EDITORIA

EDITORIA

Disciplina giuridica.- L'emanazione della l. 5 agosto 1981 n. 416 (disciplina delle imprese editrici e provvidenze per l'e.) ha segnato un momento di grande importanza, in quanto ha delineato il primo corpus di norme, a carattere organico, rivolto a regolamentare il settore editoriale. Nel periodo precedente alla suddetta legge vi erano stati interventi legislativi, ma a carattere episodico e frammentario (per es., l. 29 novembre 1971 n. 1063, concernente le provvidenze a favore dell'e. giornalistica per il 1971; le l. 6 giugno 1973 n. 307 e 16 luglio 1974 n. 307, che estendevano le stesse provvidenze agli anni 1972 e 1973; la l. 27 ottobre 1977 n. 809 recante misure urgenti per l'e.; ecc.). Invece la l. 416/1981 si pone su un piano sistematico, configura una serie di organi pubblici preposti al governo del settore, realizza un disegno che attiene alla disciplina delle imprese editrici, riguardate nelle loro posizioni soggettive, nella loro serie di diritti e di obblighi, inquadrando l'e. (specialmente quella dei giornali quotidiani) nel sistema delle comunicazioni di massa. E invero la serie dei rapporti intercorrenti fra la stampa e il potere pubblico può essere correttamente individuata, quando la s'inquadri nel sistema della comunicazione sociale. Questa può essere esaminata da molteplici angoli di visuale, in quanto costituisce il punto d'intersezione di tematiche a carattere sociale, giuridico, economico, sociologico. Ma ai fini del tema considerato occorre anzitutto delineare alcuni tratti in riferimento all'aspetto giuridico, e particolarmente alle esigenze evolutive che investono unitariamente l'intero comparto in relazione a tutti gli organismi che lo compongono, siano essi soggetti pubblici o privati. E ciò in quanto tutti i soggetti agenti nell'ampia area, svolgendo in realtà un'attività d'interesse sociale e di dimensione collettiva, risultano collegati fra di loro in un contesto unitario, i cui problemi non possono che essere sostanzialmente coordinati e connessi fra di loro, con riflessi inevitabilmente di ogni subsettore sugli altri (Baldassarre 1986).

Nelle più recenti elaborazioni del pensiero giuridico non si nutre dubbio alcuno che libertà d'informazione e diritto all'informazione involgano un intreccio di posizioni, le quali si accentrano sul diritto di accedere a tutte le fonti di conoscenza e sulla facoltà di scelta della fonte a cui attingere le proprie informazioni fra quelle disponibili, e nello stesso tempo richiedono un quadro d'indirizzo e programmaticità, rilevabile nei doveri posti a carico dei poteri pubblici, miranti ad assicurare il libero interscambio delle informazioni a livello sociale.

In relazione a tali profili assumono un rilievo particolare la garanzia della trasparenza della proprietà e i limiti imposti alla concentrazione dei mezzi di comunicazione. È da tali esigenze che trae la propria radice la legge di riforma dell'e., la quale è rivolta ad assicurare non solo la conoscibilità pubblica degli assetti proprietari inerenti all'impresa d'informazione, ma anche la fissazione di tetti rigorosi concernenti il possesso delle testate, dando, per tale modo, applicazione a valori incorporati nella costituzione, cioè la trasparenza e il pluralismo nelle comunicazioni sociali.

È da ricordare che la l. 416/1981 è stata modificata e integrata dalla l. 67/1987, la quale ha inteso soprattutto rafforzare alcuni precetti della normativa originaria e delineare con maggior precisione alcune disposizioni della l. 416 che, per la loro formulazione tecnicamente imprecisa, potevano dare adito a dubbi interpretativi.

Il primo nucleo di norme della l. 416/1981 è rivolto a tracciare i lineamenti dell'impresa editrice e gli obblighi a cui essa deve sottostare.

