Forze di polizia: coordinamento e razionalizzazione
Forze di polizia: coordinamento e razionalizzazione
La coesistenza di più Forze di polizia e la loro concorrenza nei compiti di pubblica sicurezza che caratterizza l’ordinamento interno impone, al pari di quanto avviene negli ordinamenti stranieri in cui vige un simile modello pluralistico, l’adozione di misure di coordinamento dirette a garantire l’efficacia e l’efficienza del sistema interno di sicurezza. In questa prospettiva l’art. 8, co. 1, lett. a), l. 7.8.2015, n. 124, nell’ambito della più ampia finalità di innovare la pubblica amministrazione attraverso la riorganizzazione dell’amministrazione dello Stato e il contestuale contenimento della spesa, delega il Governo ad intervenire anche sul sistema di ordine e sicurezza pubblica. Tra le disposizioni contenute nel decreto delegato si distinguono, da un lato, quelle dirette alla razionalizzazione, nonché al coordinamento organizzativo e funzionale delle Forze di polizia, dall’altro, quelle che incidono sugli apparati, in particolare, con la soppressione del Corpo forestale dello Stato mediante l’assorbimento della gran parte delle funzioni e del personale nell’Arma dei carabinieri.
La ricognizione
I principi della riforma in materia di sicurezza pubblica contenuti nella l. delega 7.8.2015, n. 124 intervengono sul tradizionale e consolidato sistema interno di pubblica sicurezza strutturato su una pluralità di Forze di polizia allo scopo di realizzare un maggior coordinamento, nonché di razionalizzarne e semplificarne l’assetto. In particolare, è disposta la soppressione del Corpo Forestale dello Stato mediante l’attribuzione delle relative funzioni ad altra Forza di polizia.
La riforma delineata dal legislatore incide, pertanto, sia sull’organizzazione, sia sull’attività amministrativa diretta alla conservazione dell’ordine e della sicurezza pubblica1, che si definisce “polizia di sicurezza”2 e che attiene, secondo la definizione offerta dall’art. 159, co. 2, d.lgs. 31.3.1998, n. 112, alle «misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni».
Le Forze di polizia, quali apparati a cui sono affidate le funzioni di mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica (compiti di polizia di pubblica sicurezza)3, oltre che di repressione dei reati (compiti di polizia giudiziaria), si collocano, seppur con significative garanzie di autonomia, nell’organizzazione ministeriale4. In particolare, la Polizia di Stato dipende sul piano organizzativo dal Ministero dell’interno; l’Arma dei carabinieri dal Ministero della difesa; la Guardia di finanza dal Ministero dell’economia e delle finanze; il Corpo forestale dello Stato dal Ministero delle Politiche Agricole e Forestali; la Polizia penitenziaria dal Ministero della giustizia. Per tutte le predette Forze di polizia in materia di pubblica sicurezza sussiste la dipendenza funzionale dal Ministero dell’interno.
La coesistenza di una pluralità di Forze di polizia e la loro concorrenza nei compiti di pubblica sicurezza, pur non imposta da principi di ordine generale, né da un’espressa previsione costituzionale, caratterizza l’ordinamento interno quale risultato di assetti storicamente affermati e stratificati5. Siffatto modello pluralistico, oltre a trovare corrispondenza in numerosi ordinamenti stranieri6, è anche ritenuto pienamente coerente con il quadro costituzionale ed anzi suscettibile di meglio attuarne i contenuti7. Al riguardo, si osserva che il frazionamento delle funzioni di sicurezza pubblica – oltre che di repressione dei reati – risponde ad un principio d’ispirazione democratica, nonché alla necessità di un approccio specialistico da parte delle Forze di polizia «al fine di una miglior tutela che l’ampliamento dei beni collettivi primari (salute, ambiente, cultura, sicurezza del lavoro, ecc.), impone anche in materia di sicurezza pubblica»8. È nella specializzazione e nella caratterizzazione delle competenze che la recente dottrina rinviene la moderna giustificazione all’assetto pluralistico, la cui funzionalità è centrata sulle più ampie e differenziate capacità operative che derivano dalla specifica professionalità e dalla peculiare organizzazione di ciascuna forza di polizia9.
