Terrorismo. Diritto internazionale
L’uso di violenza illegittima, finalizzata a incutere terrore nei membri di una collettività organizzata e a destabilizzarne o restaurarne l’ordine, mediante azioni quali attentati, rapimenti, dirottamenti di aerei e simili. Nel diritto internazionale contemporaneo è compreso tra quei comportamenti individuali gravemente lesivi dei diritti umani fondamentali che si qualificano come crimini internazionali in base ai trattati in materia (cosiddetti treaty crimes), ma non per diritto consuetudinario (a differenza del nucleo consolidato di tali comportamenti illeciti: cosiddetti “core crimes”).
Cenni storici. - Le prime manifestazioni terroristiche alle quali fu riconosciuto rilievo internazionale, cioè gli attentati contro capi di Stato e di governo, sovente di matrice anarchica, che si ripeterono tra il 19° e il 20° secolo, determinarono l’adozione a Ginevra, il 16 novembre 1937, di due strumenti internazionali (la Convenzione per la prevenzione e la repressione del terrorismo e quella per la creazione di una Corte penale internazionale competente per il crimine di terrorismo), peraltro mai entrati in vigore a causa dello scoppio della seconda guerra mondiale.
Nel secondo dopoguerra, alle nuove manifestazioni terroristiche, spesso collegate al processo di decolonizzazione e alla mancata o incompleta autodeterminazione dei popoli (il dirottamento forzato di aeromobili o di navi; il sequestro di persone soggette a speciale protezione internazionale; la presa in ostaggio di stranieri finalizzata ad esercitare pressioni sugli Stati interessati o a “terrorizzare” l’opinione pubblica), la risposta degli Stati si è esplicata attraverso la conclusione di una serie di accordi internazionali diretti a istituire una cooperazione nella prevenzione e repressione delle singole fattispecie terroristiche (approccio settoriale).
Principi giuridici. - Dalle convenzioni in materia emerge un modello normativo a cui deve conformarsi la legislazione degli Stati parti (Terrorismo. Diritto penale), incentrato sui seguenti principi: a) obbligo di prevedere come crimini negli ordinamenti statali le fattispecie contemplate nei singoli strumenti internazionali, con la previsione di pene severe; b) affermazione del principio aut dedere aut judicare (ossia l’obbligo dello Stato sul cui territorio si trova il sospetto terrorista di estradarlo verso lo Stato richiedente o, altrimenti, di esercitare l’azione penale nei suoi confronti), corredato dalle norme sulla estradabilità dell’accusato, nonostante la natura politica del reato, e dalla previsione della necessaria competenza giurisdizionale penale; c) l’introduzione nell’ordinamento nazionale di disposizioni sull’assistenza giudiziale e la prevenzione del terrorismo internazionale.
Il terrorismo come minaccia contro la pace. - La percezione del terrorismo come minaccia globale contro la pace e la sicurezza internazionali si fa risalire agli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001 contro gli Stati Uniti e alle dinamiche che essi hanno originato (la “guerra globale al terrorismo”, proclamata dall’amministrazione Bush e le sue ramificazioni in Afghanistan e Iraq). In realtà, la comunità internazionale ha percepito la portata globale del terrorismo fin dagli anni 1990 come dimostrano sia l’azione del Consiglio di sicurezza dell’ONU nel caso Lockerbie (attentato compiuto da terroristi libici a un aereo Pan Am che esplose il 21 dicembre del 1988 sopra il villaggio di Lockerbie, in Scozia, provocando la morte di 270 persone), sia la Dichiarazione sulle misure per eliminare il terrorismo internazionale adottata il 9 dicembre 1994 dall’Assemblea generale dell’ONU, che condanna come criminali e ingiustificabili tutti gli atti, i metodi e le pratiche di terrorismo, dovunque e da chiunque commessi.
Non meno significativa è stata l’adozione della Convenzione di New York del 9 dicembre 1999 per la repressione del finanziamento del terrorismo, applicabile al finanziamento di qualsiasi atto terroristico, non soltanto alle fattispecie specifiche contemplate dalle singole convenzioni settoriali.
Il diritto consuetudinario. - Secondo la dottrina prevalente non esiste una definizione di terrorismo nel diritto internazionale consuetudinario. Del resto, i lavori del Comitato ad hoc, istituito dall’Assemblea generale nel 1996, per predisporre una «convenzione globale sul terrorismo internazionale» si sono arenati proprio per l’impossibilità di pervenire a una definizione condivisa di atto terroristico. Il dissenso riguarda non tanto la definizione in sé, quanto la formulazione di due eccezioni all’applicazione della nozione alle situazioni di conflitto armato (e quindi, tra l’altro, alle guerre di liberazione nazionale, legittimate dal principio di autodeterminazione dei popoli) e alle attività svolte dalle forze ufficiali di uno Stato nell’esercizio delle loro funzioni pubbliche (cosiddetto terrorismo di Stato).