BUROCRAZIA
BUROCRAZIA (VIII, p. 148)
La riforma della burocrazia: nozione. - Per riforma della b. non si deve intendere soltanto il riordinamento delle carriere degli impiegati civili e lo statuto dei dipendenti statali (v. impiego: impiego pubblico, in questa App.), bensì tutto quanto concerne l'organizzazione e il funzionamento dell'apparato burocratico dell'amministrazione pubblica (v., II, p. 993). In questa ampiezza l'espressione riforma della b. ha un valore sostanziale uguale a quello di riforma dell'amministrazione o di riforma dell'organizzazione amministrativa con cui viene talvolta indicata anche negli atti e nel linguaggio ufficiali. L'identità di significati tra riforma burocratica e riforma dell'amministrazione è confermata dagli studî e dai lavori compiuti dagli uffici incaricati dei problemi della riforma.
Da essi risulta che, oltre l'ordinamento burocratico di singole amministrazioni, la riforma abbraccia, tra l'altro, problemi di complessità e vastità non comune come quelli delle attribuzioni del Consiglio dei ministri e dell'organizzazione della presidenza del Consiglio e dei ministeri, il decentramento amministrativo e istituzionale, la giustizia amministrativa e l'ordinamento del contenzioso tributario. Inoltre, poiché nessun miglioramento dell'amministrazione italiana è conseguibile senza una vasta opera di semplificazione dei servizî, interessa la riforma della b. anche lo studio delle misure idonee a potenziare l'efficienza e ad accelerare il ritmo dell'azione amministrativa chiarendo e semplificando la legislazione e le procedure amministrative.
Problemi della riforma della burocrazia dall'unificazione ai nostri giorni. - sul piano storico la genesi e gli sviluppi della riforma della b. possono essere individuati e seguiti attraverso gli atti delle commissioni di studio che furono costituite, dopo la proclamazione del Regno d'Italia, sia per l'unificazione della legislazione sia per affrontare e risolvere quelli che sono sempre stati i difetti fondamentali della nostra amministrazione (lentezza di movimento, sproporzione tra il numero degli impiegati e le esigenze dei servizî, accentramento eccessivo, mancanza di iniziativa dei funzionarî, complessità e sostanziale inefficienza dei controlli).
L'assetto dell'amministrazione italiana si determinò attraverso compromessi tra gli ordinamenti degli stati preesistenti e l'ordinamento, che ebbe generalmente prevalenza, del Regno di Sardegna. Per molti anni il problema fondamentale fu perciò non tanto quello di adeguare le norme e gli istituti alle nuove esigenze e ad una più moderna concezione della funzione amministrativa quanto l'altro di uniformare la legislazione nazionale adeguando alle esigenze generali leggi sorte in comunità statali ristrette. Le imponenti realizzazioni legislative del 1865, successivamente integrate dalla legislazione del 1889, e l'eccellenza dei risultati acquisiti sono la testimonianza dell'indirizzo seguito. Naturalmente molte di queste leggi raccoglievano indicazioni, suggerimenti, proposte che le commissioni di riforma avevano di volta in volta formulato e, talvolta, tradotto in veri e proprî progetti di riforma.
Più tardi, nel periodo che va dalla fine del secolo all'inizio della prima guerra mondiale, benché non siano mancate iniziative intese a democratizzare l'ordinamento degli uffici e l'azione amministrativa, le realizzazioni finirono col rivestire carattere sperimentale e portata locale (ad es. in materia di decentramento burocratico) e furono per lo più considerate come fatti esclusivamente tecnici (per es., t. u. 22 gennaio 1908, n. 290, sull'ordinamento del personale delle amministrazioni pubbliche) che si mantenevano nel solco della tradizione piemontese.
I problemi della riforma della b. assunsero invece un'attualità e un'importanza non ancora conosciuta negli anni immediatamente successivi alla prima guerra mondiale. Sono di questo periodo gli studî e le proposte delle commissioni rispettivamente presiedute dai senatori G. villa (1918) e G. Cassis (1921), e del comitato ministeriale e della commissione parlamentare presieduti dagli on. G. Giolitti e I. Bonomi (1922). Peraltro neanche il lavoro di queste commissioni riuscì ad esprimersi in una riforma legislativa radicale ed organica.