Il descritto assetto pluralistico è stato positivamente riconosciuto e ordinato dalla l. 1.4.1981, n. 121 recante «Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza» che, all’art. 16, oltre ad individuare le suddette cinque Forze di polizia, ha posto una equiparazione sostanziale tra la Polizia di Stato e l’Arma dei carabinieri, assegnando ad entrambe, fermi restando i rispettivi ordinamenti e dipendenze, la competenza generale nel mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica.
Per il Corpo della guardia di finanza, è invece previsto, oltre alla specifica competenza in termini di polizia economica e finanziaria, in cui consiste la relativa specializzazione e la primaria attività, il concorso al mantenimento della sicurezza pubblica.
Possono, inoltre, essere chiamati a concorrere nell’espletamento di servizi di ordine e sicurezza pubblica il Corpo della polizia penitenziaria, specializzato nella garanzia della sicurezza e delle condizioni di legalità all’interno degli istituti penitenziari ed il Corpo forestale dello Stato, specializzato nella tutela del patrimonio naturale e paesaggistico e nella prevenzione e repressione dei reati in materia ambientale e agroalimentare.
Ulteriore differenziazione fra le Forze di polizia di cui all’art. 16 cit. consiste nel diverso ordinamento: mentre per l’Arma dei carabinieri ed il Corpo della Guardia di finanza ha carattere militare, per la Polizia di Stato, il Corpo della polizia penitenziaria ed il Corpo Forestale dello Stato è civile.
L’assegnazione della funzione di mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica ad una pluralità di apparati impone un sistema di coordinamento, sia in senso orizzontale – soprattutto tra le due Forze di polizia a competenza generale –, sia in senso verticale, con particolare cura all’integrazione tra livello centrale e locale.
A tal fine sono normativamente individuati, organi di indirizzo centrali e locali, sia meccanismi di coordinamento tecnico-operativo.
L’apparato statale cui è affidata la funzione di indirizzo e coordinamento in materia di ordine e sicurezza pubblica è il Ministero dell’interno, rispetto al quale anche le forze di polizia non incardinate presso lo stesso Ministero (e quindi ad eccezione della Polizia di Stato) hanno un rapporto di dipendenza funzionale.
L’art. 1 l. n. 121/1981, dispone che il Ministro dell’interno è autorità nazionale di pubblica sicurezza ed è responsabile della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, esercitando l’alta direzione dei servizi di ordine e sicurezza pubblica ed il coordinamento in materia dei compiti e delle attività delle Forze di polizia. Il Ministro dell’interno adotta, al riguardo, i provvedimenti per la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.
Per lo svolgimento dei propri compiti il Ministro si avvale del Dipartimento della pubblica sicurezza, cui è preposto il Capo della polizia che è Direttore generale della pubblica sicurezza (art. 5, co. 2). Nell’ambito del Dipartimento, l’Ufficio per il coordinamento e la pianificazione delle forze di polizia cura il coordinamento di tutte le forze di polizia con riguardo agli aspetti generali e dislocativi dei relativi servizi anche sotto il profilo tecnico.
A supporto dell’azione di indirizzo statale si pone il Comitato nazionale dell’ordine e della sicurezza pubblica istituito presso il Ministero dell’interno «quale organo ausiliario di consulenza del Ministro dell’interno per l’esercizio delle sue attribuzioni di alta direzione e di coordinamento in materia di ordine e sicurezza pubblica» (artt. 1819, l. n. 121/1981).
A livello locale al Prefetto è assegnata la «responsabilità generale dell’ordine e della sicurezza pubblica» (art. 13, co. 2), mentre al Questore è assegnata la “responsabilità tecnico-operativa” (art. 14, co. 2). Costituisce organo ausiliario di consulenza del Prefetto per l’esercizio delle proprie attribuzioni di autorità provinciale di pubblica sicurezza il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica istituito presso la prefettura (art. 20 l. n. 121/1981).
