Nazioni Unite

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Un’organizzazione per il mantenimento della pace

Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) è stato chiamato l’organismo internazionale costituito dagli Stati dopo la fine del secondo conflitto mondiale. Con questa istituzione e per mezzo di un sistema di consultazione tra i rappresentanti dei paesi membri, si volle rendere permanente un accordo in base al quale essi si impegnavano a non ricorrere autonomamente all’uso della forza senza una decisione assunta dall’organo decisionale più alto, il Consiglio di sicurezza, delegato nei casi più gravi a intervenire direttamente

La lezione del passato

Già dopo la Prima guerra mondiale, che aveva prodotto immensi danni materiali e umani, la comunità internazionale aveva cercato di dotarsi di un organo collettivo, la Società delle nazioni con sede a Ginevra, destinato a svolgere un’opera di mediazione continua per evitare nuovi conflitti o quanto meno affidarne la gestione all’assemblea dei membri. Purtroppo, non voluto da tutti gli Stati (alcuni dei più importanti non vi aderirono, come gli Stati Uniti), esso si dissolse di fatto alla fine degli anni Trenta.

L’ONU ebbe le sue radici nella convinzione – maturata a partire dal 1943 nelle maggiori potenze in lotta contro Germania e Giappone (Seconda guerra mondiale) – che occorresse impegnarsi nella costituzione di un’entità sovranazionale capace di mantenere la pace internazionale in un contesto finalizzato a migliorare le condizioni di giustizia, libertà e uguaglianza delle popolazioni del mondo. Un’iniziativa tanto impegnativa, nel clima sconvolto della guerra, non poteva essere assunta che dagli Stati che quella guerra stavano vincendo, e tra questi in particolare da quelli che avevano fatto della collaborazione nel corso del conflitto la colonna portante della loro politica.

Così Stati Uniti, Gran Bretagna, Francia, Unione Sovietica e Cina nazionalista, insieme ad altri 45 paesi (l’Italia, allora esclusa, sarebbe stata ammessa soltanto nel 1955), approvarono il 26 giugno 1945 a San Francisco la Carta dell’ONU – una costituzione vera e propria –, tra grandi dichiarazioni di speranza nella capacità di questa istituzione di garantire la pace mondiale.

La struttura

L’architettura del sistema ONU regge principalmente su due organi collegiali. Il primo è l’Assemblea generale, che si riunisce in sessione plenaria tutti gli anni nel mese di settembre, o altrimenti quando necessario: di essa fanno parte tutti gli Stati membri – nel 2005 erano 198, ma si tratta di una cifra che può variare – e al suo interno vengono affrontati temi di carattere generale che hanno attinenza con lo sviluppo di pacifiche relazioni tra gli Stati, miglioramento delle condizioni di vita delle popolazioni, affermazione dei principi di giustizia, uguaglianza e libertà per tutti gli esseri umani indipendentemente da razza, religione, costume.

Il secondo organo collegiale, che costituisce il cuore politico dell’Organizzazione, è il Consiglio di sicurezza: per analogia con le istituzioni statali, potremmo dire che l’Assemblea generale è come un parlamento mentre il Consiglio di sicurezza costituisce il governo. Esso è composto da 5 membri permanenti (le grandi potenze fondatrici): la Repubblica popolare cinese (fino al 1971 era la Cina nazionalista di Formosa), Francia, Regno Unito, Federazione Russa (fino al 1991 Unione Sovietica), Stati Uniti. A questi si affiancano altri 15, a rotazione ed eletti di volta in volta per un periodo di due anni, La funzione principale di questo organo è di intervenire tempestivamente per mantenere la pace e la sicurezza internazionale (art. 24 della Carta).

Sua caratteristica fondamentale – oggetto di molte polemiche negli anni – è il diritto di veto conferito ai cinque membri permanenti, che consente a ciascuno di essi di paralizzare le azioni oggetto di delibera da parte del Consiglio di sicurezza (art. 27, terzo comma) quando esse non corrispondano ai loro interessi.

la Capacità di intervento

Il diritto di veto ha più volte bloccato la capacità di azione dell’ONU, dimostrando quanto il rapporto tra diritto (la Carta dell’ONU) e politica (intesa in senso realistico, cioè gli interessi delle grandi potenze) sia delicato e soggetto alla supremazia della politica sul diritto. Pertanto nel corso degli anni sono stati avviati progetti e avanzate proposte di revisione del Consiglio di sicurezza per meglio adeguarlo alle situazioni politiche modificatesi specialmente dopo la fine del bipolarismo e il crollo nel 1991 dell’Unione Sovietica: finora senza esito, a causa del contrasto di opinioni e di interessi tra i quali è risultato impossibile giungere a una composizione.

