Nazioni Unite
Nazioni Unite
L'ultimo decennio del 20° sec. ha lasciato un retaggio ambivalente per quanto riguarda la funzione e l'influenza dell'Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU).
Con la fine della guerra fredda era venuto meno quel 'camice di forza' che aveva limitato la capacità d'azione dell'ONU; liberata dall'antagonismo bipolare, l'Organizzazione sembrava finalmente in grado di svolgere i compiti per i quali era stata creata. Questa possibilità parve realizzarsi durante la prima guerra del Golfo, quando la risposta all'invasione irachena del Kuwait fu gestita attraverso canali multilaterali e seguendo un percorso dettato dalle risoluzioni delle Nazioni Unite. La sensazione che l'ONU fosse destinata a svolgere una funzione centrale nel nuovo ordine mondiale post guerra fredda fu rafforzata dal crescente impegno dell'Organizzazione in numerose operazioni di peacekeeping (operazioni per il mantenimento della pace) e dal ruolo che essa riuscì a esercitare nei processi di transizione alla democrazia intrapresi da numerosi Paesi. La rinnovata centralità dell'ONU fu però apertamente contestata e manifestò rapidamente tutti i suoi limiti. Al sistema bipolare della guerra fredda seguiva un sistema almeno in parte unipolare, a chiaro primato statunitense.
Il successo della Organizzazione dipendeva dalla disponibilità degli Stati Uniti a sostenerla finanziariamente e politicamente. Questa disponibilità fu assai circoscritta. Gli Stati Uniti avevano poco interesse a contribuire al rafforzamento di un sistema multilaterale che minacciava di limitarne l'autonomia d'azione. Soprattutto, divennero influenti nel mondo politico statunitense le posizioni di chi criticava l'efficienza dell'ONU, denunciando i costi della sua burocrazia e l'inefficacia del suo operato, e chiedeva inoltre la riduzione dell'appoggio degli Stati Uniti alla Organizzazione. Parallelamente, l'insuccesso di alcune importanti operazioni di peacekeeping, l'incapacità dell'ONU di fermare il genocidio in Ruanda nel 1994 e la guerra civile nella ex Iugoslavia produssero un indebolimento della sua immagine e il graduale affievolirsi della speranza che l'ONU fosse in grado di garantire ordine, stabilità e pace fondate sul pieno rispetto del diritto internazionale.
Sullo sfondo agiva una doppia contraddizione, che penalizzava sia l'iniziativa dell'ONU sia la piena definizione di quale dovesse essere il suo ruolo nel mutato sistema internazionale. In primo luogo, gli anni Novanta furono contraddistinti da una progressiva rilegittimazione della guerra come strumento con cui ripristinare l'ordine se non, addirittura, con cui promuovere il rispetto dei diritti umani (la cosiddetta guerra umanitaria). L'ONU, nata anche allo scopo di evitare la guerra, nell'affrontare questa trasformazione si trovò in estrema difficoltà, tanto operativa quanto concettuale. In secondo luogo, i meccanismi di funzionamento dell'ONU - fondati sulla centralità del Consiglio di sicurezza e sul primato riconosciuto dei cinque membri permanenti con diritto di veto (Stati Uniti, Russia, Gran Bretagna, Francia e Cina) - riflettevano una realtà superata, non rispecchiavano le profonde trasformazioni politiche dell'ultimo cinquantennio e limitavano l'efficacia operativa dell'Organizzazione.
Queste ambivalenze e contraddizioni non sono venute meno nel 21° sec. e si sono, se possibile, acuite. Sotto la guida del segretario generale, il ghanese K. Annan, che ha guidato l'ONU dal 1997 al 2006 - nell'ottobre 2006 è stato designato il nuovo segretario generale, il sudcoreano Ban Gi-mun (Pan Kimun), in carica dal 1° gennaio 2007 -, l'Organizzazione ha promosso uno sforzo di riforma e di ridefinizione della propria immagine, pesantemente danneggiata dagli insuccessi del decennio precedente. Questo sforzo ha ottenuto dei risultati, che sono testimoniati dalla popolarità dell'Organizzazione presso l'opinione pubblica internazionale (un po'meno presso quella statunitense) e dal conferimento all'ONU, nel 2001, del premio Nobel per la pace (v. nobel, premi). L'impegno nell'attività di peacekeeping si è ulteriormente intensificato e ha facilitato la risoluzione di alcuni conflitti regionali. Al contempo, però, l'Organizzazione è stata severamente danneggiata da alcuni scandali che l'hanno vista coinvolta; essa è dunque risultata indebolita dalla forte ostilità dell'amministrazione repubblicana di G.W. Bush e anche di una parte importante del mondo politico degli Stati Uniti.