Nell'ambito dell'amministrazione l'attività legislativa del fascismo fu chiaramente dominata da una finalità di accentramento. La preponderanza dell'amministrazione centrale sugli uffici periferici e le aumentate funzioni di direzione e di controllo dell'amministrazione governativa nei rapporti degli enti locali furono a loro volta causa, nell'ambito del pubblico impiego, dell'inflazione delle funzioni, delle qualifiche e dei gradi gerarchici. Durante il periodo fascista si ebbe così, a parte la b. di partito, tutto un fiorire di organi pubblici e, quindi, un considerevole aumento del personale. Ne risultarono evidentemente accentuati alcuni dei già indicati difetti dell'amministrazione italiana. Nell'immediato dopoguerra i governi democratici succeduti al fascismo si resero conto che una riforma legislativa che si proponesse di fare della b. uno strumento efficiente dell'attività dello stato doveva cominciare col costruire su basi nuove l'organizzazione degli uffici e l'ordinamento del personale. Studiosi, magistrati, alti funzionarî, uomini politici dei varî partiti furono chiamati a comporre una commissione per la riforma dell'amministrazione istituita l'11 ottobre 1944 e presieduta dal prof. Ugo Forti. Questa commissione portò a compimento i suoi lavori nel 1945 presentando, oltre a una relazione introduttiva, tre relazioni particolareggiate sull'organizzazione amministrativa dello stato, degli enti pubblici, e sulla giustizia amministrativa, e tre schemi di disegni di legge. Successivamente i problemi della riforma furono affidati per la prima volta, nel marzo 1950, alla specifica competenza di un membro del governo, ministro senza portafoglio incaricato dal presidente del Consiglio dei ministri e preposto all'Ufficio per la riforma dell'amministrazione.
Le principali riforme fino ad oggi attuate sul terreno legislativo, grazie all'opera di questo ufficio, sono rappresentate: 1) in materia d'organizzazione amministrativa, dall'emanazione dei decreti legislativi delegati con i quali, in virtù della legge di delegazione 11 marzo 1953, n. 150, si è provveduto a decentrare a enti autarchici e a uffici periferici dell'amministrazione governativa attribuzioni per l'innanzi riservate all'amministrazione centrale (v. decentramento, in questa App.); 2) in materia di ordinamento del personale, dal t. u. 10 gennaio 1957, n. 3, contenente lo statuto dei dipendenti civili dello stato (v. impiego pubblico, in questa App.). Altre riforme sono in fase di avanzata elaborazione.
Settori fondamentali della riforma dell'amministrazione. - I settori fondamentali della riforma dell'amministrazione possono essere schematicamente ricondotti ai seguenti temi: l'organizzazione amministrativa; l'ordinamento del personale; l'azione amministrativa e le sue garanzie; la semplificazione e la chiarificazione della legislazione.
Organizzazione amministrativa. - La costituzione della Repubblica contiene poche disposizioni sull'ordinamento delle pubbliche amministrazioni (artt. 5, 95, 97, 100). Spetta al legislatore ordinario di elaborare un sistema normativo che attui le direttive e i principî costituzionali e realizzi un ordinamento ammimstrativo democratico, ben ordinato, efficiente. Ora, poiché l'organizzazione burocratica si collega al vertice agli organi del governo, una rifomma dell'organizzazione amministrativa non può non procedere dalla determinazione della competenza dell'organo collegiale del governo e delle attribuzioni del presidente del Consiglio dei ministri. A tale scopo fin dal 1952 il parlamento è stato investito dell'esame di un disegno di legge sulle attribuzioni degli organi del governo e sull'ordinamento della presidenza del Consiglio. Basterà ricordare che il progetto contiene norme, oltre che sulla competenza del Consiglio dei ministri e sulla disciplina della potestà normativa del governo, anche in ordine al numero dei ministeri e alle attribuzioni dei ministri e dei sottosegretarî di stato, dei commissariati e di alcuni uffici dell'amministrazione centrale.
Perciò questo progetto è preliminare all'altro, anch'esso da tempo predisposto dagli uffici ministeriali, sull'organizzazione dell'amministrazione centrale e sulle attribuzioni di ciascun ministero. Al settore dell'organizzazione amministrativa si collega la legislazione sul decentramento, per la quale v. decentramento in questa App.
Di tutt'altra natura, ma pur sempre concernenti l'organizzazione amministrativa, sono quelle iniziative rivolte al riordinamento degli enti pubblici non territoriali, alla soppressione degli enti superflui, alla riorganizzazione del controllo sulla gestione degli enti pubblici o privati cui lo stato contribuisce in via ordinaria (art. 100 cost.); al riassetto della legislazione sull'assunzione diretta dei pubblici servizî da parte dei comuni e delle province; al riordinamento dei servizî statistici; al coordinamento organizzativo dell'assistenza e previdenza sociale.
Ordinamento del personale. - Il settore dell'ordinamento delle carriere e dello stato giuridico del personale è quello tipico della riforma burocratica. Anzi la riforma burocratica, nel significato più ristretto dell'espressione, dovrebbe interessare solo l'ordinamento del pubblico impiego. La materia è attualmente regolata dal d. P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, contenente il t. u. delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello stato (v. impiego: Impiego pubblico, in questa App.).