L'art. 1 disciplina la titolarità delle imprese, disponendo che l'esercizio dell'impresa editrice di giornali quotidiani è riservato alle persone fisiche nonché alle società in nome collettivo, in accomandita semplice, a responsabilità limitata, per azioni e in accomandita per azioni, e alle società cooperative, sempre che non abbiano per statuto oggetto diverso dall'attività editoriale, tipografica o, comunque, attinente all'informazione. Quando l'impresa è costituita in forma di società per azioni, in accomandita per azioni o a responsabilità limitata, le azioni aventi diritto di voto o le quote devono essere intestate a persone fisiche, società in nome collettivo, in accomandita semplice o a società a prevalente partecipazione pubblica. È escluso il trasferimento per semplice girata di dette azioni. Le azioni aventi diritto di voto o le quote possono essere intestate a società per azioni, in accomandita per azioni o a responsabilità limitata solo se la maggioranza delle azioni aventi diritto di voto o delle quote di tali società sono intestate a persone fisiche. Il venir meno di dette condizioni comporta la cancellazione d'ufficio dell'impresa dal registro nazionale della stampa.

L'art. 2 dispone che dev'essere data comunicazione scritta al servizio dell'e. di ogni trasferimento, a qualsiasi titolo, di azioni, partecipazioni o quote di proprietà di società editrici di giornali quotidiani, che interessino più del 10% del capitale sociale o della proprietà. Tale limite è ridotto al 2%, qualora il trasferimento riguardi azioni di società editrici di giornali quotidiani quotate in borsa. La comunicazione dev'essere pubblicata su tutte le testate edite dalle imprese danti e aventi causa. Nella comunicazione devono essere indicati l'oggetto del trasferimento, il nome, o la ragione o denominazione sociale, dell'avente causa, nonché il titolo e le condizioni in base alle quali il trasferimento viene effettuato. Nel caso di accordi parasociali o di sindacati di voto fra soci di società titolari di testate di giornali quotidiani, che ne consentano il controllo, coloro che stipulano l'accordo o partecipano alla costituzione del sindacato hanno l'obbligo di effettuare la comunicazione.

Particolarmente importante è quel gruppo di norme, relative all'istituzione di un organismo del tutto nuovo nel nostro ordinamento giuridico: il garante dell'attuazione della legge per l'editoria.

È da premettere che la garanzia si può definire come il meccanismo di sicurezza, preordinato da ogni ordinamento (generale o settoriale che sia) a salvaguardia degli interessi implicati. Secondo l'accezione giuridica generale si allude, col termine ''garanzia'', a un principio, a un istituto rivolto a dare un'assicurazione di maggiore stabilità e certezza, al fine di salvaguardare l'integrità di un valore recepito dall'ordinamento. Infatti dovunque ricorra un fenomeno di garanzia si riscontra la presenza di un congegno finalizzato alla rimozione di pericoli che, per attività o per eventi avversi, abbiano possibilità di ledere il bene tutelato. L'idea di garanzia, scomposta nei suoi elementi costitutivi, implica dunque l'esistenza di un interesse, ossia la relazione di utilità che lega un soggetto a un bene; la previsione del pericolo che si avverte possa incombere sull'interesse; la predisposizione di un apprestamento idoneo a conferire ai portatori dell'interesse la sicurezza che l'interesse sarà soddisfatto (Zanaroli 1987).

È su questo nucleo fondamentale di esigenze che vengono a radicarsi, negli ordinamenti contemporanei, quelle formule rivolte a realizzare un siffatto meccanismo di sicurezza, che appare coessenziale al corretto funzionamento dei processi dell'informazione. Tali strutture assumono le denominazioni più varie, a seconda dei vari ordinamenti (Federal communication commission negli Stati Uniti; Conseil national de la communication audiovisuelle in Francia; IBA [Indipendent Broadcasting Authority] in Gran Bretagna; Garante per l'attuazione della legge sull'e. in Italia; ecc.), ma esprimono tutte un intervento pubblico di tutela sociale, nell'ambito di quei settori che, proprio perché formano sistema e come tali implicano valori collettivi, reclamano un meccanismo imparziale di salvaguardia.