L'elezione di Bush, avvenuta nel novembre 2000, ha costituito uno spartiacque assai rilevante. All'interno dell'amministrazione statunitense hanno assunto un ruolo rilevante figure apertamente ostili all'ONU, che fu solo uno dei bersagli di una critica più generale al multilateralismo e alle sue istituzioni. Entrato in carica nel gennaio 2001, Bush procedette a rigettare una serie di accordi firmati dai suoi predecessori o presentati al Senato per la ratifica: il trattato ABM (Anti-Ballistic Missile) del 1972, la convenzione per le armi biologiche (BTWC, Biological and Toxin Weapons Convention) in vigore dal 1975, il Protocollo di Kyoto sull'ambiente (1997) e il trattato istitutivo del Tribunale penale internazionale (1998). La vera svolta - che intensificò l'ostilità statunitense verso l'ONU - si ebbe però dopo gli attacchi terroristici al Pentagono e alle Twin Towers e durante la lunga discussione che precedette l'intervento militare anglostatunitense in ̔Irāq. L'ondata internazionale di solidarietà con gli Stati Uniti che seguì agli attentati dell'11 settembre 2001 sembrò preludere a una risposta multilaterale e collettiva alla sfida terroristica. Nell'ottobre dello stesso anno l'intervento militare in Afghānistān, che era finalizzato all'abbattimento del regime dei ÐṬālibān, raccolse un consenso assai ampio; dopo la caduta dei ÐṬālibān, le N. U. s'impegnarono direttamente sia negli aiuti umanitari sia contribuendo al processo che avrebbe portato alla nascita del primo governo ad interim, guidato da H. Karzai. Nel dicembre 2001, quindi, il Consiglio di sicurezza votò la risoluzione 1386, che istituiva una forza internazionale cui era delegato il compito di assistere il governo afghano nel mantenimento della sicurezza nell'area della capitale Kābul.
Questo consenso venne però rapidamente meno. Gli Stati Uniti optarono per una politica unilaterale, mentre molti altri Paesi fecero fatica a comprendere il mutamento provocato dall'11 settembre e il suo impatto sulla politica estera statunitense. Ne conseguì un'accentuazione dell'ostilità dell'amministrazione Bush verso l'Organizzazione e il suo inevitabile indebolimento. La posizione del governo statunitense originava da considerazioni strategiche, operative e politiche. Agiva la convinzione che non fosse possibile perseguire la sicurezza secondo pratiche collettive e multilaterali: i compromessi che ciò avrebbe imposto, soprattutto nel Consiglio di sicurezza - argomentavano molti consiglieri di Bush -, erano destinati a limitare l'efficacia della campagna antiterroristica guidata dagli Stati Uniti. Ma tornava anche una critica antica all'ONU, accusata da Washington di aver fatto poco o nulla per promuovere la democrazia nel mondo. Queste critiche furono esplicitate nell'importante documento sulla sicurezza nazionale (The National Security Strategy of the United States of America) reso pubblico dall'amministrazione nel settembre 2002. Il documento sollecitava una politica di esportazione della democrazia, in particolare in Medio Oriente, come unico modo per fronteggiare la sfida dell'islamismo radicale e del terrorismo internazionale. Nel far ciò, contrapponeva al multilateralismo istituzionalizzato delle N. U. un multilateralismo di potenza, finalizzato alla creazione di alleanze contingenti per rispondere in modo rapido e adeguato a una eventuale crisi.
