Partiti politici e riforme della rappresentanza
Partiti politici e riforme della rappresentanza
I partiti politici, “canali permanenti della partecipazione politica” e “fattori di organizzazione del pluralismo sociale” sono coessenziali allo Stato democratico in quanto strumenti di filtro della volontà popolare ma anche di organizzazione pluralistica dell’elettorato. Evidente è la centralità del partito politico nel funzionamento del sistema democratico: il modello del sistema dei partiti influenza decisamente la vita e la strutturazione stessa della democrazia. Nel nostro ordinamento si registra negli ultimi anni l’introduzione di discipline legislative che mirano a dare una risposta alle trasformazioni della rappresentanza politica mediante la crescita del tasso di democraticità della organizzazione e della vita dei partiti e mediante la trasparenza dei canali di finanziamento degli stessi.
La ricognizione. Disciplina dei partiti e rappresentanza politica
Gli studi sulla rappresentanza politica hanno dimostrato che tale concetto subisce (ed ha subito) nel tempo molteplici trasformazioni e che i “canali” della rappresentanza sono, a loro volta, contemporaneamente artefici e destinatari di tali mutamenti. E la riflessione comparata sulla natura del partito politico mette in luce non solo la molteplicità dei modelli ma anche le conseguenziali differenti incidenze sul funzionamento delle istituzioni e delle dinamiche politiche. Negli ultimi decenni si è assistito alla scomparsa (e non solo in Italia) del “figurino”1 del partito politico di massa, ideologicamente orientato, sul quale era sostanzialmente fondata la Costituzione repubblicana. Le recenti trasformazioni del sistema partitico (con la cd. “fine della democrazia dei partiti”)2 pongono il problema della democraticità delle strutture partitiche. E così, non solo nel dibattito dottrinale (dove l’argomento è sempre rimasto acceso) ma soprattutto in quello politico ha riacquistato vigore la riflessione sulla “necessità” della regolamentazione del partito politico.
In Assemblea costituente, nel percorso di approvazione dell’art. 49 Cost., tale questione si pose in maniera chiara. Già nella prima Sottocommissione venne accantonato il testo che prevedeva che «I cittadini hanno diritto di organizzarsi in partiti politici che si formino con metodo democratico e che rispettino la dignità e la personalità umana, secondo i principi di libertà ed eguaglianza», giacché i riferimenti limitativi al «metodo democratico» ed al rispetto «della dignità e della personalità umana» potevano prestarsi ad una interpretazione volta a «mettere senz’altro il partito comunista fuori legge» (Marchesi) o a negare la legittimità di esistenza di un movimento anarchico «solo perché rifiuta alcuni dei principi contenuti nella formula in esame» (Togliatti). Venne così prescelto il testo secondo cui «Tutti i cittadini hanno diritto di organizzarsi liberamente e democraticamente in partito politico, allo scopo di concorrere alla determinazione della politica del Paese». In Assemblea (seduta del 22 maggio 1947) è Costantino Mortati che, con l’appoggio di Aldo Moro (che aggiunge «se non vi è una base di democrazia interna, i partiti non potranno trasfondere indirizzo democratico nell’ambito della vita politica del Paese») presenta un emendamento volto a specificare che la formula «con metodo democratico» debba essere indirizzata anche alla vita interna dei partiti (Mortati parlava di «carattere esplicativo» del proprio emendamento, di «più precisa esplicazione del concetto implicito in esso» e di «specificazione relativa alla democraticità dell’organizzazione interna dei partiti»). La reazione degli onn. Laconi (che dichiarò che così venivano minacciati tutti i partiti che non fossero al governo, con «enorme danno per lo sviluppo della democrazia italiana»), Targetti e Codignola portò lo stesso Mortati a ritirare l’emendamento.
Nel dibattito in Assemblea costituente non è difficile rintracciare, da un lato, tutte le argomentazioni che spingono verso una regolamentazione dei partiti politici e, dall’altro lato, anche le motivazioni che inducono alla “prudenza”3 sia per la necessità di garantire il più ampio pluralismo sia per il timore dell’assegnazione ad una parte politica del potere di “dichiarare fuori legge” l’avversario. Negli ultimi decenni, nel nostro Paese, la questione relativa alla “necessità” di una disciplina dei partiti politici ha acquistato un ulteriore nuovo significato in ragione del venir meno dei tradizionali partiti di massa sostituiti da aggregazioni politiche fondate o su marcate leadership (con una personalizzazione delle dinamiche politiche) o su ragioni di protesta o di rivendicazione anche di natura territoriale. Ma la “funzione costituzionale” dei partiti politici rende necessaria una disciplina degli stessi soprattutto in presenza di un finanziamento pubblico dei medesimi. E, non a caso, in Italia la disciplina dei partiti politici inizia con la legge sul finanziamento pubblico e il minimum di disciplina introdotta negli ultimi anni (l. 6.7.2012, n. 96 del 2012 e l. 21.2.2014, n. 13) è correlato con il finanziamento dei medesimi.
