Atto amministrativo
Atto adottato da una pubblica amministrazione in quanto autorità. Si distingue dagli accordi, dalle convenzioni, dai contratti, che la pubblica amministrazione conclude non in posizione di autorità, ma in posizione di sostanziale parità nei confronti dell’amministrato.
L’evoluzione della categoria. - Inizialmente, la nozione di atto amministrativo era molto ampia e comprendeva tutte le misure adottate unilateralmente da pubbliche amministrazioni: dalla semplice nota indirizzata da un ufficio a un altro, ai pareri, agli accertamenti tecnici, ai bilanci, alle decisioni di espropriare proprietà private per ragioni di pubblica utilità. In seguito, grazie alla giurisprudenza, si è introdotta una distinzione fra atto amministrativo in senso stretto e proprio, da un lato, e provvedimento amministrativo, dall’altro.
L’atto amministrativo in senso stretto. - L’atto amministrativo in senso stretto indica gli atti strumentali, serventi, ausiliari che nell’ambito di un procedimento amministrativo precedono e preparano la decisione, o la seguono e ne assicurano l’efficacia. Sono atti amministrativi, per es.: gli accertamenti e le valutazioni tecniche, i pareri, le ispezioni, le comunicazioni delle decisioni agli interessati. Tali atti, di regola, non incidono direttamente sui diritti o sugli interessi degli amministrati e non sono impugnabili dinanzi al giudice. Vi sono, tuttavia, eccezioni: per es., un parere negativo che la pubblica amministrazione trasmetta all’amministrato può considerarsi immediatamente lesivo dei suoi diritti o interessi e, come tale, impugnabile.
Il provvedimento amministrativo: i tratti fondamentali. - Il provvedimento amministrativo sta a indicare l’atto fondamentale di un procedimento amministrativo, che coincide con la decisione adottata dalla pubblica amministrazione, incide direttamente sui diritti o sugli interessi degli amministrati ed è impugnabile dinanzi al giudice. Il provvedimento, dunque, è l’atto amministrativo che riveste maggiore importanza. Esso può definirsi come l’atto mediante il quale la pubblica amministrazione dispone in ordine all’interesse pubblico affidato alla sua cura, esercitando il proprio potere autoritativo e incidendo in situazioni giuridiche (di diritto o di interesse) proprie del soggetto amministrato. In definitiva, il provvedimento amministrativo ha forza costitutiva di situazioni giuridiche ed è imperativo: con esso, cioè, la pubblica amministrazione costituisce, modifica o estingue diritti o interessi degli amministrati in via unilaterale e senza il consenso dei destinatari. Per esempio, un provvedimento di espropriazione.
Il primo aspetto essenziale del provvedimento amministrativo è che esso proviene da una pubblica amministrazione. Vi sono, tuttavia, casi in cui misure adottate da soggetti privati sono equiparate a provvedimenti amministrativi: per esempio, la Corte di Cassazione ha sostenuto che gli atti posti in essere da imprese concessionarie di opere pubbliche o di servizi pubblici sono da considerarsi provvedimenti amministrativi, traendone la conseguenza che misure come i bandi di gara emanati dal concessionario siano impugnabili dinanzi al giudice amministrativo. Altro aspetto essenziale del provvedimento è che esso è adottato da una pubblica amministrazione nell’esercizio di un suo potere autoritativo, regolato dal diritto pubblico. Da questo punto di vista, il provvedimento amministrativo si distingue dal contratto della pubblica amministrazione, che è stipulato su un piano di parità fra amministrazione e amministrato ed è disciplinato in larga misura dal diritto privato. Sono, però, considerati provvedimenti amministrativi gli atti della pubblica amministrazione che preludono alla conclusione di un contratto, come i bandi di gara e l’aggiudicazione di un contratto di appalto al miglior offerente.
Il provvedimento, di regola, dispone in ordine a un caso concreto e si rivolge a uno o più amministrati determinati: si autorizza un’impresa a svolgere una certa attività commerciale; o si espropria la proprietà dei tali soggetti privati. Si parla, in questo caso, di provvedimenti individuali o particolari. Vi sono, tuttavia, anche provvedimenti che si rivolgono a un numero indeterminato di soggetti e pongono regole dotate di efficacia generale: sono i cosiddetti provvedimenti amministrativi generali, come le programmazioni territoriali o economiche. In questi casi non è sempre agevole distinguere il provvedimento amministrativo generale dal regolamento.
Usualmente il provvedimento è discrezionale. Vi sono, però, provvedimenti a discrezionalità limitata, come le autorizzazioni cosiddette obiettivate, che vengono rilasciate sulla base di un accertamento semiautomatico di certi requisiti: è il caso delle autorizzazioni all’esercizio dell’attività bancaria.
Il regime del provvedimento amministrativo: efficacia e validità. - Norme rilevanti sull’efficacia, l’esecuzione e l’invalidità del provvedimento sono dettate dalla legge generale sul procedimento amministrativo (l. n. 241/1990, modificata dalla l. n. 15/2005). Il provvedimento che limita la sfera giuridica dei privati (come l’espropriazione) acquista efficacia con la comunicazione al destinatario; se non ha carattere sanzionatorio, può contenere una clausola motivata di efficacia immediata; hanno immediata efficacia i provvedimenti cautelari e urgenti (art. 21 bis). I provvedimenti efficaci sono di regola eseguiti immediatamente (art. 21 quater). I provvedimenti che costituiscono obblighi in capo ai privati (per es., di consegnare la cosa requisita, o di installare un depuratore) indicano il termine e le modalità per l’esecuzione da parte del soggetto obbligato. Se quest’ultimo non ottempera, la pubblica amministrazione, previa diffida, può provvedere all’esecuzione coattiva, senza l’intervento del giudice, nelle ipotesi previste dalla legge: ciò, in termini tecnici, si definisce esecutorietà del provvedimento (art. 21 ter). Il provvedimento a efficacia durevole può essere revocato per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto, o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario. La revoca rende il provvedimento inidoneo a produrre ulteriori effetti. Se vi è un pregiudizio a danno di chi subisce la revoca, l’amministrazione è obbligata a provvedere all’indennizzo (art. 21 quinquies). Quanto all’invalidità, il provvedimento può essere nullo o annullabile. È nullo se manca degli elementi essenziali, se è viziato da difetto assoluto di attribuzione (quando vi è carenza del potere, come nel caso di espropriazione in assenza di dichiarazione di pubblica utilità del bene), ovvero se è stato adottato in violazione o elusione di una sentenza passata in giudicato (art. 21 septies). È annullabile (art. 21 octies) per violazione di legge, eccesso di potere, o incompetenza (su cui si v. competenza amministrativa).
Voci correlate
Annullabilità e annullamento. Diritto amministrativo
Discrezionalità amministrativa
Esecutorietà. Diritto amministrativo