Questa pratica fu seguita durante la discussione che precedette l'intervento militare in ̔Irāq. In quella occasione gli Stati Uniti si adoperarono per dare vita a una coalizione (la coalizione dei volenterosi, nella definizione che ne diede il presidente statunitense) che sostenesse l'obiettivo di abbattere il regime di Ṣ. Ḥusayn. Nel farlo si rivelò pienamente l'indisponibilità degli Stati Uniti a sottostare ai meccanismi e ai principi del multilateralismo delle Nazioni Unite. Ma si rivelò anche la paradossale impossibilità per gli stessi Stati Uniti, la potenza egemone dell'era unipolare, di agire fuori dall'ONU, senza l'investitura di legittimità che solamente l'autorizzazione dell'Organizzazione a intraprendere una determinata azione può conferire. Sotto le pressioni dell'alleato britannico e le sollecitazioni del segretario di Stato C. Powell, Bush accettò di sottoporre la questione al Consiglio di sicurezza. Rovesciando il regime di Ḥusayn, gli Stati Uniti contavano di raggiungere diversi obiettivi: facilitare il processo di trasformazione del Medio Oriente; garantire l'accesso alle fondamentali risorse petrolifere della regione; bloccare il tentativo del regime iracheno di dotarsi di armi non convenzionali, imponendo con la forza all'Irāq il rispetto delle risoluzioni delle N. U., che avevano sollecitato lo smantellamento degli arsenali in costruzione e la collaborazione con gli ispettori delle Nazioni Unite.
Quest'ultima motivazione forniva il casus belli per l'intervento e permise che la gestione della crisi irachena fosse brevemente delegata all'ONU. Nel novembre 2002, i quindici membri del Consiglio di sicurezza approvarono all'unanimità la risoluzione 1441, che imponeva all'Irāq di accettare nuove ispezioni e affermava che vi sarebbero state 'serie conseguenze' per il regime iracheno se esso non avesse collaborato con le Nazioni Unite.
Per un breve momento parve che la crisi potesse essere gestita entro una cornice multilaterale destinata a esaltare il ruolo dell'ONU. Non fu però così. Le N. U. costituivano il forum nel quale le diverse posizioni si confrontavano di fronte all'opinione pubblica internazionale; esse non disponevano tuttavia degli strumenti con cui contenere le iniziative statunitensi. Nei mesi successivi si contrapposero diverse posizioni: quella degli Stati Uniti, che premevano per un intervento militare; quella della Gran Bretagna, che non lo escludeva, ma auspicava un'esplicita autorizzazione in tal senso dell'ONU; e quella di Francia e Germania, ostili all'intervento e favorevoli a dare più tempo all'azione degli ispettori dell'ONU. Tra le parti non vi era accordo su quali dovessero essere le 'serie conseguenze' previste dalla risoluzione 1441. Nel frattempo, il team d'ispettori ONU, guidati dallo svedese H. Blix, criticò l'Irāq per la limitata collaborazione, ma non individuò le armi e i laboratori segreti denunciati dall'amministrazione statunitense. Questa discussione fu pubblica e si svolse in larga misura all'interno del Consiglio di sicurezza dell'ONU. Essa espresse assai bene tutte le contraddizioni e i limiti dell'Organizzazione: ne mostrò il prestigio e la legittimità per gran parte dell'opinione pubblica mondiale, disposta, come raramente in passato, a riconoscerle funzione di arbitro ultimo nelle dispute internazionali; ma ne rivelò altresì la debolezza e l'incapacità di bloccare la decisione statunitense di intraprendere comunque un'azione militare.
Tra il gennaio e il febbraio 2003 si cercò di giungere a una seconda risoluzione del Consiglio di sicurezza. Stati Uniti, Gran Bretagna e Spagna presentarono una nuova bozza nella quale si chiedeva l'autorizzazione esplicita all'intervento militare. Francia, Germania e Russia risposero con un'altra proposta di risoluzione nella quale si sollecitava l'intensificazione delle ispezioni. La prima proposta non ottenne però i voti necessari (9 su 15) per l'approvazione e fu ritirata. Si trattava di una pesante sconfitta d'immagine per gli Stati Uniti, che esaltava per certi aspetti la forza delle N. U., ma che non impediva agli Stati Uniti stessi di dare corso ai propri piani. Il 20 marzo 2003 gli Stati Uniti e la Gran Bretagna, senza l'autorizzazione dell'ONU, iniziavano le operazioni militari in ̔Irāq. In poche settimane, le truppe statunitensi raggiungevano la capitale Baghdād.