Il coordinamento è attuato anche attraverso meccanismi di pianificazione dell’attività, tra i quali è previsto il Piano coordinato di controllo del territorio (PCCT) istituito con la circolare ministeriale 21.1.1991 e organicamente disciplinato dall’art. 17, co. 1, l. 26.3.2001, n. 128 allo scopo di perseguire una maggiore efficacia nel contrasto alla criminalità e di realizzare sul piano operativo e su base locale il coordinamento delle diverse Forze di polizia sotto il coordinamento del Prefetto.
Nell’ambito del descritto quadro, in cui il coordinamento delle Forze di polizia costituisce un’esigenza che nel tempo la normativa e la prassi hanno perseguito introducendo ed affinando soluzioni organizzative, si pone l’art. 8, co. 1, lett. a, l. n. 124/2015 che, allo scopo di “innovare la pubblica amministrazione attraverso la riorganizzazione dell’amministrazione dello Stato e il contestuale contenimento della spesa”, delega il Governo ad intervenire anche sul sistema dell’ordine e sicurezza pubblica.
I principi ed i criteri direttivi dettati dalla delega attengono:
• alla razionalizzazione e potenziamento dell’efficacia delle funzioni di polizia anche per assicurare una migliore cooperazione sul territorio al fine di evitare sovrapposizioni di competenze e di favorire la gestione associata dei servizi strumentali;
• all’istituzione del numero unico europeo 112 su tutto il territorio nazionale con centrali operative da realizzare in ambito regionale, secondo le modalità definite con i protocolli d’intesa adottati ai sensi dell’art. 75 bis, co. 3, d.lgs. 1.8.2003, n. 259;
• al riordino delle funzioni di polizia di tutela dell’ambiente, del territorio e del mare, nonché nel campo della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare, conseguente alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato ed eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia. Quanto sopra ferme restando la garanzia degli attuali livelli di presidio dell’ambiente, del territorio e del mare e della sicurezza agroalimentare e la salvaguardia delle professionalità esistenti, delle specialità e dell’unitarietà delle funzioni da attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale; conseguenti modificazioni agli ordinamenti del personale delle Forze di polizia di cui all’articolo 16 n. 121/1981 «in aderenza al nuovo assetto funzionale e organizzativo», dettando al riguardo gli ulteriori specifici criteri.
In attuazione della delega è stato emanato il d.lgs. 19.8.2016, n. 177 recante «Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell’art. 8, comma 1, lettera a., della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche».
La focalizzazione
Tra le disposizioni contenute nel d.lgs. n. 177/2016 possono essere distinte, da un lato, quelle dirette alla razionalizzazione, nonché al coordinamento organizzativo e funzionale delle Forze di polizia, dall’altro, quelle che incidono sull’assetto organizzativo, tra le quali v’è la soppressione, mediante assorbimento, della gran parte delle funzioni e del personale del Corpo forestale dello Stato nell’Arma dei carabinieri.
Riordino delle specialità e misure di razionalizzazione
Ferma restando la competenza generale in materia di sicurezza pubblica di Polizia di Stato e dell’Arma dei carabinieri, allo scopo di superare possibili sovrapposizioni, la riforma dispone il riordino dei comparti di specialità. Come è, infatti, attestato da accurate indagini conoscitive prodotte nel tempo «il principale aspetto, per così dire, patologico riguarda la sovrapposizione di compiti tra le diverse forze in specifici ambiti settoriali»10.
Nel tentativo di superare queste difficoltà il decreto traccia e legifera le specializzazioni, rinviando ad un decreto del Ministro dell’interno quale autorità nazionale di pubblica sicurezza il compito di definirne le modalità ai sensi dell’art. 1 l. n. 121/1981.
Si prevede che alla Polizia di Stato sia riservata la speciale competenza su: 1. sicurezza stradale; 2. sicurezza ferroviaria; 3. sicurezza delle frontiere; 4. sicurezza postale e delle comunicazioni. All’Arma dei carabinieri sono invece riconosciute quali specialità: 1. sicurezza in materia di sanità, igiene e sofisticazioni alimentari; 2. sicurezza in materia forestale, ambientale e agroalimentare; 3. sicurezza in materia di lavoro e legislazione sociale; 4. sicurezza del patrimonio archeologico, storico, artistico e culturale nazionale.