Azione amministrativa e sue garanzie. - Nel settore relativo all'azione amministrativa e alle sue garanzie la riforma burocratica è interessata in alcune materie nelle quali da tempo si reclamano radicali ed estese innovazioni. La necessità di una legge che, riunendo norme di carattere generale e principî comunemente riconosciuti, potesse costituire una prima regolamentazione sistematica dell'attività amministrativa è stata da troppe parti illustrata perché vi sia bisogno di indicare in questa sede le esigenze scientifiche e pratiche che tale legge generale finirebbe col soddisfare.
Piuttosto mette conto segnalare che un progetto contenente una disciplina organica del procedimento amministrativo, secondo un criterio già adottato con successo in altri paesi (per es. Austria), è attualmente all'esame della Camera dei deputati e ha già ottenuto la sostanziale adesione del governo.
Più complessa, ma non meno urgente, è la riforma dei controlli interni ed esterni, di legittimità e di merito. L'attuale ordinamento dei controlli, per unanime riconoscimento di quanti si sono occupati della materia, rappresenta un gravissimo ostacolo alla speditezza dell'azione amministrativa e annulla praticamente la responsabilità del funzionario anche in relazione agli atti di natura finanziaria. Si tratta di elaborare un sistema che innovi rispetto a istituzioni tradizionali, non soffochi le iniziative del funzionario e semplifichi le operazioni di controllo.
Infine, sul piano delle garanzie, debbono essere ricordate quelle iniziative rivolte alla costituzione di tribunali amministrativi regionali. Il problema, che è poi un aspetto della riforma della giustizia amministrativa, è molto sentito nella pratica. Si tratta di sopprimere la competenza giurisdizionale delle giunte provinciali amministrative e, in coordinazione con l'azione di decentramento, di investire i tribunali amministrativi della competenza ad annullare gli atti definitivi delle autorità locali. Gli stessi tribunali amministrativi potrebbero fungere da organi del contenzioso tributario.
Semplificazione e chiarificazione legislativa. - Sulla semplificazione e chiarificazione legislativa non vi è bisogno di spendere molte parole. Rientrano in questo settore le iniziative per la formazione di testi unici (in tema di espropriazioni, requisizioni, amministrazione dei beni formanti il patrimonio dello stato, contratti), per l'eliminazione di sopravvivenze incompatibili con i presupposti stessi di un ordinamento moderno e democratico, per la trasformazione di istituti in modo da adeguarli ai bisogni di una sana amministrazione. Si inquadrano in queste esigenze i disegni di legge sul riordinamento delle autorizzazioni amministrative, sulla redazione a macchina di atti pubblici, sulle legalizzazioni di firme e sulle certificazioni amministrative.
Organizzazione Tecnica dei servizî e preparazione del personale. - La mera elencazione dei settori di competenza della riforma burocratica e l'indicazione dei temi che vengono in considerazione in ciascuno di questi settori è sufficiente a offrire un'idea della vastità e delicatezza dei problemi che debbono essere affrontati se si vuole realmente creare un'organizzazione funzionale che consenta un'azione efficiente dei pubblici poteri. E naturalmente i problemi della riforma non si esauriscono né si risolvono sul terreno esclusivamente normativo.
Un aspetto non meno importante della riforma si svolge infatti nell'ambito della legislazione e dell'organizzazione esistente ed è quello che ha per oggetto il miglioramento dei servizî, la semplificazione dei procedimenti e dei metodi di lavoro. È questa un'azione che si concreta nella predisposizione di misure dirette ad eliminare le cause dell'eccessiva burocratizzazione (la riorganizzazione degli archivî, la revisione di moduli, l'adozione di sistemi meccanici di contabilità e di rilevazione). Si tratta d'introdurre nell'amministrazione i principî della moderna tecnica organizzativa, adeguando l'azione al criterio tecnico della massima produttività, riducendo i tempi di lavoro, snellendo i cosiddetti servizî a danaro, migliorando le condizioni ambientali di lavoro, curando le relazioni umane. Intimamente compenetrato al problema dell'introduzione delle tecniche produttivistiche nella pubblica amministrazione è poi quello della preparazione degli uomini cui l'azione amministrativa è affidata. In questo settore, in attesa che sia realizzata la scuola superiore della pubblica amministrazione di cui al testo unico sullo statuto degli impiegati civili dello stato, molte amministrazioni hanno organizzato corsi di formazione, aggiornamento e addestramento per i pubblici dipendenti.
Bibl.: M. Amendola, Burocrazia, in Enciclopedia del diritto, V, Milano 1953, p. 712.