È da sottolineare che nelle realtà politiche in cui la libertà di espressione del pensiero risulti garantita, il controllo sui media non significa un controllo sul contenuto dei messaggi né la possibilità di censura degli stessi. Il controllo pubblico investe, invece, normalmente l'impresa d'informazione e può riguardare sia la disciplina amministrativa dell'impresa, sia il suo assetto organizzativo ed economico, sia la sua presenza nel mercato. Le democrazie occidentali, in tema d'informazione attraverso la stampa (nonché radiofonia e televisione), puntano tutte verso il raggiungimento di un obiettivo generale che è quello della molteplicità e della concorrenza delle fonti d'informazione mediante cui l'opinione pubblica può stabilire un confronto di giudizi.

L'art. 8 della l. 416/1981 definisce la figura e i compiti del garante per l'editoria. Tale norma dispone che, al fine di consentire la continuità dell'azione di vigilanza del Parlamento sull'attuazione della presente legge, è istituito un organo di garanzia. Il garante dell'attuazione della legge presenta per il tramite del Governo alle presidenze della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica una relazione semestrale sullo stato dell'e., alla quale è allegato un prospetto illustrativo delle integrazioni e dei contributi erogati ai sensi della legge; riferisce, sulle materie affidategli, alle competenti commissioni permanenti della Camera e del Senato in qualsiasi momento ne venga richiesto secondo i rispettivi regolamenti parlamentari; esercita le altre funzioni previste dalla legge.

Il garante è scelto, d'intesa fra i presidenti della Camera e del Senato, tra coloro che abbiano ricoperto la carica di giudice della Corte costituzionale ovvero che ricoprano o abbiano ricoperto la carica di presidente di sezione della Corte di cassazione o del Consiglio di stato o della Corte dei conti.

Alle dipendenze del garante è posto un ufficio di segreteria composto di personale delle pubbliche amministrazioni collocato fuori ruolo, il cui contingente è determinato, su proposta del garante medesimo, con decreto del presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il ministro del Tesoro. Le norme concernenti l'organizzazione e il funzionamento dell'ufficio del garante, nonché quelle dirette a disciplinare la gestione delle spese, anche in deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello stato, sono approvate con decreto del presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del presidente del Consiglio, su parere conforme del garante stesso. Nei casi in cui lo ritenga opportuno, il garante può avvalersi dell'opera di consulenti e di società di consulenti.

L'art. 9 delinea le più importanti funzioni, stabilendo che il garante riceva, tramite il servizio dell'e., comunicazione delle delibere concernenti l'accertamento delle tirature dei quotidiani e delle delibere riguardanti la ripartizione dei contributi e delle integrazioni alla stampa; riceve, dal ministero dei Beni culturali e ambientali, comunicazione delle delibere concernenti la ripartizione dei contributi previsti.

Il garante dell'attuazione della legge sull'e. può chiedere ai competenti uffici pubblici le notizie necessarie ad accertare l'identità e la situazione patrimoniale e tributaria di soggetti che risultino intestatari di azioni o quote di società editrici di quotidiani o periodici. Qualora non abbia ottenuto le notizie richieste o le giudichi insufficienti o inattendibili, il garante può chiedere alla magistratura di svolgere le indagini anche utilizzando dei Corpi di polizia dello stato, al fine di accertare l'effettiva titolarità delle imprese editoriali e della proprietà delle testate, nonché la sussistenza dei rapporti di carattere finanziario od organizzativo di cui all'8° comma dell'art. 1.

Egli esercita altresì dinanzi al giudice competente l'azione di nullità degli atti posti in essere in violazione dei divieti disposti dalla legge.

La legge sull'e. tratta anche la materia delle autorizzazioni alla vendita dei giornali. L'art. 14 stabilisce che le Regioni, nell'elaborazione di indirizzi per i Comuni in tema di predisposizione dei piani di localizzazione dei punti ottimali di vendita, si attengano alle seguenti prescrizioni:

a) dev'essere prevista la consultazione delle associazioni più rappresentative a livello nazionale degli editori e dei distributori, e delle organizzazioni sindacali più rappresentative a livello nazionale dei rivenditori, nonché delle altre categorie che ne facciano richiesta;

b) per i centri urbani, dev'essere previsto il rilascio delle autorizzazioni in ragione della densità della popolazione, del numero delle famiglie, delle caratteristiche urbanistiche e sociali di ogni zona o quartiere, dell'entità delle vendite, rispettivamente, di quotidiani e periodici, negli ultimi due anni, nonché delle condizioni di accesso;

c) per le zone turistiche, può essere previsto il rilascio di autorizzazioni a carattere stagionale;

d) per i punti vendita nelle zone rurali, insulari o montane si deve tener conto in modo particolare delle condizioni di accesso;

e) per la vendita automatica si deve tener conto delle esigenze derivanti dall'esistenza di altri punti di vendita in relazione alle precedenti lettere b), c), e d).