Al Corpo della Guardia di finanza, che costituisce già forza di Polizia specializzata, oltre alla competenza di polizia economico-finanziaria, è affidata “la sicurezza in materia di circolazione dell’euro e degli altri mezzi di pagamento”, nonché in via esclusiva ed assorbente “la sicurezza del mare”.
A seguito dell’accentramento delle competenze sulla sicurezza in mare in capo alla Guardia di finanza si prevede all’art. 4 la soppressione delle squadre nautiche della Polizia di Stato e dei siti navali dell’Arma dei carabinieri, con conseguente trasferimento, salvo limitate deroghe, dei relativi mezzi. Il Corpo della Guardia di finanza è comunque tenuto ad assicurare con i propri mezzi navali il supporto alla Polizia di Stato, all’Arma dei carabinieri e al Corpo della Polizia penitenziaria per le attività connesse con l’assolvimento dei rispettivi compiti istituzionali.
Come ha avuto modo di precisare il Consiglio di Stato in sede di rilascio del parere per “sicurezza del mare” si deve intendere la “proiezione in mare degli ordinari compiti di polizia”, escludendo pertanto la sicurezza della navigazione e il soccorso in mare cui è preposta la Guardia costiera, dovendosi anche su questo fronte operare un necessario coordinamento. Nel testo del decreto è stata recepita questa indicazione circoscrivendo la “sicurezza del mare”, «ai compiti di polizia, attribuiti dal presente decreto, e alle altre funzioni già svolte, ai sensi della legislazione vigente e fatte salve le attribuzioni assegnate dalla legislazione vigente al Corpo delle Capitanerie di porto – Guardia costiera».
Sono altresì dettati criteri (art. 3), suscettibili di successiva implementazione con decreto del Ministro dell’interno, sulla dislocazione territoriale per la razionalizzazione dei presidi. È ribadita, al riguardo, la regola generale per cui, salvo particolari esigenze, l’impiego della Polizia di Stato è riservato ai comuni capoluogo, mentre quello dell’Arma dei carabinieri attiene al restante territorio.
Con riguardo alla ridefinizione della linea gerarchica territoriale, speciale e addestrativa del Corpo della Guardia di finanza, la normativa rinvia all’emanazione di un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze da adottarsi su proposta del Comandante generale della Guardia di finanza al fine di assicurare maggiore economicità, speditezza e semplificazione dell’azione amministrativa, mentre assegna al Comandante generale della Guardia di finanza la ridefinizione della dislocazione territoriale dei comandi e reparti del Corpo, tenendo conto delle esigenze connesse all’esercizio delle relative finalità istituzionali di polizia economico-finanziaria a competenza generale, nonché in relazione al concorso al mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica.
Per razionalizzare la gestione e conseguire risparmi di spesa nei rapporti contrattuali per servizi e forniture è prevista inoltre una più sistematica gestione associata dei servizi strumentali delle Forze di polizia mediante processi di centralizzazione degli acquisti, nonché l’adozione di specifici protocolli nei principali settori tecnicologistici. L’art. 5, co. 4, attribuisce, altresì, una facoltà di recesso legale in favore delle Forze di polizia in relazione ai rapporti contrattuali in essere relativi ai settori tecnicologistici indicati dallo stesso articolo, anche in deroga alle eventuali clausole difformi previste contrattualmente.
Infine, nella prospettiva di un più intenso coordinamento e di una sistematica collaborazione tra le Forze di polizia è prevista l’istituzione sul territorio nazionale del servizio “Numero unico di emergenza europea 112”, già previsto ai sensi della direttiva 91/396/CEE allo scopo di rendere disponibile un numero di emergenza unico per tutti gli Stati membri, in aggiunta ai numeri di emergenza nazionali. All’attuazione è, tuttavia, presupposta un’effettiva unificazione operativa nell’attività di pubblica sicurezza e più ampiamente di gestione delle emergenze, per la quale tuttavia il decreto rinvia la definizione delle modalità attuative ad una Commissione consultiva. È assegnato un termine di due anni dalla data di entrata in vigore del decreto entro il quale il Ministero dell’interno provvede a sottoscrivere con tutte le Regioni interessate i protocolli d’intesa necessari per l’attuazione.