Ed è su questa scia che si pone anche il d.d.l. approvato (in prima lettura) dalla Camera (nel giugno 2016) e che introduce norme di disciplina della democrazia interna dei partiti e della trasparenza dei finanziamenti degli stessi. Tale testo, attualmente all’esame del Senato (S. 2439), rubricato Disposizioni in materia di partiti politici. Norme per favorire la trasparenza e la partecipazione democratica4, mira a promuovere «la trasparenza dell’attività dei partiti, movimenti e gruppi politici organizzati» e a rafforzarne i «requisiti di democraticità, al fine di favorire la più ampia partecipazione dei cittadini alla vita politica». A questo scopo l’art. 2 afferma che «I cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti, movimenti e gruppi politici organizzati per concorrere alla formazione dell’indirizzo politico, all’elaborazione di programmi per il governo nazionale e locale nonché alla selezione e al sostegno di candidati alle elezioni per le cariche pubbliche, nel rispetto del principio della parità di genere, in conformità alla Costituzione e ai princìpi fondamentali dell’ordinamento democratico». Evidente il richiamo, oltre che all’art. 49 Cost., all’art. 51 Cost. che sancisce la parità di accesso alle cariche elettive ed agli uffici pubblici, nonché la promozione delle pari opportunità fra donne e uomini.
La focalizzazione. Il quadro legislativo
Nel d.d.l. S. 2439 l’obiettivo della partecipazione dei cittadini alla vita politica è perseguito accrescendo il tasso di democraticità dei partiti e a questo fine operano le norme che impongono una trasparenza dell’attività del partito. Si afferma dunque il principio per cui sia l’organizzazione che il funzionamento dei partiti politici devono essere fondati sul principio della trasparenza e devono essere rispettosi del metodo democratico e si riconosce il diritto di ogni iscritto a «partecipare, senza discriminazioni, alla determinazione delle scelte politiche che impegnano il partito».
E questo appare uno dei tratti più significativi del d.d.l. laddove introduce norme che ampliano il potere di incidenza degli iscritti nelle decisioni del partito dovendo lo statuto indicare (oltre che «i diritti e i doveri degli iscritti e i relativi organi di garanzia») le «forme e le modalità di iscrizione» nonché «le modalità di partecipazione degli iscritti alle fasi di formazione della proposta politica del partito», ivi compresa «la selezione dei candidati alle elezioni». Ed all’assemblea degli iscritti è assegnata la competenza ad adottare ogni decisione in ordine alla modifica o all’uso della denominazione del partito e del simbolo dello stesso. Inoltre lo statuto deve porre le regole per l’istituzione e per l’accesso all’anagrafe degli iscritti, che deve essere «consultabile da ogni iscritto». Si registra dunque un rafforzamento del contenuto di garanzia dello statuto che dovrà contenere anche i criteri di ripartizione delle risorse tra gli organi centrali e le articolazioni territoriali.
Particolare importanza riveste la formulazione dell’art. 2, co. 4, del d.d.l. secondo cui «Salva diversa disposizione di legge, dello statuto o dell’accordo associativo, l’organizzazione e il funzionamento dei partiti, movimenti e gruppi politici organizzati sono regolati dalle norme che disciplinano le associazioni non riconosciute». La collocazione del partito politico fra le associazioni non riconosciute (esito incontestato da decenni sia in dottrina che in giurisprudenza) trova finalmente un riconoscimento nella legge la quale però, a sua volta, assegna tale qualifica in via “residuale”, giacché ciò avviene «salva diversa disposizione di legge, dello statuto o dell’accordo associativo». Riemerge dunque anche da questa formulazione la natura anfibia del partito politico che, in assenza di una qualificazione pubblicistica da parte della legge, non può essere qualificato che come soggetto privato che però vive all’interno della dimensione pubblica poiché chiamato a conformare la vita delle istituzioni.