L'esercizio delle rivendite fisse può essere svolto unicamente dal titolare o dai suoi familiari o parenti, o affini fino al terzo grado. È consentita la collaborazione di terzi, ma è vietato l'affidamento in gestione a terzi. L'affidamento in gestione è consentito soltanto nel caso di comprovato impedimento per malattia o infortunio, o di superamento dell'età pensionabile. Le autorizzazioni sono concesse con priorità ai terzi cui è stata affidata la rivendita. Le autorizzazioni di rivendita in posti fissi di giornali quotidiani e periodici sono rilasciate dai Comuni in conformità ai piani comunali predisposti sulla base dei criteri fissati dalle regioni. L'autorizzazione per la rivendita di soli giornali quotidiani e periodici può essere rilasciata esclusivamente alle persone fisiche. Qualora vi sia abbinamento di altri settori merceologici, l'autorizzazione può essere rilasciata a persone fisiche e a persone giuridiche. Alle persone fisiche non può essere rilasciata più di una autorizzazione.

La l. 6 agosto 1990 n. 223 (disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato; a tale legge ha dato attuazione il d.P.R. 27 maggio 1992), pur avendo come oggetto l'emanazione delle regole fondamentali inerenti all'emittenza, contiene due rilevanti punti innovativi sull'e.: a) sotto il profilo dell'organo di garanzia; b) sotto il profilo della ''proprietà incrociata'' fra stampa e televisione.

Per il primo aspetto, viene istituito un nuovo organo i cui compiti hanno riguardo sia alla radiodiffusione che all'e., e al quale "sono trasferite le funzioni già attribuite dalla l. 5 agosto 1981 n. 416 e successive modificazioni e integrazioni al Garante dell'attuazione della legge sull'editoria".

Per il secondo aspetto, si introduce, per la prima volta nel nostro ordinamento, una disciplina del cumulo di proprietà, inerente congiuntamente all'e. e alla televisione, al fine di porre limiti ed evitare il pericolo del ''doppio monopolio''. Per cui è fatto divieto di essere titolare:

a) di una concessione per radiodiffusione televisiva in ambito nazionale, qualora si abbia il controllo di imprese editrici di quotidiani la cui tiratura annua abbia superato nell'anno solare precedente il 16% della tiratura complessiva dei giornali quotidiani in Italia;

b) di più di una concessione per radiodiffusione televisiva in ambito nazionale, qualora si abbia il controllo di imprese editrici di quotidiani la cui tiratura superi l'8% della tiratura complessiva dei giornali in Italia;

c) di più di due concessioni per radiodiffusione televisiva in ambito nazionale, qualora si abbia il controllo di imprese editrici di quotidiani la cui tiratura complessiva sia inferiore a quella prevista dalla lettera b).

Bibl.: E. Bocchini, Il registro della stampa, in Rivista di diritto industriale, 1 (1984), p. 15; L. Mazzoni, I controlli sulle attività economiche, in Trattato di dir. pubbl. dell'economia, a cura di F. Galgano, Padova 1985; A. Baldassarre, Libertà di stampa e diritto all'informazione nelle democrazie contemporanee, in Politica del diritto, 1986, pp. 579 ss.; F. Zanaroli, Aspetti del ruolo istituzionale del Garante per l'editoria, in Diritto e società, 1987, pp. 203 ss.; A. Gentili, Controllo, concentrazione, gruppi nella legislazione editoriale, in Diritto dell'informazione e dell'informatica, 1987, pp. 419 ss.; G. Corasaniti, Trasparenza, pluralismo, interventi pubblici nella disciplina delle imprese editoriali, Padova 1988; G. Corasaniti, Diritto e tecnologie dell'informazione: linee introduttive, Milano 1990; Id., Codice per l'editoria e la radiotelevisione, ivi 1992.