Il dopoguerra in ̔Irāq si rivelò assai diverso da quello previsto e auspicato da Washington e da Londra. L'Irāq precipitò rapidamente nel caos e verso la guerra civile. Le N. U. assunsero un ruolo centrale nel processo di transizione apertosi in ̔Irāq, pagando anche un prezzo assai alto quando nell'agosto 2003 i suoi uffici a Baghdād furono oggetto di un attentato, che causò la morte di ventitré persone, incluso il rappresentante speciale dell'ONU, S. Vieira de Mello. Tra il 2003 e il 2004, alcune risoluzioni del Consiglio di sicurezza hanno provveduto a istituire una missione dell'ONU a Baghdād e a intensificare l'impegno diretto dell'Organizzazione a sostegno del governo iracheno. Di particolare importanza furono le risoluzioni 1500 e 1546, approvate dal Consiglio di sicurezza, rispettivamente, nell'agosto 2003 e nel giugno 2004. La prima prevedeva l'istituzione di una missione delle N. U. in ̔Irāq. Nella seconda si appoggiava il governo ad interim formatosi in ̔Irāq e, soprattutto, si assegnava all'ONU un ruolo guida nel facilitare il processo di transizione in atto e nel mobilitare la comunità internazionale a suo sostegno.
Se le difficoltà incontrate dagli Stati Uniti in ̔Irāq finirono per riportare l'ONU al centro della scena, l'impegno riformatore di Annan contribuì a sua volta a migliorare l'immagine dell'Organizzazione. La discussione continua a vertere principalmente sulla necessità di trasformare il Consiglio di sicurezza, modificandone la composizione e le modalità di funzionamento e giungendo a una democratizzazione dei suoi meccanismi decisionali. Parallelamente, però, sono state attivate procedure di riforma aventi per oggetto sia la burocrazia delle N. U. sia l'organizzazione del segretariato e sono state promosse misure finalizzate a garantire maggiore controllo sul bilancio e le spese dell'Organizzazione. Questo sforzo, centrato sull'idea della necessità di una revisione costante ma graduale dell'Organizzazione e della sua Carta, appare particolarmente significativo. Uno dei risultati più rilevanti è stata la sostituzione, nel marzo 2006, della controversa Commissione per i diritti umani dell'ONU, che includeva al suo interno regimi denunciati per le loro violazioni dei diritti umani, con un nuovo, e più rappresentativo, Consiglio per i diritti umani.
L'impegno nella transizione irachena e il dinamismo riformatore di Annan costituiscono, quindi, i due fattori che maggiormente hanno contribuito al recupero del prestigio dell'Organizzazione dopo le difficoltà del 2002-03. A essi si sono però contrapposti almeno due altri processi e vicende che continuano a indebolire le N. U. e la loro autorevolezza. In primo luogo, per quanto ormai mitigata, l'ostilità verso l'ONU di una parte del mondo politico e dell'opinione pubblica degli Stati Uniti rimane assai forte. Amministrazione e Congresso degli USA continuano a esercitare pressioni per una trasformazione dell'Organizzazione e per una riduzione delle sue spese. All'interno del mondo conservatore statunitense viene spesso denunciata la posizione antistatunitense e antiisraeliana del blocco dominante all'assemblea generale. In secondo luogo, le riforme intraprese con Annan sono state in parte imposte dagli scandali e dalla corruzione che hanno colpito l'Organizzazione. Particolare stupore ha suscitato lo scandalo che ha coinvolto il programma Oil-for-Food dell'ONU, attraverso il quale si permetteva all'Irāq, soggetto a embargo, di esportare petrolio per l'acquisto di generi alimentari, medicinali e altri aiuti umanitari. Un'inchiesta interna all'Organizzazione, completata nel 2005, ha rilevato come alcuni funzionari dell'ONU responsabili per il programma abbiano ricevuto tangenti dal governo iracheno. Scandali e denunce hanno inoltre colpito proprio quelle operazioni di peacekeeping che costituiscono uno dei maggiori motivi di vanto dell'Organizzazione.
Nel 2005 un'inchiesta interna alle N. U. ha evidenziato come soldati impegnati in missioni di peacekeeping dell'ONU si siano resi responsabili di abusi e violenze sessuali su minori in almeno cinque Paesi: la Repubblica Democratica del Congo, Haiti, la Liberia, la Repubblica del Congo e la Costa d'Avorio. Denunce simili sono state mosse da varie organizzazioni internazionali: infatti, nel maggio del 2006, l'organizzazione Save the Children, impegnata per la tutela dei minori, ha pubblicato un rapporto in cui si denunciava lo sfruttamento sessuale di bambine e ragazze tra gli 8 e i 18 anni compiuto dai caschi blu dell'ONU in Liberia.
bibliografia
B. Conforti, Le Nazioni Unite, Padova 20057; A. de Guttry, F. Pagani, Le Nazioni Unite: sviluppo e riforma del sistema di sicurezza collettiva, Bologna 2005; A. Polsi, Storia dell'Onu, Roma 2006.