La soppressione del Corpo Forestale dello Stato
Un secondo corpo di norme interviene più direttamente sull’organizzazione, disponendo la soppressione del Corpo forestale dello Stato mediante l’assorbimento della gran parte del personale e delle funzioni nell’Arma dei carabinieri, allo scopo di garantire l’unitarietà e la continuità delle funzioni.
Il riordino non riguarda i Corpi forestali delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome che, costituendo apparati autonomi rispetto al Corpo forestale dello Stato ed oggetto di prerogative regionali, sono espressamente esclusi dal co. 7 art. 1 della legge delega.
Nel silenzio della legge delega, che lasciava impregiudicata la scelta della Forza di polizia a cui assegnare le funzioni prevalenti, i beni ed il personale del Corpo Forestale, il decreto ha individuato l’Arma dei carabinieri. Alla stregua della motivazione contenuta nella relazione all’articolato, l’Arma dei carabinieri è stata ritenuta la più idonea ad assorbire il Corpo forestale, avendo già sviluppato nel proprio ambito specifiche competenze nei settori ambientale e agroalimentare, nonché essendo strutturata in modo capillare sul territorio.
Si prevede che una porzione minoritaria delle funzioni e dei beni, insieme ad un contingente limitato personale, siano trasferiti alla Polizia di Stato, alla Guardia di finanza, al Corpo nazionale dei vigili del fuoco ed a altre amministrazioni, tra le quali il Ministero delle politiche agricole e forestali, previo incremento delle rispettive dotazioni organiche. In particolare è prevista l’assegnazione al Corpo nazionale dei vigili del fuoco delle funzioni in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e spegnimento con mezzi aerei. Alla Polizia di Stato sono trasferite le funzioni di ordine e sicurezza pubblica e contrasto della criminalità organizzata in ambito interforze, nonché quelle del soccorso in montagna, sorveglianza delle acque marine confinanti con le aree naturali protette e contrasto, nell’ambito degli spazi doganali, alle violazioni in materia di commercio illegale della flora e della fauna in via di estinzione.
Infine, al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali spetta la rappresentanza e tutela degli interessi forestali nazionali in sede comunitaria e internazionale ed il raccordo con le politiche forestali regionali, certificazioni previste dalla convenzione di Washington e adempimenti in materia di alberi monumentali.
A seguito del trasferimento delle funzioni e del personale sono previste misure organizzative di revisione dell’ordinamento delle Forze di polizia verso cui avviene il trasferimento ed in particolare dell’Arma dei carabinieri.
In coerenza con le previsioni della legge delega ed al fine di salvaguardare le professionalità esistenti, le specialità e l’unitarietà delle funzioni del Corpo forestale dello Stato è operata la riorganizzazione dell’Arma dei carabinieri, disponendo in primo luogo il passaggio delle funzioni dell’Ispettorato generale del Corpo forestale al Comando generale dell’Arma, nonché la confluenza dell’organizzazione addestrativa, dell’organizzazione aerea del Corpo forestale (ad eccezione delle componenti trasferite al Corpo nazionale dei vigili del fuoco), del gruppo sportivo e dell’organizzazione territoriale in quelle dell’Arma dei carabinieri.
Allo scopo di realizzare l’assorbimento, previa modifica del co. 1 dell’art. 169 del d.lgs. 15.3.2010, n. 66 concernente l’Articolazione dell’Arma dei carabinieri mediante l’aggiunta della lett. c bis), è introdotta l’«Organizzazione per la tutela forestale, ambientale e agroalimentare» all’art. 174 bis. Essa comprende reparti dedicati, in via prioritaria o esclusiva, all’espletamento, nell’ambito delle competenze attribuite all’Arma dei carabinieri, di compiti particolari o che svolgono attività di elevata specializzazione in materia di tutela dell’ambiente, del territorio e delle acque, nonché nel campo della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare, a sostegno o con il supporto dell’organizzazione territoriale.
