraverso la progressiva integrazione della ratio della legge, la Corte mostra che la giurisprudenza in tema di diritti è sede decisiva per consentire alla Costituzione di pervadere, poco a poco, anche le pieghe dell’ordinamento ad essa più refrattarie.

¹ Sulla quale v. Pinelli, C., Diritto alla difesa e immunità degli Stati dalla giurisdizione straniera sul risarcimento per danni da crimini di guerra e contro l’umanità, in Giur. cost., 2014, pp. 3891 ss.; Rimoli, F., Il diritto, la storia, la memoria. La Corte costituzionale e i crimini nazisti come paradigma dell’irredimibile, in www.osservatorioaic.it, n. 2/2015; Cannizzaro, E., Jurisdictional immunities and judicial protection: the decision of the Italian constitutional Court n. 238 of 2014, in Riv. dir. int., 2015, pp. 126 ss.; Luciani, M., I controlimiti e l’eterogenesi dei fini, in Questione giust., 2015, pp. 84 ss.; Ruggeri, A., La Corte aziona l’arma dei “controlimiti” e, facendo un uso alquanto singolare delle categorie processuali, sbarra le porte all’ingresso in ambito interno di norma internazionale consuetudinaria, in Consulta Online, Studi 2014, www.giurcost.org.

² Sulla quale vedi l’interessante dibattito ospitato su www.penalecontemporaneo.it, con interventi di Bignami, M., Viganò, F., Ruggeri, A., Manes, V., Martinico, G., Pulitanò, D.

³ Sulla quale v. Orrù, R., Crisi economica e responsabilità dei giudici costituzionali: riflessioni sul caso portoghese, in Dir. pubbl. comp. eur., 2014, pp. 1015 ss.; Cisotta, R.Gallo, D., Il Tribunale costituzionale portoghese, i risvolti sociali delle misure di austerità ed il rispetto dei vincoli internazionali ed europei, in Dir. um. dir. internaz., 2013, pp. 465 ss.

⁴ Sulla sentenza, v. Monticelli, E., Il complesso dibattito in materia di diritti previdenziali e vincoli di bilancio: un commento alla sentenza n. 70/2015, in www.osservatorioaic.it, n. 2/2015, nonché il dibattito pubblicato su www.federalismi.it, n. 10/2015.

⁵ Sulla quale v. Repetto, G., La linea più breve tra due punti. La diagnosi preimpianto per le coppie fertili tra divieti irragionevoli e diritto alla salute, in www.diritticomparati.it, 11.6.2015; Tripodina, C., Le parole non dette. In lode alla sentenza 96/2015 in materia di fecondazione assistita e diagnosi preimpianto per coppie fertili portatrici di malattia genetica, in www.costituzionalismo.it, n. 2/2015.

⁶ Cfr. Ackerman, B. La Costituzione di emergenza, Roma, 2005.