Segnalazione certificata di inizio attività
A partire dagli anni novanta, sotto l’influenza della politiche di liberalizzazione promosse dal diritto europeo, si è avvertita l’esigenza di introdurre forme semplificate di controllo delle attività economiche private da parte dei pubblici poteri. E ciò, soprattutto al fine di favorire la libera circolazione di beni e servizi tra gli Stati membri.
L’art. 19 della l. n. 241/1990 ha previsto la Dichiarazione di inizio attività, quale strumento alternativo all’emanazione di atti espressi di assenso, abilitazioni, autorizzazioni, concessioni non costitutive, aventi comunque un basso contenuto di discrezionalità. In queste ipotesi il potere amministrativo non viene esercitato preventivamente (non condiziona quindi l’avvio dell’attività economica), ma solo successivamente (ed in via eventuale) alla notifica di una dichiarazione con cui il privato manifesta l’intenzione di avviare una determinata attività: i pubblici poteri possono vietare l’attività qualora rilevino l’assenza o la violazione dei requisiti di legge per l’esercizio dell’attività medesima. Decorso tuttavia un dato termine da tale dichiarazione, l’attività può essere avviata senza che si debba attendere un assenso espresso dell’amministrazione.
La l. n. 80/2005 ha introdotto numerose modifiche all’art. 19 della l. n. 241/1990.
Innanzitutto la Denuncia di Inizio di Attività (DIA), da istituto eccezionale, è divenuto un istituto di carattere generale. Il termine per l’esercizio dell’attività è stato fissato in 30 giorni dall’invio della dichiarazione. Decorsi quindi 30 giorni dalla comunicazione, l’attività può essere avviata dopo averne dato notizia all’autorità stessa; quest’ultima nei successivi 30 giorni, dopo aver verificato l’esistenza dei requisiti richiesti dalla legge, può eventualmente vietarne il proseguimento, oppure ordinare la rimozione degli effetti prodotti, a meno che l’interessato non riesca a conformare la propria attività ai requisiti di legge entro il termine fissato dall’amministrazione medesima.
La modifica del 2005 ha inoltre introdotto la possibilità per l’amministrazione di esercitare i poteri generali di autotutela di cui agli artt. 21 quinquies (Revoca. Diritto amministrativo) e 21 nonies (Annullamento d’ufficio) della legge sul procedimento amministrativo anche decorsi i termini per vietare l’attività (30 giorni).
La previsione ha acceso un ampio dibattito in dottrina che ha investito soprattutto la questione della natura giuridica della dichiarazione: a fronte di un contesto normativo e di una ratio che lasciavano propendere per la natura privatistica della dichiarazione in esame (stante le molteplici differenze con l’istituto del silenzio-assenso, su cui v. Silenzio della pubblica amministrazione), da più parti è stato evidenziato che la previsione di un potere generale di autotutela avrebbe necessariamente dovuto presupporre l’esistenza di un potere (ancorché silenzioso) già esercitato, e su cui si poteva intervenire in secondo grado. In realtà come precisato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (in particolare n. 717/2009), tale potere di autotutela rappresenterebbe un generale potere di verifica dei presupposti per l’esercizio dell’attività che prescinderebbe totalmente dall’esistenza di un’autorizzazione implicita e preventiva dell’amministrazione: la dichiarazione, in quanto concepita come strumento di semplificazione alternativo al tradizionale regime autorizzatorio, rimarrebbe un atto di natura privatistica.
Recentemente, anche su impulso della cd. “Direttiva Servizi” (CE n. 123/2006), è stato ulteriormente modificato il regime dell’istituto. L’art. 49, comma 4 bis del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni nella l. 30 luglio 2010, n. 122 ha sostituito l’art. 19 della l. 241/1990 introducendo la Segnalazione certificata di inizio attività, in luogo della precedente Dichiarazione di inizio attività.
La modifica ha investito anche il regime sostanziale dell’istituto. È stata eliminata la cd. “struttura bifasica” che prevedeva l’invio di due comunicazioni nel rispetto di un termine dilatorio. È stato invece previsto che l’attività oggetto della segnalazione può essere iniziata dalla stessa data di presentazione della segnalazione (co. 2), fatta salva la possibilità per l’amministrazione di intervenire nei successivi 60 giorni per vietare la prosecuzione dell’attività e, in ogni caso, di esercitare i propri poteri di autotutela in via generale (co. 3).
Viene infine confermato che la previsione non può trovare applicazione in presenza di rilevanti interessi pubblici, quali quelli concernenti, l’ambiente, la pubblica sicurezza, l’amministrazione della giustizia, i mercati finanziari (co. 1 e 5).
Voci correlate
Autorizzazione. Diritto amministrativo
Silenzio della pubblica amministrazione
Approfondimenti di attualità
La semplificazione delle regole e delle procedure amministrative di Nicoletta Rangone