L’Organizzazione per la tutela forestale, ambientale e agroalimentare dei Carabinieri – nella quale confluisce il Comando carabinieri tutela per l’ambiente e il Comando carabinieri politiche agricole e alimentari – è posta alle dipendenze funzionali del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali per le materie afferenti alla sicurezza e alla tutela agroalimentare e forestale, nonché del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare che può avvalersi del Comando limitatamente allo svolgimento delle specifiche funzioni espressamente riconducibili alle attribuzioni del medesimo Ministero.
È prevista, inoltre, la costituzione “a regime” del “ruolo forestale degli ufficiali dell’Arma dei carabinieri” alimentato mediante pubblico concorso, mentre gli altri ruoli forestali istituiti per accogliere il personale transitato nell’Arma dei carabinieri sono ad esaurimento. A regime verrà operato l’incremento degli attuali ruoli degli ispettori, dei sovrintendenti e dei carabinieri, prevedendo per tale contingente aggiuntivo un’apposita formazione e specializzazione in materia forestale.
Specifiche norme sono dettate in merito ai criteri ed ai meccanismi per il trasferimento del personale del Corpo forestale dello Stato all’Arma dei carabinieri, ovvero, entro limiti numerici predeterminati, alle altre Forze di polizia o altra amministrazione.
In sede di rilascio del parere il Consiglio di Stato ha osservato che l’assorbimento, coerentemente con la delega, non modifica sostanzialmente, né la struttura unitaria del Corpo forestale dello Stato, né le competenze dei reparti territoriali e conferma la dipendenza funzionale dell’Organizzazione forestale dell’Arma dal Ministro delle politiche agricole per le materie afferenti alla tutela agroalimentare e forestale. È stata in questo senso ritenuta soluzione organizzativa idonea a preservare le professionalità degli appartenenti al Corpo forestale, realizzando così la condizione indispensabile affinché le funzioni attualmente attribuite al Corpo forestale non subissero soluzioni di continuità.
I profili problematici
Le previsioni del decreto pongono, con particolare riguardo alla soppressione del Corpo forestale dello Stato significative questioni giuridiche.
In primo luogo, un profilo problematico è dato dalla possibilità stessa di sopprimere un’amministrazione pubblica preposta alla tutela di interessi costituzionalmente sensibili, che oltretutto ha natura di Forza di polizia.
Sul punto, il Consiglio di Stato in sede di rilascio del parere, richiamando la pronuncia della C. cost. 26.3.2015, n. 50, ha osservato che la soppressione dei pubblici uffici è nella piena disponibilità del legislatore, fatti salvi quelli che godono di garanzia costituzionale di esistenza. Pur essendo questo il caso del Corpo forestale, le cui funzioni di tutela ambientale ed alimentare hanno rilevanza costituzionale, tuttavia, sia la legge delega, sia il decreto delegato, incidono sull’organizzazione, ma non sulle funzioni, le quali non vengono soppresse, bensì per lo più unitariamente attribuite ad altre strutture. La salvaguardia delle funzioni poste a protezione di interessi costituzionalmente protetti è stata ritenuta dal Consiglio di Stato misura sufficiente a salvaguardare l’enunciato principio di conservazione delle tutele.
Ulteriore questione che il decreto pone è l’estensione della militarizzazione che obiettivamente rappresenta un’inversione di tendenza rispetto alla linea sinora seguita dal legislatore in materia di Forze di polizia. In realtà, trattandosi della soppressione di un Corpo di polizia e del conseguente assorbimento delle relative funzioni e personale, non si tratta in senso proprio di militarizzazione del Corpo stesso, bensì di quella parte del personale che confluisce in una Forza di polizia già ad ordinamento militare. Ciò, ai sensi del principio enunciato nella legge delega per cui il personale del Corpo assume la condizione della forza di polizia ricevente.
Il problema assume in questa prospettiva una diversa consistenza ed attiene alla posizione del personale del Corpo forestale dello Stato, più che all’organizzazione destinata alla soppressione.
