Principio di imparzialità
Il principio di imparzialità è esplicitamente affermato nell’art. 97 della Costituzione italiana. Esso rappresenta il principio fondamentale che deve guidare la pubblica amministrazione nell’esercizio delle sue funzioni.
Attraverso il ricorso alla riserva di legge per l’organizzazione dei pubblici uffici, il costituente ha inteso rispondere a una preoccupazione di natura garantista, volta a riportare al Parlamento il potere di dettare le norme fondamentali relative all’organizzazione della pubblica amministrazione.
Il combinato disposto degli art. 3 e 97 Cost. disegna un preciso obbligo per la pubblica amministrazione di svolgere la propria attività nel pieno rispetto della giustizia, evitando ogni discriminazione e arbitrio nell’attuazione dell’interesse pubblico. Il principio di imparzialità si esplicita, dunque, sia sul piano dell’organizzazione sia su quello dell’attività; diventa principio generale che guida l’intera vita amministrativa, dal reclutamento del personale attraverso il meccanismo concorsuale, alla definizione delle sfere di competenza, al rapporto tra organi e uffici, alle modalità di svolgimento della stessa funzione pubblica.
Dal precetto costituzionale di imparzialità derivano: l’ammissione di tutti i soggetti, indiscriminatamente, al godimento dei servizi pubblici; il divieto di qualsiasi favoritismo e l’illegittimità degli atti amministrativi emanati senza previa valutazione di tutti gli interessi, pubblici e privati; l’obbligo per i funzionari (e il correlativo diritto di ricusazione per i cittadini) di astenersi dal partecipare a quegli atti in cui essi abbiano, direttamente o per interposta persona, un qualche interesse; la prevalenza dell’elemento tecnico su quello politico nella composizione delle commissioni giudicatrici di concorsi e gare pubbliche (Corte cost., sent. n. 453/1990). Anche il diritto costituzionale europeo sancisce con chiarezza, nel corrispondente precetto, il diritto alla migliore amministrazione.
La giurisprudenza amministrativa prima, e il legislatore poi, hanno tratto ulteriori applicazioni del principio di imparzialità, fra cui: le norme sull’ineleggibilità e sull’incompatibilità; l’obbligo dell’amministrazione di esaminare in modo completo, accurato e imparziale tutti gli elementi rilevanti della fattispecie (come affermato dalla Corte di giustizia delle Comunità europee); l’obbligo di compiere in modo oggettivo un esame comparativo degli interessi da valutare e di tenere conto dei relativi risultati (per es., nei concorsi per l’assunzione di persone).
Il principio di imparzialità trova completa esplicazione nel procedimento amministrativo – preordinato a garantire integrità del contraddittorio, completezza dell’istruttoria, motivazione degli atti e loro pubblicità – e impone che la decisione dell’amministrazione sia preceduta da una sequenza di atti attraverso cui accertare l’esistenza di presupposti di fatto e valutare i contrapposti interessi in gioco. Il procedimento diventa così la forma obbligata dell’azione amministrativa autoritativa: solo in questo modo i portatori di interessi che sono coinvolti, in modo favorevole o restrittivo, dalla decisione finale, diventano parti verso le quali l’amministrazione deve comportarsi in maniera imparziale.
Tra le applicazioni del principio di imparzialità vanno anzitutto menzionati i pubblici concorsi per titoli, laddove la predeterminazione dei criteri di massima vale a garantire che i titoli concretamente prodotti dai candidati siano valutati in modo imparziale. Assolvono alla stessa funzione gli standard urbanistici, in quanto regole astratte, stabilite con provvedimento amministrativo, che devono essere osservate nella formazione degli strumenti urbanistici.
La legge sul procedimento amministrativo (l. n. 241/1990, modificata dalla l. n. 15/2005) prevede inoltre che la concessione di sovvenzioni, contributi e vantaggi economici di qualunque genere sia subordinata alla previa formazione e comunicazione dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni devono attenersi (art. 12). La nozione di imparzialità sembra richiamare anche il principio di ragionevolezza, che impone l’adeguamento dell’azione amministrativa a canoni di razionalità operativa (oltre che al rispetto delle prescrizioni normative). Infine, nel richiedere la motivazione dell’atto amministrativo, il principio di imparzialità tende a sottrarre alla decisione amministrativa ogni carattere di arbitrarietà. L’atto amministrativo viziato da una delle figure sintomatiche dell’eccesso di potere (disparità di trattamento o manifesta ingiustizia) è illegittimo e pertanto annullabile.