Altro organo, in effetti importante più per la sua centralità funzionale e organizzativa che per una sua autonoma capacità decisionale, è il Segretario generale, il più alto funzionario amministrativo dell’Organizzazione, il quale, oltre a sovrintendere alla normale vita dell’organo, ha la possibilità di intervenire presso il Consiglio di sicurezza per richiamarne l’attenzione su qualunque questione possa rappresentare una minaccia per la pace e la sicurezza internazionali. Hanno rivestito tale carica il norvegese Trygve Lie (1946-53), lo svedese Dag Hammarskjöld (1953-61), il birmano Sithu U. Thant (1961-71), l’austriaco Kurt Waldheim (1972-81), il peruviano Javier Perez de Cuellar (1982-91), l’egiziano Butrus Butrus Ghali (1992-96) e il ghanese Kofi Annan eletto alla fine del 1996.

Le agenzie

Il sistema organizzativo è assai articolato (organizzazioni internazionali). L’Assemblea generale si vale di 7 organi sussidiari, tra i quali l’UNDP (United nations development program «Programma di sviluppo economico delle Nazioni Unite»), l’UNICEF (United nations children fund «Fondo delle Nazioni Unite per l’infanzia»), l’UNHCR (United nations high commissioner for refugees, in Italia noto come ACNUR, Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati).

Esistono, poi, organizzazioni autonome ma legate alle Nazioni Unite da precisi accordi e chiamate agenzie. Tra esse l’Organizzazione per l’alimentazione e l’agricoltura (FAO), l’Organizzazione culturale scientifica ed educativa delle Nazioni Unite (UNESCO), il Fondo monetario internazionale (FMI), l’Organizzazione mondiale della sanità (OMS).

Il sistema consente poi, su un piano più direttamente politico, che tra Stati membri si sviluppino delle organizzazioni regionali (art. 52) intese alla salvaguardia della pace e della sicurezza su scala limitata e con attenzione per determinate situazioni locali: tra queste è la NATO (North Atlantic treaty organization «Organizzazione del Trattato nordatlantico»), forse la più nota, e l’OSCE (Organization for security and cooperation in Europe «Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa»), istituita più recentemente.

Particolare rilevanza avevano nella Carta, alle sue origini, i capitoli XI-XIII, riguardanti territori non indipendenti, colonie ed ex colonie, il cui regime di transizione all’indipendenza veniva regolamentato e scandito grazie alla sorveglianza delle agenzie ONU: si tratta di una parte caduta in disuso in conseguenza del generale processo di decolonizzazione.

In piena attività è invece la Corte internazionale di giustizia, che risiede all’Aia ed è composta da 15 giudici: oltre a una funzione consultiva rispetto alle interpretazioni della Carta, essa opera nel dirimere le controversie sorte tra Stati membri i quali accettino volontariamente di sottoporsi alla sua giurisdizione.

Per il mantenimento della pace

La centrale missione politica dell’ONU si trova espressa nei capitoli VI e VII della Carta: il primo predispone una serie di passi e di procedure utilizzabili per la risoluzione pacifica delle controversie; il secondo indica l’«azione rispetto alle minacce alla pace, alle violazioni della pace ed atti di aggressione» (relazioni internazionali). In questi casi il Consiglio di sicurezza deve modulare e adattare le sue risorse politiche, economiche e anche (parzialmente) militari per scongiurare gravi crisi o addirittura lo scoppio di conflitti armati.

Tuttavia, nonostante quanto prescritto dall’art. 43, l’ONU non dispone di forze armate autonome, né di polizia in grado di intervenire immediatamente nelle aree di crisi, cosicché l’opera di peace keeping («mantenimento della pace») cui è chiamata – e che ha sovente svolto in taluni casi con apprezzabili risultati – finisce per risultare per lo più tardiva o inadeguata al caso, come è successo nella guerra di Bosnia tra il 1992 e il 1995. Le missioni di pace compiute tra il 1948 e il 2004 sono state comunque 56.