Accordo di programma
L’accordo di programma rientra nella tipologia degli accordi tra amministrazioni pubbliche (su cui si fa rinvio alla voce Accordi amministrativi). Esso ha disciplina propria, descritta in modo dettagliato nell’art 27 della l. n. 142/1990, ora confluito nell’art. 34 del d.lgs. n. 267/2000, cosiddetto Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali (TUEL). Si tratta di strumenti di semplificazione (e/o negoziazione) dell’azione amministrativa e di coordinamento tra amministrazioni appartenenti a diversi livelli di governo, e rientrano nell’ambito della categoria degli accordi organizzativi tra le pubbliche amministrazioni. A essi è applicabile la disciplina generale degli artt. 15 e 11, co. 2, 3 e 5 della l. n. 241/1990, ove non derogata dalla disciplina specifica; per es., non possono applicarsi le norme relative alla forma né quelle relative ai controlli degli accordi sostitutivi del provvedimento finale, in quanto vi è una disciplina specifica e dettagliata; possono, invece, applicarsi la norma relativa alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e quella di rinvio ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e di contratti in quanto compatibili (con l’interesse pubblico che l’accordo è sempre tenuto a perseguire).
Gli accordi di programma, ex art. 34, co. 1, TUEL, possono avere a oggetto «la definizione e l’attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’azione integrata e coordinata di comuni e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici». L’art. 34 del TUEL prevede altresì la disciplina e la procedura relativa alla conclusione dell’accordo di programma. Il potere di iniziativa per la promozione della conclusione dell’accordo spetta al presidente della Regione, al presidente della Provincia e al sindaco che abbia competenza primaria o prevalente sull’opera, sugli interventi o sui programmi di intervento; nell’ipotesi in cui essi comportino il concorso di due Regioni finitime, il potere di iniziativa spetta alla presidenza del Consiglio dei ministri (co. 8). L’organo che promuove la conclusione dell’accordo di programma assicura il coordinamento delle azioni, determina i tempi, le modalità, il finanziamento e ogni altro adempimento connesso; inoltre, convoca una conferenza tra i rappresentanti di tutte le amministrazioni coinvolte al fine di acquisire i diversi interessi e gli elementi necessari alla sua conclusione. L’accordo si perfeziona con il consenso unanime dei presidenti della regione, della provincia, del sindaco e delle amministrazioni interessate, esso è approvato con un atto formale dell’autorità che lo ha promosso ed è pubblicato nel Bollettino ufficiale della regione. La vigilanza sull’esecuzione dell’accordi e gli eventuali interventi sostitutivi sono svolti da un collegio presieduto dal presidente della Regione o della Provincia e composto dai rappresentanti degli enti locali interessati, nonché dal commissario di governo nella Regione o dal prefetto della Provincia interessata, se all’a. partecipano amministrazioni statali o enti pubblici nazionali. Non è prevista la partecipazione dei privati e i destinatari dell’ a. di programma sono esclusivamente le pubbliche amministrazioni. Peculiari sono le ipotesi previste dai co. 5 e 6, nei quali è prevista la ratifica da parte del consiglio comunale, entro 30 giorni, l’adesione del sindaco nel caso di variazione degli strumenti urbanistici e la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza da parte dell’amministrazione competente in caso di approvazione di progetti di opere pubbliche. Sulla natura giuridica dell’ accordo di programma la dottrina è divisa: in base alle disposizioni richiamate (art. 15, co. 2, e art. 11, co. 2, 3 e 5, della l. n. 241/1990) e soprattutto all’espressione «concordare l’accordo» (che figura nell’articolo 34, co. 3, del TUEL), si tende ad attribuire a tale forma di accordo natura negoziale, al pari degli altri accordi delle pubbliche amministrazioni, sia con i privati che con le altre pubbliche amministrazioni. Tuttavia, l’oggetto pubblico e il coordinamento degli interessi pubblici da parte delle amministrazioni coinvolte hanno portato parte della dottrina a sostenere la natura pubblicistica dell’accordo di programma. Infine, una terza corrente attribuisce all’accordo di programma una natura sui generis, diversa sia dal contratto di diritto privato che dal provvedimento amministrativo.