Per assicurare la trasparenza in materia di partecipazione alle elezioni della Camera dei deputati, si prevede che il partito, che intenda presentare liste di candidati nei collegi plurinominali, deve contestualmente depositare presso il Ministero dell’interno il contrassegno nonché il proprio statuto o, in mancanza, una «dichiarazione» contenente alcuni «elementi minimi di trasparenza»:
1) l’indicazione della sede legale (nel territorio dello Stato), del legale rappresentante del partito e del soggetto avente la titolarità del contrassegno depositato;
2) l’indicazione degli organi del partito, la loro composizione e le relative attribuzioni;
3) le modalità di selezione dei candidati per la presentazione delle liste (e l’Ufficio Centrale nazionale ricusa le liste che non abbiano depositato lo statuto o la dichiarazione di trasparenza, o che non abbiano depositato il proprio programma elettorale).
Ed in apposita sezione (denominata «Elezioni trasparenti») del sito internet del Ministero dell’interno sono pubblicati («in maniera facilmente accessibile»), entro dieci giorni dalla scadenza del termine per il deposito del contrassegno, per ciascun partito:
a) il contrassegno depositato, con l’indicazione del soggetto che ha conferito il mandato per il deposito;
b) lo statuto o la dichiarazione di trasparenza;
c) il programma elettorale, con il nominativo della persona indicata come «capo della forza politica».
Nella medesima sezione sono pubblicate, entro dieci giorni dalla scadenza del termine di presentazione delle liste dei candidati per le elezioni della Camera, per ciascun partito, le liste di candidati presentate per ciascun collegio.
Per assicurare la trasparenza degli organi, delle regole interne e delle modalità di selezione delle candidature, si prevede che ogni partito, nel proprio sito internet, istituisca un’apposita sezione, denominata «Trasparenza» (e che rispetti i princìpi di elevata accessibilità, di completezza di informazione, di chiarezza di linguaggio, di affidabilità e di semplicità di consultazione) nella quale devono essere pubblicati lo statuto, e per i partiti iscritti nel «registro», il rendiconto di esercizio, nonché l’elenco dei beni e delle erogazioni ricevute. Per i partiti non iscritti nel predetto registro sono pubblicati (nella medesima sezione del sito internet) le procedure richieste per l’approvazione degli atti che impegnano il partito, il numero, la composizione e le attribuzioni degli organi deliberativi, esecutivi e di controllo, le modalità della loro elezione e la loro durata, le modalità di selezione delle candidature nonché l’organo comunque investito della rappresentanza legale. È inoltre pubblicata l’indicazione del soggetto titolare del simbolo del partito; se il soggetto titolare del simbolo è diverso dal partito, sono pubblicati anche i documenti che abilitano il partito ad utilizzare il simbolo.
Con riguardo alla trasparenza dei finanziamenti, si prevede che nel caso di erogazione di finanziamenti o di contributi (pari o superiore ad euro 5.000 sotto qualsiasi forma, compresa la messa a disposizione di servizi) in favore di un partito o di un gruppo parlamentare o di un parlamentare (nazionale o europeo) o di un consigliere regionale o metropolitano o provinciale o comunale oppure di chi sia candidato a tale cariche o di chi sia indicato come «capo della forza politica» o a titolari di cariche di presidenza, di segreteria e di direzione politica e amministrativa in un partito, il soggetto che li eroga e il soggetto che li riceve sono tenuti a farne dichiarazione congiunta, sottoscrivendo un unico documento. Tutti i cittadini iscritti nelle liste elettorali per l’elezione della Camera, a richiesta, anche per via telematica, alla Commissione ex art. 9, co. 3, l. n. 96/2012, hanno diritto di conoscere le erogazioni. È inoltre previsto che nella sezione «Trasparenza» del sito internet di ciascun partito siano pubblicate le erogazioni di finanziamenti, contributi e servizi di importo pari o superiore ad euro 5.000 percepite nel corso di ciascun anno, con l’indicazione del nominativo del soggetto erogante, il relativo ammontare e l’anno in cui la medesima è stata percepita (ma per le erogazioni comprese tra euro 5.000 ed euro 15.000 possono essere pubblicate nella sezione di cui al presente comma esclusivamente previo consenso del soggetto erogante).