Al riguardo il Consiglio di Stato osserva che il sopprimendo Corpo forestale, sebbene ad ordinamento civile, non è «un’Amministrazione pubblica civile come tutte le altre, bensì un Corpo che è caratterizzato da spiccati tratti di analogia con quelli militari (uniformi, gradi, uso delle armi, etc.). Il mutamento di status, di conseguenza, comporta effetti sulle situazioni soggettive assai meno intensi di quelli che si produrrebbero per i comuni impiegati civili dello Stato».
Il tratto unificante che rende meno problematico il passaggio è pertanto l’appartenenza del personale interessato ad una Forza di polizia (art. 16 l. n. 121/1981), per la quale, a prescindere dall’ordinamento civile o militare, è riconosciuto uno speciale regime che presenta significativi tratti comuni. A conferma della prevalenza dei tratti comuni tra gli ordinamenti delle Forze di polizia, v’è la comune esclusione dalla cd. privatizzazione del pubblico impiego, nonché le relazioni interorganiche improntate al rapporto gerarchico.
Il transito del personale, a cui risultano riconosciute le garanzie di trattamento economico e normativo non peggiorative, non contrasterebbe, infine, con il principio dell’accesso tramite pubblico concorso agli incarichi nell’amministrazione. Sul punto, la giurisprudenza costituzionale11, sulla quale si fondano diverse pronunce della Suprema Corte12, ha escluso il contrasto con il co. 4 dell’art. 97 Cost. nei casi di «trasferimento di personale a seguito di soppressione di un ente ed attribuzione ad altro ente delle funzioni esercitate dal primo», perché in casi del genere «sembra improprio il riferimento al principio dell’accesso agli impieghi per pubblico concorso».
Note
1 Di Raimondo, M., Il sistema dell’amministrazione della pubblica sicurezza, Padova, 1984; Corso, G., Ordine pubblico nel diritto amministrativo, in Dig. pubbl., X, Torino, 1995, 437 ss.; Foà, S., Sicurezza pubblica, in Dig. pubbl., XIV, Torino, 1999, 127 ss.
2 Corso, G., Polizia di sicurezza, in Dig. pubbl., XXXI, 1996, 319 ss.
3 Chiappetti, A., Polizia. Diritto pubblico, in Enc. dir., XXXIV, Milano, 1985, 20 ss.
4 Caia, G., L’amministrazione della pubblica sicurezza e le forze di polizia: l’assetto delle competenze ed il coordinamento in relazione ai recenti interventi normativi, in Studi in onore di F. Benvenuti, Modena, 1996, 1753.
5 Chiappetti, A., L’amministrazione di p.s. dalle origini alla legge n. 121 del 1 aprile 1981, in Riv. polizia, 1987, 3 ss.
6 In Francia ed in Spagna sono previste due forze di polizia aventi competenza generale di cui una a ordinamento civile ed una di tipo militare.
7 Caia, G., Polizia di Stato, in Dig. pubbl., XI, Torino, 1996, 336 ss.
8 Cons. St., Comm. Spec., parere 12.5.2016, n. 1183 sullo schema di decreto legislativo recante: «Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato ai sensi dell’art. 8, comma 1, lettera a., della legge 7 agosto 2015, n.124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche». In dottrina, v. Chiappetti, A., Polizia (forze di ), in Enc. giur. Treccani, XXIII, Roma, 1990, 2 ss.
9 Caia, G., L’ordine e la sicurezza pubblica, in Tratt. Cassese, Milano, 2003, pt. spec., t. I, 295.
10 Savino, M., L’assetto delle forze di polizia in Italia: i problemi esistenti e le prospettive di riforma, in www.irpa.eu, 2007. Le duplicazioni più consistenti derivano in misura prevalente (anche se non esclusiva) dalla moltiplicazione dei reparti specializzati delle singole forze.
11 C. cost., 3.3.2011, n. 68; C. cost., 1.4.2011, n. 108; C. cost., 13.4.2011, n. 127.
12 Cass., sez. lav., 8.5.2015, n. 9379.