I profili problematici. Finanziamento e assetto partitico
La disciplina legislativa in itinere si pone in stretta connessione con la normativa posta dal d.l. 28.12.2013, n. 149, che, dopo aver disposto l’abolizione del finanziamento pubblico ai partiti (con eliminazione del meccanismo del rimborso delle spese elettorali e dei contributi pubblici erogati per l’attività politica a titolo di cofinanziamento), ha introdotto la possibilità, concessa a ciascuna contribuente, di destinare il due per mille della propria imposta sul reddito delle persone fisiche (Irpef) a favore di un partito politico ed ha introdotto detrazioni fiscali (26% per importi compresi fra euro 30 e
30.000 annui) per le erogazioni liberali in denaro concesse in favore dei partiti iscritti in apposito registro. Già la l. n. 96/2012 aveva disposto la progressiva riduzione delle somme erogate in base al preesistente meccanismo di finanziamento pubblico dei partiti fino alla cessazione che si completa nel 2017 e, sulla scia di quanto disposto dalla l. n. 96/2012, il d.l. n. 149/2013 ha introdotto norme relative alla democrazia interna dei partiti e a misure di trasparenza e controllo. Il partito politico, qualora intenda avvalersi dei benefici previsti dalla legge, deve dotarsi di uno statuto che deve essere trasmesso alla «Commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici», la quale, verificato che lo statuto contenga gli elementi richiesti (cd. contenuto necessario dello statuto, fra cui: sede legale, numero, modalità di elezione, composizione e attribuzioni degli organi deliberativi, esecutivi, di controllo e di garanzia; cadenza delle assemblee congressuali nazionali o generali; procedure di approvazione degli atti che impegnano il partito; diritti e doveri degli iscritti e modalità di partecipazione degli stessi alle attività del partito; modalità di selezione delle candidature), procede all’iscrizione del partito nel «Registro nazionale dei partiti politici riconosciuti». Inoltre il partito deve assicurare la trasparenza e l’accesso alle informazioni relative al proprio assetto statutario, agli organi, al funzionamento interno e ai bilanci mediante la realizzazione di un sito internet.
La riflessione sulla disciplina giuridica dei partiti politici ha sempre impegnato la dottrina. Infatti, oltre alla constatazione della “valenza costituzionale” degli stessi, bisogna aggiungere che, nonostante un’evidente crisi di legittimazione ed una palese difficoltà di elaborazione di risposte decisionali, i partiti politici continuano a svolgere un ruolo decisivo nel processo politico e nella allocazione delle risorse del bilancio pubblico. Pertanto, da più angoli prospettici si conferma la necessità di una disciplina legislativa che ancori i partiti a standard minimi di democraticità e di trasparenza. Se il
d.l. n. 149/2013 introduce i requisiti di trasparenza in collegamento con il finanziamento pubblico, il
d.d.l. S. 2439 pone il possesso dei requisiti di democraticità come presupposto per la partecipazione alle elezioni della Camera dei deputati (non del Senato perché la revisione costituzionale in itinere cambia la modalità di elezione dei senatori).
Nel nostro Paese lo scenario della rappresentanza politica si presenta caratterizzato da una persistente difficoltà di “ridefinizione delle identità” che rende instabile l’intero quadro politico. La tendenza alla personalizzazione della politica ha prodotto un’ampia sfiducia nella politica e nei partiti. È pertanto necessario adeguare la «forma-partito … ad irrinunciabili istanze costituzionali di libertà, pubblicità e trasparenza del processo politico»5. Negli ultimi anni, a fronte di una “dinamicità” del quadro partitico (nascita di nuovi grandi partiti, esclusione dalla rappresentanza parlamentare di forze politiche in precedenza sempre presenti, cambi di denominazione, scissioni, ma anche fusioni fra partiti preesistenti, ecc.), non sempre si registra un mutamento, rispondente a criteri di trasparenza e di democraticità delle classi dirigenti e dei quadri intermedi dei partiti politici, i cui meccanismi di funzionamento appaiono spesso opachi e rispondenti piuttosto a criteri oligarchici e di cooptazione diretta e personalistica (con l’ulteriore effetto di un allontanamento dei cittadini dalla vita dei partiti).
Note
1 Secondo l’espressione utilizzata da Ridola, P., Partiti politici, in Enc. dir., XXXII, Milano, 1982, 113 ss.
2 Mair, P., Governare il vuoto. La fine della democrazia dei partiti, Soveria Mannelli, 2016.
3 Così Elia, L., Per una legge sui partiti, in Studi in memoria di F. Piga, I, Milano, 1992, 407 ss.
4 Il testo del d.d.l. risulta dall’unificazione di 22 disegni di legge (nn. 2839, 3004, 3006, 3147, 3172, 3438, 3494, 3610, 3663, 3693, 3694, 3708, 3709, 3724, 3731, 3732, 3733, 3735, 3740, 3788, 3790 e 3811). L’iniziale d.d.l. (C. 3147) era stato presentato il 26 maggio 2015, ma nell’esame in Commissione (iniziato il 6 ottobre 2015 e concluso il 25 maggio 2016) il testo è stato unificato con altri 21 d.d.l. La discussione in Assemblea è iniziata il 26 maggio 2016.
5 Ridola, P., Principio costituzionale pluralistico e mutamento della forma-partito, in AA.VV., Lo stato delle istituzioni in Italia. Problemi e prospettive, Milano, 1994, 201 ss.